促進體育旅游業發展的立法對策

程 熙 姜 磊

隨著體育競賽表演、健身娛樂及體育用品市場的不斷發展，體育與生態環境、文化旅游之間的關系日趨密切，進而產生了一個新的產業——體育旅游業。我國現代意義上的體育旅游業始于20世紀80年代中后期，1984年西藏國際體育旅游公司成立，1986年中國國際體育旅游公司成立，隨后各地陸續成立體育旅游公司(社)，帶動了我國體育旅游業的發展。[1]但此時體育旅游業受到區域經濟發展不平衡的制約并沒有實質性改變。

2000年，國家體育總局和國家旅游局推出60項大型體育健身旅游活動，將2001年定為中國體育健身旅游年，體育旅游業迎來了發展轉機。特別是2008年的中國奧運旅游年實現了體育與旅游的完美結合，使體育旅游業初步顯露出新興產業的發展態勢。2014年，國務院印發《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》，首次將體育產業定位于拉動內需和經濟轉型升級的“特殊”產業。2021年，國務院印發《全民健身計劃(2021—2025年)》，明確提出到2025年帶動全國體育產業總規模達到5萬億元。在北京冬奧會、冰雪旅游升溫、旅游消費升級及冰雪設施全國布局等供需刺激下，體育旅游業再一次迎來了新的發展機遇。但由于發展起步較晚、產業法制不健全，體育旅游業存在制度安排滯后、管理服務不足、保障體系分散等問題。體育旅游業相關立法的不斷完善，對于塑造體育旅游業形象，提升旅游產品與服務質量具有重要的現實意義。

一、體育旅游業的發展現狀及其對立法促進的需求

體育旅游指人們在旅游活動中主動或被動體驗體育運動獲得放松或愉悅的一系列經濟活動。我國地域遼闊、歷史悠久、民族眾多，具有豐富的自然體育旅游資源和人文體育旅游資源。山地、森林、水域、草原、沙漠等不同的自然地貌和南北較大的氣候差異，使我國適合開發的體育旅游活動非常多樣，如東北滑雪、青藏高原登山、黃河漂流等。中華民族在長期的歷史發展中形成了具有鮮明特色的體育項目及活動，據《中華民族傳統體育志》統計，我國傳統體育項目多達977項，[2]武術、賽龍舟等傳統體育項目都是體育旅游不可多得的資源稟賦。隨著國家體育旅游示范基地的創建、國家體育旅游精品賽事和黃金周體育旅游精品線路的發布，我國體育旅游業市場逐步形成，2018年我國體育旅游市場規模高達2 605億元。[3]2020—2021年冰雪季預計將有2.3億人次參與到冰雪休閑旅游，收入將超過3 900億元。[4]全國各地通過體育賽事的舉辦、節慶活動的開展等，吸引了大量旅游者。雖大部分在景區進行，但是產品內容涵蓋項目豐富，已初步形成了多元化的體育旅游產品體系，體育旅游業在地方經濟發展中的價值日益凸顯?？傮w來看，我國體育旅游業發展規模不斷壯大、發展模式不斷創新，未來在政策激勵、消費拉動、技術創新等全方位推動下，將迎來多元化的發展。[5]如吉林省發展冰雪體育旅游業有著得天獨厚的資源優勢，在2022年北京冬奧會和國家“三億人上冰雪”的寶貴歷史契機下，用“白雪換白銀”、把“冷資源”變成“熱經濟”的發展共識使得吉林省冰雪體育旅游發展勢頭強勁。2020—2021年雪季，吉林市接待游客突破1 800萬人次，旅游收入超310億元。[6]

體育旅游業雖已初具規模，但仍存在許多不足。一是產業化程度低。目前我國體育旅游業仍處于初始階段，開發程度低，發展模式單一，體育旅游項目多依賴于景區，多以刺激性體育旅游項目的開發和表演觀賞的形式進行，大多數地區尚未形成體育旅游業集群。就吉林省的實際情況看，現階段冰雪體育旅游產品多依賴于自然資源的開發，比較重視體育旅游項目基礎設施的建設，市場主體專業化程度不高，產品單一。二是產業支撐不足。裝備制造業是體育旅游業的重要支撐。然而，我國體育旅游裝備制造業主要以中低端產品生產為主，缺乏知名自主品牌，尤其高端系列產品對外依賴度高，整體與發達國家差距較大。吉林省冰雪體育旅游雖發展迅速，但相關裝備制造業發展仍處于初級階段，冰雪裝備制造企業數量較少、規模較小，生產集中在技術含量較低的滑雪板、滑雪服等低端產品，且主要通過貼牌生產實現規模擴張，缺乏相應的品牌，市場競爭力弱，對體育旅游業的持續發展支撐不足。[7]三是產業專業人才匱乏。專業化人才是未來體育旅游業高質量發展的重要競爭力，2018年以前體育旅游人才的培養多以體育院校旅游管理專業(體育旅游方向)的培養方式為主，直到2018年體育旅游專業正式進入教育部本科目錄，才初步實現由以培養旅游管理人才為目標向培養“旅游+體育”復合型人才的轉變。[8]我國既懂體育旅游經營管理，又具有體育學科知識，同時又了解傳統體育文化的專業化人才非常稀缺。如吉林省冰雪體育旅游產品的開發、體育旅游賽事活動的策劃等同樣缺少專業化的團隊。同時，由于北京、河北等地體育旅游業發展對相關人才的吸引，吉林省滑雪場、滑冰場的管理運營人員、教練員等存在流失現象，在教練員和服務保障人員的培訓等方面仍存在短板。[9]吉林省冰雪體育旅游人才供給不足是體育旅游業人才匱乏的一個縮影。四是行業監管和服務不到位。體育旅游包含大量戶外運動，具有一定的風險性，加之體育旅游風險認識不足、風險教育缺位、安全監管乏力等綜合因素的影響，近年來體育旅游風險事故多有發生。

我國體育旅游業的發展整體呈現依賴性和脆弱性，亟需通過相關立法促進產業政策的制度化。具體來講，當前發揮立法對體育旅游業的引領推動作用，具有以下四個方面的必要性。

一是促進體育旅游業資源開發利用和生態保護的需要。發展體育旅游業，亦可認為是對體育旅游資源的開發和利用。我國體育旅游資源豐富，如東北可以開發冰雪體育旅游，西北可以開發沙漠體育旅游，為數眾多的名山大川可以開發山地體育旅游等。體育旅游具有健身、表演、競賽、觀賞等多功能價值，具備產業開發的經濟價值。體育旅游產業規劃和相關法律法規對相關資源市場化開發和利用應予以承認并鼓勵，為其市場化的良性發展提供必要的制度支持。同時，很多體育旅游項目特別是戶外體育旅游項目的開展多依托于當地的自然生態環境實現，其開發不當會破壞生態環境，如滑雪場地等必要設施及設備的修建對部分地貌的改變、對森林植被可能造成的破壞等，也需要相關法律的制約和引導。

二是促進體育與旅游業深度融合、推動體育旅游業集群形成的發展需要。當前我國體育旅游業部分從業者并沒有完全理解產業融合的理念，體育和旅游相關部門對體育旅游業的管理亦缺乏橫向的協作，造成體育旅游產品與服務質量下降，直接影響了體育旅游的效果體驗。如吉林省冰雪旅游資源與體育資源缺乏深度融合，冰雪體育旅游項目單一，差異化有限，冰雪旅游資源與傳統體育文化資源整合度相對較低，冰雪體育旅游涉及的多部門之間合作困難，缺少統籌規劃。[7]另一方面，有關體育旅游業集群的形成和演化過程，政府不僅掌握著大量微觀層面可供分析的體育旅游業及相關產業的信息資源，而且對于體育旅游業發展在地區經濟的發展定位、發展態勢、產業內容的適應性等方面又具有宏觀上的把握。只有通過體育旅游業集群建設中政府指導制度的建立，以地區體育旅游業發展的優勢資源為基礎積極規劃并建設體育旅游業集群，控制經營環境的復雜性和不確定性，才能實現產業發展的規模效應。

三是規范體育旅游業市場競爭、維護體育旅游安全的內在要求。體育旅游業作為一種經濟形式，其市場管理和產業經營都需要相關立法的充分保障。體育旅游業經營主體的自主經營和平等競爭、知識產權的享有和行使，以及體育旅游業發展過程中的各類經濟糾紛和利益沖突等目標的達成與問題的解決都離不開法律的確認和保護。同時，體育旅游相較普通旅游最大的特點就是有些項目帶有一定的挑戰性、刺激性和風險性，旅游者通過挑戰和超越自我獲得愉悅和滿足。但體育旅游活動的開展也因此伴隨著不可預知的不確定性和不安全性，如滑雪、攀巖、賽馬等體育旅游項目，在參與的過程中較普通旅游活動有更高的安全事故發生率，這些實際情況也需要相關法律的及時出臺維護并規范體育旅游項目開展的安全。

四是加強對體育旅游業進行宏觀調控的需要。我國體育旅游業處于發展的初期階段，整體規模小、產業層次低、專業人才缺乏，單純依靠市場作用短期內無法實現快速發展。吉林省的體育旅游服務體系以滑雪體育旅游為主，滑冰體育旅游為輔。截至2018年底吉林省擁有滑雪場43家，滑雪場數量不及同為東北地區的黑龍江省的一半。從滑雪場的拖掛式索道數量等基礎設施數據來看，2018年為19條，落后于河北省，基礎設施仍待進一步加強。[10]由于滑雪場初期建設需要投入大量資金，且受季節影響資金回收慢、收益不確定，民間資本進入的意愿較低?？梢哉f，市場唯利性引發的市場機制失靈狀況決定了單靠市場機制很難推動體育旅游業的快速發展，需要國家和地方通過制定產業政策和法律制度引導體育旅游業的走向。轉變行政手段為主向法律手段為主，健全財政補貼、金融扶持、稅收優惠等法律制度，營建良好的發展空間。

二、我國體育旅游業的立法現狀

從法律規范體系看，目前我國體育旅游業立法主要由體育、旅游兩大類規范構成。體育類規范主要涉及體育產業、體育消費和體育管理等，旅游類規范主要涉及旅游市場和旅游產品等。

(一)體育旅游業立法中的體育類規范

體育旅游業立法中的體育類規范，從宏觀層面看，屬于全面規制與保障我國體育事業發展的立法，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。體育旅游業立法中的體育類規范包括體育產業、體育消費和體育項目經營管理等，主要涉及兩個方面內容：

一是有關體育產業和體育消費的宏觀指導與制度安排。例如，國務院2014年以來連續出臺了《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》《國務院辦公廳關于加快發展健身休閑產業的指導意見》《關于加快發展體育競賽表演產業的指導意見》《關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》等文件，明確提出大力發展體育產業。國家體育總局聯合多部委頒布了針對水上運動、航空運動、山地戶外運動、冰雪運動、馬拉松運動等多項產業發展規劃，推進體育旅游項目的落地。

二是有關體育項目的經營管理規定?！度窠∩項l例》第32條規定經營“高危險性體育項目”(1)文中使用“高危險性體育項目”“高風險旅游項目”的表述，是遵循國內涉及體育項目使用“危險”及涉及旅游項目使用“風險”的習慣。如《全民健身條例》規定經營“高危險性體育項目”應取得經營許可，國家體育總局出臺了《經營高危險性體育項目許可管理辦法》?！堵糜畏ā芬幎ā敖洜I高空、高速、水上、潛水、探險等高風險旅游項目，應當按照國家有關規定取得經營許可”；“高風險旅游項目等經營者實施責任保險制度?！蓖瑫r，從部分體育旅游項目的未來不確定性來看，“風險”比“危險”更科學。且《旅游法》由全國人大常委會制定，相對更為權威。因此，文中“立法對策部分”筆者選用“高風險體育旅游項目”這種表述。應取得經營許可。2013年《經營高危險性體育項目許可管理辦法》出臺，規定高危險性體育項目的經營需要獲得體育行政部門的行政許可，明確了設備安全、從業人員資格、安全保障制度三個方面的準入條件。同年，國務院體育主管部門會同有關部門制定并公布了第一批高危險性體育項目目錄，為體育行政部門行使行政執法權提供了法律依據，標志著我國對高危險性體育項目實行統一的市場準入制度。吉林省出臺的《吉林市高危體育經營活動管理條例》和廣東省出臺的《廣東省高危險性體育項目經營活動管理規定》更是為高危險性體育旅游項目的管理提供了明確、具體的地方性法律依據。其他如登山項目管理方面，國務院出臺了《外國人來華登山管理辦法》《國內登山管理辦法》等，西藏、青海、四川等地出臺了《西藏自治區登山條例》《青海省登山管理暫行辦法》《四川省登山管理辦法》等，都較好地規范了登山體育運動。

(二)體育旅游業立法中旅游類規范

體育旅游業立法中旅游類規范是我國體育旅游業立法的核心規范。這些規范主要涵蓋三個方面的內容：

一是關于促進旅游與體育產業融合發展的規定。例如，《旅游法》第23條明確提出促進旅游與體育的融合。國務院出臺的《關于促進旅游業改革發展的若干意見》《關于進一步擴大旅游文化體育健康養老教育培訓等領域消費的意見》《國務院辦公廳關于促進全域旅游發展的指導意見》等規范性文件中均指出要推動旅游與體育的融合發展。山西、內蒙古、山東、福建等各地基于自身旅游業的發展制定了地方性的旅游條例，明確提出要促進旅游業與體育的融合，發展體育旅游業。河南和山西更是進一步規定了應支持和引導拓展體育旅游項目，結合健身休閑項目和體育賽事活動，設計開發旅游產品。

二是有關體育旅游的專門規定。近些年來，我國十分關注體育旅游業的發展，國家體育總局和原國家旅游局深化協作，出臺了《關于推進體育旅游融合發展的合作協議》《關于大力發展體育旅游的指導意見》《“一帶一路”體育旅游發展行動方案》等文件。地方立法層面主要表現為依據國務院規范性文件制定地方性的實施意見。此外，多地出臺了體育旅游發展規劃，指導當地體育旅游業的發展，如2020年海南省人民政府出臺了《關于印發海南省國家體育旅游示范區發展規劃(2020—2025)的通知》，2021年三亞市人民政府出臺了《關于印發三亞市體育旅游發展總體規劃(2021-2035)的通知》等。同時，地方立法在體育旅游基地建設和評價標準方面取得了一定的成績，如上海市旅游局、上海市體育局出臺了《關于推進體育旅游標準化建設的若干意見》和《體育旅游休閑基地等級評定辦法》，貴州省體育局出臺了《貴州省體育旅游基地管理辦法(暫行)》和《貴州省體育旅游示范基地建設與評定指標(試行)》，福建省出臺了《福建省體育旅游休閑基地建設與服務規范(試行)》等，這些地方性文件的出臺促進了體育旅游業發展的規范化和標準化。

三是有關具體體育旅游項目的管理規定。如在國家立法層面，《旅游法》第47條規定“經營高空、高速、水上、潛水、探險等高風險旅游項目，應當按照國家有關規定取得經營許可。”第56條規定“高風險旅游項目等經營者實施責任保險制度。”[11]國家旅游局2016年制定的《旅游安全管理辦法》對旅游活動中經營安全、風險提示、安全管理等方面進一步規范，使我國旅游安全管理邁向制度化、規范化發展的新階段。文化和旅游部針對旅游市場出臺的“黑名單管理辦法”等，對規范體育旅游市場、保障旅游活動安全也發揮著重要作用。此外，對于地方性特色體育旅游，一些省市也出臺了地方規范性文件加以促進和規范。如針對冰雪體育旅游，2016年吉林省委、省政府出臺了《關于做大做強冰雪產業的實施意見》，2018年吉林市委托國家發改委國際合作中心編制了《吉林市冰雪產業發展規劃》，2019年吉林省委辦公廳、省政府辦公廳印發了《關于以2022年北京冬奧會為契機大力發展冰雪運動和冰雪經濟的實施意見》等。

三、我國體育旅游業的立法困境

總體來看，上述體育旅游業立法對我國體育旅游業的發展起到了引領促進作用，使我國體育旅游業初步進入法制化軌道。但從長遠來看，我國體育旅游業的立法仍然存在諸多不足，主要表現為以下幾個方面。

(一)立法缺乏系統性和規劃性

體育旅游業的高質量發展依賴于旅游業與體育產業融合環境的建立，立法保障層面表現為旅游業法律法規與體育產業法律法規的關聯互動。但縱觀我國各層面的體育旅游法律法規，相關系統性立法均處于相對欠缺階段。

目前，我國沒有專門的“體育旅游法”，《旅游法》和《體育法》是與體育旅游業直接相關的部門法。而《旅游法》第23條只是簡單提及要“促進旅游與體育等領域的融合”，并沒有專門針對“體育旅游”的規定，也沒有“高風險體育旅游項目”的相關條文。從產業的發展態勢、體育旅游的性質及其對立法的需求來看，《旅游法》并沒有對體育旅游做出類型化的處理，或根據其相較于普通旅游的特殊性而制定不同的法律條款。

而作為我國唯一一部正式的體育法律，即1995年出臺的《體育法》，雖有關于促進各類體育協調發展、培養體育人才和鼓勵、支持民族傳統體育項目挖掘等對體育旅游發展有指導意義的條文，但其頒布于體育主要作為“事業”而不是“產業”的競技體育為主的時期，沒有專門針對“體育產業”的具體規定，也沒有“體育旅游”和“高危險性體育項目”的具體規定，最多是關于體育經營管理活動的概括性規定。[12]體育旅游業的發展存在有別于單一旅游活動和體育運動的特殊性，而當前體育旅游法律法規頂層設計存在真空地帶，制約了體育產業與旅游業的融合與聯動，也成為旅游業發展立法保障的困境之一。

(二)立法層次偏低，立法內容滯后

在體育旅游市場管理方面，目前我國尚未出臺國家層面的體育市場管理條例或體育經營活動管理辦法，而各地方要么沒有相關法律法規，要么體育市場管理的法規、規章多頒布于20世紀90年代，難以適應當前體育旅游業的發展。

體育旅游規劃對體育旅游業的發展具有前瞻性的作用，而我國并沒有專門針對體育旅游業的規劃。從國家“十四五”旅游業發展規劃到地方規劃，旅游更多的是和文化聯系在一起，只是簡單提及促進旅游與體育的融合，且集中在自駕車旅居車、冰雪等戶外體育旅游方面，對其他體育類的旅游項目涉及較少?；诠ūＷo理念的《非物質文化遺產法》中有關體育非遺的利用和開發也僅有第5條和第37條且缺少明確的制度保障，體育旅游資源開發和利用的引導和鼓勵制度尚未成熟。體育旅游業立法內容的滯后還體現在產業人才培育機制的不足，遼寧和寧夏等地出臺的體育人才培養辦法，目的在于為體育事業的發展培養競技體育人才，缺乏關涉體育旅游業人才培養的相關規定?？傮w來看，促進體育旅游業發展主要以大量存在的文化和旅游部、體育總局等部門規范文件為依據，依靠中央和地方各級政策的推動。不可否認這些常態化的政策法規文件對體育旅游業發展起了重要作用，但解決體育旅游業發展存在問題的作用空間有限，發展背后制度供給的成本和效率問題還有待進一步討論。

(三)地方立法創新性不足且缺乏特色

地域差異使得各省、自治區的體育旅游業在類型、結構、內容上差別較大，這一現實情況決定了僅僅依靠中央立法很難實現對體育旅游業的有效促進和保障，需要各地在遵守國家統一立法的基礎上，針對體育旅游業實際存在的問題因地制宜的制定能夠體現地方和民族特色的地方立法。但通過對體育旅游業地方立法的梳理，發現體育旅游業的地方立法創新性不足且缺乏特色。目前，各省、自治區“旅游(管理)條例”中部分根據《旅游法》第23條簡單提及應促進旅游與體育的融合，或進一步提出創新體育旅游發展，或甚至連此類相關規定都沒有，直接規定“體育旅游項目”的省份更是少之又少。各省、自治區出臺的“全民健身條例”中對經營高危險性體育項目的規定，“體育(發展)條例”中關于發展民族體育、扶持和挖掘少數民族傳統體育項目的規定等都與國家和其他地方的規定具有高度的相似性，缺乏自主與創新。在促進體育旅游業發展方面，主要表現為對體育旅游業國家層面相關規范性文件的貫徹和落實，如吉林、江西、湖北、云南等省份針對國務院《關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》出臺了實施意見，陜西、云南等省份對《國務院辦公廳關于促進全域旅游發展的指導意見》出臺了實施意見。只有海南省、三亞市等部分省市出臺了體育旅游業發展規劃。除此之外，如《內蒙古自治區體育市場管理條例》第7條中明確指出鼓勵和支持本地區賽馬、搏克等民族傳統體育項目的產業發展，其他類似的能夠體現地方特色和民族特色的規定在地方立法中還很欠缺。總體而言，與體育旅游直接相關的地方立法數量較少，地方立法中關于體育旅游業的規定相對失衡，各地立法差距較大，在具體內容上也不夠全面。

(四)相關法律規范的可操作性不強

體育旅游特別是高風險體育旅游項目技術性強、危險性大，需要依靠專門性的法律規范加以應對和處置。然而，現行的一些高風險體育旅游項目法律規范相對缺乏可操作性，其有效性、執行性和針對性都十分有限。一是在涉及旅游項目立法時使用了“風險”一詞，涉及體育項目立法時使用了“危險”一詞，兩種表述是否具有相同的內涵及可否并稱為高風險體育旅游項目，在我國目前尚沒有明確的規定。其次，高風險體育旅游項目的范圍，包括高風險旅游項目中涉及體育運動的項目，“高危險性體育項目目錄”也應納入“高風險體育旅游項目目錄”之中。國家體育總局聯合人力資源和社會保障部等雖已發布第一批高危險性體育項目目錄，但目錄中很多屬于國家行政部門批準開展的傳統體育項目，且很多體育項目如漂流、蹦極、高空速降等，從性質上看也屬于高危險性體育項目，但這些項目尚未被納入國家體育主管部門行政許可的目錄中。[13]再次，中央與地方關于高危險性體育項目的法律法規存在一定沖突。吉林、廣東制定的地方性法規對“高危險性體育項目”進行了規定，但其制定時間早于第一批高危險性體育項目目錄公布之前，與國家體育總局對高危險性體育項目范圍的界定不一致。最后，體育旅游風險轉移中法律機制明顯缺位，《旅游法》對體育項目風險責任進行了明確界定，但相應條款規定卻相對模糊，關于專項保險的內容也不明確，對于風險性較大的體育旅游項目，難以做到風險的有效轉移。[14]

四、完善促進體育旅游業發展的立法對策

2019年國務院辦公廳印發《關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》指出，體育產業在滿足人民日益增長的美好生活需要方面發揮著不可替代的作用，要強化體育產業要素保障，激發市場活力和消費熱情，推動體育產業成為國民經濟支柱性產業。2016年國務院辦公廳印發《關于加快發展健身休閑產業的指導意見》提出，要堅持市場主導，政府扶持；堅持消費引領，培育主體；堅持強化特色，打造品牌；堅持加強監管，規范發展，加快形成結構合理、門類齊全、功能完善的體育旅游業體系和產品體系。為實現上述目標，提升體育旅游產品與服務質量，推進構建體育旅游業的法律法規體系非常必要。

(一)盡快修改《旅游法》《體育法》

從長遠來看，我國應采用單獨立法的模式制定關于體育旅游的法律規范，但考慮到當前我國體育旅游業處于上升階段及實踐中呈現明顯的區域化特征，體育旅游業立法適宜采取循序漸進的方式。首先應在《體育法》和《旅游法》部門法中增加相應條款。在未出臺專門的體育旅游法之前，我國應在《旅游法》中增加“體育旅游”和“高風險體育旅游”的特別規定，明確體育旅游業的調整范圍和發展定位。除此之外還應對體育旅游市場主體的法律地位、權利和義務等方面進行規定。在完善《旅游法》的同時也應盡快對已實施20余年的《體育法》進行修訂，增加“體育產業”的章節，明確體育產業的概念及法律規范的適用范圍，在“體育產業”章節新增“體育旅游”和“高危險性體育項目”的相關內容。本文雖建議在《旅游法》和《體育法》中均增加“體育旅游”的相關規定，但立法側重點應有不同?！堵糜畏ā坊隗w育旅游中旅游活動的本質，側重于體育旅游的規劃和促進、經營和服務，《體育法》基于體育旅游、體育活動的內容屬性，側重于為高風險體育旅游項目的管理提供法律依據，其中《旅游法》應作為現階段調整我國體育旅游活動領域中各種社會關系的核心法律規范。

(二)構建與高質量發展相匹配的產業管理與服務體系

體育旅游市場管理方面，在做好立法調研的基礎上，應盡快出臺國家層面的“體育市場管理條例”或“體育經營活動管理辦法”，必要時還可制定相應的實施細則，對產業發展過程中涌現出的具體問題進行規范。在產業促進的制度建設方面，體育旅游發展規劃對體育旅游業的發展具有前瞻性的引領和促進作用?！丁笆奈濉甭糜螛I發展規劃》和《“十四五”體育發展規劃》中均有體育旅游的相關內容，但專門性和系統性不足。為了更好地促進體育旅游業的發展，我國應盡快編制完成全國層面的體育旅游發展總體規劃，明確該產業的發展定位、發展目標、發展方向、發展重點等。體育旅游是典型的產業融合，這就要求旅游部門和體育部門要建立聯動機制，發展規劃可對兩部門的歸口管理進行規定，強調以旅游部門為主、體育部門為輔、其他相關各部門聯動協同的高效工作機制。在此基礎上注重政策銜接，完善體育旅游業市場培育、人才保障、科技支撐、用地供給、財政金融扶持等政策供給，切實形成政策合力。[15]目前，體育旅游業的制度、目標、規范大都以政策方式出現，如“國務院46號文”“旅發172號文”等，這些政策措施對促進我國體育旅游業的發展起到了非常重要的作用，但政策自身的局限性一定程度上限制了體育旅游業的發展動力。隨著各項政策的日趨完善，應有步驟的將現有政策法律化，對促進體育旅游發展的人才保障、科技支撐和金融財稅扶持等方面做出具體規定。

(三)進一步發揮地方立法在促進體育旅游業發展中的作用

各省、自治區具備的體育旅游區域優勢不同，發展水平存有差異，重點發展的體育旅游項目亦有區別。考慮到當前我國體育旅游業處于上升階段，以及實踐中呈現明顯的區域化特征，體育旅游業立法適宜采取循序漸進的方式，通過地方立法解決體育旅游業當前發展存在的問題，建立體育旅游業發展的長效機制尤為必要。地方立法雖然只能在各自行政區劃范圍內發生法律效力，但其不僅體現著對國家法律法規的輔助與補充，還能滿足地區實際發展的需要。首先，各地在對全國人大、國務院頒布的關于體育旅游的法律法規做好促進法律實施的相應地方立法工作之外，適宜地以地方促進型立法的形式，鼓勵并引導體育旅游業的發展。體育旅游業立法要明確劃定以體育和旅游為主的各級不同部門推進體育旅游業發展的職責和任務，確保政策在落地實施過程中更具可執行性和可操作性。我國一些地方政府已將體育部門與文旅部門合并，從制度層面推進體育與旅游業加速融合發展，如深圳市、珠海市、銀川市、長白山管委會等，這也將成為體育旅游業發展的“排頭兵”及地方立法推進的“先鋒”。其次，由于實踐中體育旅游業發展呈現明顯的區域化特征，在實際管理中特別是對具有地方特色的體育旅游項目的開發和經營，堅持問題和需求導向，根據本地區體育旅游的特點和實際需要，對體育旅游業的管理對象和調整范圍、審批條件和程序制定進行有針對性的規定。

(四)以完善高風險體育旅游項目管理為重點，不斷提高立法質量和立法水平

目前，我國體育旅游業的發展對體育項目具有高度的依賴性，而這些市場價值高的體育項目大多屬于高風險體育旅游項目。因此，體育旅游業發展立法需要特別重視高風險體育旅游項目的管理立法。例如，確定高風險體育旅游項目類別，完善其市場準入制度，規范市場經營行為，保障體育旅游參加者的人身安全等。[16]當前，完善高風險體育旅游項目管理立法，重點是實現《旅游法》第47條和《全民健身條例》第32條的有效實施，同時，增強地方各級體育、旅游管理部門對高風險體育旅游項目管理實施的可操作性。[17]首先，應對“高風險體育旅游項目”的內涵進行界定，體育運動項目和旅游項目活動中安全事故的發生均具有可能性與不確定性，加之《旅游法》比《全民健身條例》的法律效力等級更高，采用《旅游法》中關于“高風險旅游項目”的用詞并稱為“高風險體育旅游項目”更為科學和合理。其次，《經營高危險性體育項目許可管理辦法》目前只針對游泳、滑雪(高山滑雪、自由式滑雪、單板滑雪)、潛水、攀巖四項高風險體育旅游項目，在性質上其他屬于高風險體育旅游的項目，也應盡快根據實際情況完善準入條件。而對高風險體育旅游項目的劃分，建議參考吉林市對高危險性體育項目的界定，危險性大、專業技術性強、安全保障要求高的體育旅游項目都應是高風險體育旅游項目行政許可的對象。高危險性體育項目目錄目前只公布了第一批，且距今已有近9年，國家體育總局應會同其他部門盡快制定并公布第二批目錄，且要定期更新，以強化對新興高危險性體育項目的監管。對風險系數高、地域性問題突出但尚未列入國家高危險性體育項目目錄的體育旅游項目，可通過地方立法形式納入市場準入范圍，保障高風險體育旅游項目行政許可范圍有法可依。對于中央與地方有關高風險體育旅游項目在法律法規上所存在的沖突，未來可以由國務院出臺“高危險性體育項目經營管理條例”進行統一規制。國家體育總局和地方人大、政府也可以根據實際制定具體的規定，補充高風險體育旅游項目的法律規范。同時，應進一步健全配套的風險轉移法律機制，如對高風險體育旅游項目增加強制保險規定，完善體育旅游保險賠償制度，制定比一般旅游活動更為嚴格的體育旅游行業服務標準，以安全管理、風險防范、預警與救援保障等標準為側重點，以權利義務關系強化責任主體的風險防范與安全保障意識，為推動體育旅游業發展創造良好的法治環境。