三孩生育政策與公共投入的有效銜接

李媛

(西安財經大學 公共管理學院，陜西 西安 710061)

2021年5月31日，中共中央政治局召開會議，聽取“十四五”時期積極應對人口老齡化重大政策舉措匯報，審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，提出為進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施。這一“三孩政策”不僅進一步放寬了計劃生育限制，還賦予了相應的配套支持措施，即更加注重生育政策和相關公共投入的配套銜接及落地見效，勢必帶來全方位的社會變革。在此宏觀背景下，為貫徹落實生育支持政策，提升“三孩政策”的實施效果，本文從三孩生育政策與公共投入有效銜接的必要性著手，通過在頂層設計層面規劃二者有效銜接的可行性路徑，最終提出有力的政策保障。

一、三孩生育政策與公共投入有效銜接的必要性

為改善日趨加深的老齡化程度，應對生育水平持續走低的風險，黨的十八大以來，中國生育政策已相繼作出了調整。然而根據第七次全國人口普查數據顯示，“二孩政策”對中國生育水平的提升具有一定的推動效應，但仍難扭轉中國生育率較低的社會現實，生育水平在累積效應釋放后已經出現下行壓力[1]。究其原因，一方面在于現代社會經濟發展過快，養育子女的經濟成本不斷增長，家庭所承受的經濟壓力日益沉重；另一方面，中國工業化、城市化快速推進，就業崗位競爭日趨激烈，而托育服務短缺、生育保障待遇不足等政策缺陷無法得到完美解決。生育負擔的上升以及生育保障的不足是目前年輕育齡人群生育意愿和行為低迷的重要原因[2]。“十四五”是三孩生育政策實施落地的重要窗口期，同時也是生育政策配套體系構建的起步期，因此，必須盡快建立生育政策與公共投入有效銜接的體制機制，全面擴大生育服務范圍、提升生育服務質量，大幅降低家庭生育、養育、教育成本，讓更多的育齡人群想生、敢生。

(一)新時代建立生育公共服務體系理論指導的需要

當前，中國正處于從“人口紅利”向“人才紅利”轉變的重大戰略機遇期，為持續保持中國人力資源稟賦優勢，黨的十八大以來，黨中央、國務院逐步調整完善生育政策及配套措施。黨的十九大報告作出“促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接,加強人口發展戰略研究”的部署。黨的十九屆五中全會從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度出發，提出“優化生育政策，增強生育政策包容性”的具體措施。國家“十四五”規劃綱要將實現適度生育水平,促進人口長期均衡發展和人的全面發展作為經濟社會發展的重要內容。可見，構建三孩生育政策與公共投入的有效銜接體系，是落實黨的十九大決策部署的重要舉措，也是新時代建立生育政策配套體系的理論指導。

(二)應對人口老齡化“新常態”的現實需要

近年來，中國人口已進入生育率持續走低和老齡化加速的新常態。據國家統計局第七次全國人口普查結果顯示，中國60歲及以上人口為2.64億，占全國人口的比重為18.7%，高于全球平均水平的9.3%。其中，2018～2020年，中國60歲及以上人口占比從17.9%上升至18.7%，預計“十四五”末期中國將由輕度老齡化階段轉入中度老齡化階段，并在2035年前后進入重度老齡化階段。老年人比例增長迅速，意味著中國將長期面臨人口均衡發展的壓力，人口結構調整優化的任務異常艱巨。因此，實現三孩生育政策與公共投入的有效銜接，確保三孩生育政策的順利實施，進而改善中國人口結構，擴大新增勞動力供給，保持人力資源稟賦優勢，降低未來可能出現的社會風險，便具有一定的緊迫性和必要性。

二、三孩生育政策與公共投入的有效銜接路徑

實施三孩生育政策關乎中國人口結構能否合理轉變及均衡發展。“十四五”時期是人口結構轉變的重要窗口期，同時也是生育政策配套體系構建的起步期。在這一特殊歷史背景下，做好三孩生育政策與公共投入的有效銜接工作，顯得尤為重要。但是三孩生育政策與公共投入的有效銜接是一個涉及組織體系完善、配套設施改善、生育意識轉變、生育文化培育等多方面的復雜性問題。因此，有效銜接必須從系統性視角出發，通過具體、科學的創新路徑才能實現。

(一)基于“黨-政府-企業-社會-家庭”實現主體銜接

推動三孩生育政策與公共投入的有效銜接需要多元主體聯動，形成銜接合力，這就需要統籌協調黨、政府、企業、社會和家庭之間的資源配置，形成多元主體協同推進的有效銜接機制。

一要強化黨的“領導力”。充分發揮黨的領導力、強大動員力以及高效治理能力。一方面，加強三孩生育政策與公共投入有效銜接的頂層設計，出臺詳細的銜接意見和規劃；另一方面，明確政府各部門職責分工，層層落實責任，為二者銜接提供堅實的組織保障和人才保障。

二要優化政府“引導力”。制定三孩生育政策與公共投入有效銜接的具體規劃和政策，加強對各服務管理部門之間工作銜接的指導和監督。對育齡人口實施長效動態監測和管理，在全國生育監測平臺的基礎上建立生育意愿和生育需求數據庫，利用大數據驅動政策制定[3]。依托人口服務中心組織開展生育意識轉變、生育行為引導、生育支持體系建構等重大專題研究和社會調查項目，引導社會力量廣泛參與生育相關問題研究。

三要激發企業“執行力”。充分發揮國有企業和事業單位的“模范帶頭”作用，推進銜接規劃的貫徹落實。強化育齡女性的就業保障，提升育齡女性的生育補貼力度，將嬰幼兒撫育補貼納入員工福利計劃。針對民營企業，探索以育齡女性比例等為指標對企業進行補貼的相關制度體系，鼓勵引導企業在追求經濟利潤的同時注意吸納女性員工，平衡女性與男性在就業機會上的差距。

四要發揮社會“推動力”。充分發揮社會組織的網絡優勢，實現銜接政策落實和監督的“雙重作用”。尤其發揮社區的支撐和后盾作用，引導建立以社區為單位的托育互助組織，將托育公共服務真正做到廣覆蓋。招募社區內具備照料0～3歲嬰幼兒的未就業女性，通過科學、規范的專業培訓，將其吸納進托育互助組織。在解決托幼照料人員配備的同時，也解決了未就業婦女的就業問題。發揮高校、科研院所提供社會調查、人才教育、政策研究的作用，為二者銜接提供知識保障。

五要挖掘家庭“源動力”。家庭是三孩生育政策的主要參與者，也是三孩生育政策與公共投入有效銜接的主要受益者，要充分調動其積極性和主動性，增強育齡主體生育意識的培育和新型生育文化的建設，提高家庭的二孩生育意愿，促使家庭生育抉擇從積極生育二孩向積極生育三孩轉變[4]。

(二)基于“規劃-政策-機制”實現工作銜接

強有力的工作是落實三孩生育政策與公共投入有效銜接的抓手。具體來講，要從頂層規劃、政策制定、機制構建等方面進行工作銜接。

一是做好規劃銜接。做好頂層設計與具體規劃是貫徹落實三孩生育政策與公共投入有效銜接的重要支撐。在宏觀層面，要將育齡女性職業規劃、托育基礎設施建設、生育理念變革、青少年健康發展在三孩戰略下統籌發展和建設。在微觀層面，盡可能地制定專項規劃和實施方案，根據各地實際情況形成包括托育、教育、住房、醫療、就業等各個方面的具體銜接細則。

二是做好政策銜接。以中央與地方財政支出協同并進、生育服務管理部門統籌配合等方面為重點，盡快出臺三孩生育政策與公共投入有效銜接的具體政策。建立健全生育三孩的微觀層面政策，這需要地方政府根據各地實際和特色形成具體的政策方案。對生育三孩持續有效的政策，如基本公共服務供給、青少年發展、稅收減免等政策繼續沿用或者強化，形成生育政策與公共投入銜接的細則和實施方案，完善銜接的區域性政策。

三是做好機制銜接。完善黨的全面領導，堅持“全面二孩”時期的管理體制和工作機制，強化各負其責、各司其職的責任體系。繼續沿用“全面二孩”時期形成的較為成熟的體制機制，并在此基礎上進一步簡化生育服務管理程序，修訂生育審批制度，優化生育相關的辦事流程。此外，健全生育意愿監測和幫扶機制，對生育困難群體和特殊家庭實時及時幫扶救助；在提升家庭生活幸福感理念下，建立銜接考核評估機制，研究制定城鄉統籌、多元標準的生育考核評價體系以及進展監測指標體系，對實施進展和成效進行評估，及時發現和糾正問題，為下一步制定政策提供參考。

三、三孩生育政策與公共投入有效銜接的政策保障

近幾年，隨著中國“全面二孩”生育政策調整所帶來積極效應的逐年遞減，國家在轉變生育政策的同時，逐漸意識到必須貫徹落實三孩生育政策與公共投入的有效銜接，確保由公共服務的顯著改善帶來家庭生育養育成本大幅下降，才能從根本上扭轉生育率逐年降低的長期趨勢。具體來講，在政府財力可承受范圍內，政府通過對公共服務投入的增加，優化醫療、教育、社保等公共資源配置。同時，在滿足新增服務需求的基礎上，完善婚育假期、婦幼健康計劃生育、婦女就業權益等服務保障政策措施，加大對稅收支持、財政補貼等鼓勵生育政策措施的傾斜力度，構建鼓勵按政策生育的制度體系。

(一)制定生育公共服務保障法，建立銜接考核評估體系

生育公共服務保障法是生育公共服務體系構建的基石。第一，建議由國家立法機關制定生育公共服務保障法，并在此法律框架下，完善生育公共服務體系。第二，建立科學的評價指標體系，將生育、養育、教育、醫療、住房等影響家庭生育的因素納入指標體系，科學全面地評估影響家庭生育決策和行為的經濟社會因素，精準分析，明確生育公共服務側重點。第三，在構建影響家庭生育決策和行為的經濟社會政策指標體系基礎上，建立生育政策與公共投入的銜接考核評估機制，研究制定城鄉統籌、多元標準的生育考核評價體系以及進展監測指標體系，對實施進展和成效進行評估，及時發現和糾正問題，為下一步制定政策提供參考。

(二)運用財政、金融等工具打消生育顧慮，構建生育公共服務體系

全面打消家庭生育顧慮是生育公共服務體系構建的目標之一。第一，建立生育補貼獎勵制度。依據家庭生育孩子的數量制定階梯式獎勵補貼標準，大幅度提高二孩和三孩的生育補貼，激勵家庭的生育意愿從一孩向二孩以及三孩轉變。第二，進一步強化生育稅收支持體系，繼續探討通過稅收優惠、減免等鼓勵家庭生育的政策措施，讓生育家庭充分感受到國家改善生育現狀的決心。第三，建立生育住房補貼體系。針對二孩、三孩家庭，探討設計合理的購房制度，降低多子女婚育家庭首套房首付比例，給予貸款利率優惠政策或名額寬限，針對低收入多子女家庭，給予一定的購房補貼或提供保障性住房。

(三)優化托育、照料等服務政策，發展普惠托育服務體系

托育公共服務是生育公共服務體系中最核心的部分。第一，在國家、省級、地市級和縣級4級設立專項資金，加大對托育、照料服務的投入，尤其重視解決0～3歲嬰幼兒照料服務，著力補齊照料服務市場短缺。第二，加強對嬰幼兒照料從業人員的教育培訓、監管力度以及處罰措施。支持以社區為單位成立托育互助組織，吸納社區內符合條件的女性接受培訓加入托育互助組織，鼓勵事業單位和民間資本等社會力量參與托幼建設，將托育公共服務真正做到保基本和廣覆蓋。第三，加大公共場所母嬰設施建設，合理布局與配置公共母嬰用品，增加社會包容性，給予母嬰更多的社會關愛。

(四)推進教育公平與優質教育資源供給，發展普惠義務教育體系

推進教育公平，減輕家庭教育投入和成本是生育公共服務體系中的重要部分，也是家庭“養孩子”過程中涉及問題多、矛盾突出的部分，是育齡人群作出各種生育抉擇的主要影響因素。首先，推進教育資源均等化，加大對義務教育的投入力度，將義務教育相關政策延伸到學前階段。杜絕針對義務教育階段課外補習班的無序競爭，注重學生課堂質量的提升。其次，加大子女教育方面的個稅抵扣力度，根據子女數量設計階梯式的抵扣方案和標準。最后，針對流動人口家庭，做好與城市本地居民的接軌、融合，加快戶籍制度改革，推進流動人口家庭教育均等化，降低流動人口家庭子女的教育成本。

(五)建立基本生育免費服務制度，完善生育醫療保健體系

生育醫療服務是生育公共服務體系中最基礎的部分，必須對生育醫療服務建立普惠財政安排。首先，推進基本生育免費制度，提供免費基本生育和再生育服務。大幅提升住院分娩環節補貼標準，圍繞孕產婦全生育周期，降低孕前基因篩查、孕中母嬰保健、產后母嬰護理、新生兒管理等服務成本。其次，針對現代婦女生育年齡普遍延后的現實，探索不孕不育等生殖輔助技術支持政策，加強高危孕產婦管理政策，關注生育困難群體訴求, 逐步擴大基本公共服務的范圍和內容。最后，提升婦幼健康服務能力建設。制定系統、全面的兒科醫生培養體系，徹底扭轉中國兒科醫生短缺現象，著力解決嬰幼兒看病難問題。

(六)合理規劃生育保險，構建女性就業權益保障體系

完善生育休假與生育保險制度，降低女性生育的機會成本，實現生育和就業的平衡，是中國生育公共服務體系中關鍵的部分。首先，鞏固和加強生育保險在生育保障體系中的基礎性地位，逐步提高生育保險保障范圍和標準，實現生育保險全覆蓋，同時，將計劃生育獎勵假、配偶陪產假納入生育保險。其次，進行公平合理的制度改革，強化育齡女性的就業保障，將反就業歧視法納入立法規劃，明確規定就業性別歧視的定義、懲罰措施以及法律救濟途徑。最后，打破女性在養育孩子過程中占據“絕對優勢”的傳統觀念，逐漸培養男性承擔家庭照料的責任和意識，平衡女性職業發展中的機會損失。