生態環境損害賠償制度的問題檢視與體系重塑

孫昭宇

黨的十八大以來，生態環境保護在國家治理體系格局中占據日益重要的地位。黨的十九大明確要求，加快生態文明體制改革，實行最嚴格的生態環境保護制度。為彌補傳統環境侵權救濟模式的不足，扭轉行政機關在生態環境損害治理領域的相對失語境況(1)彭中遙.生態損害賠償磋商制度的法律性質及發展方向[J].中國人口·資源與環境,2020(10):121-131.，回應生態環境保護的現實需要和生態文明制度改革的時代要求，生態環境損害賠償制度應運而生。生態環境損害賠償制度是生態文明制度體系建設的重要組成部分，是實行“最嚴格制度保護生態環境”的具體實踐。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《生態環境損害賠償制度改革試點方案》在7省市開展試點。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》，對相關制度規則進行完善，將生態環境損害賠償推向機制創設和制度構建的新階段，為生態環境損害賠償制度的全國推行提供了基本依據、方式手段和實施路徑(2)李一丁.生態環境損害賠償制度改革：現狀、問題與立法建議[J].寧夏社會科學,2018(4):79-85.。2020年10月，《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》(以下簡稱《若干意見》)印發，進一步細化了生態環境損害賠償工作展開的相關要求，并對索賠啟動、鑒定評估、賠償磋商等提出了具體指導性意見。然而，生態環境損害賠償制度作為一項重要制度創新，在學理層面還存有諸多爭議，一些關鍵問題尚未形成共識。這些關鍵問題的糾偏與厘清，有助于為生態環境損害賠償制度改革的推進提供新的著力點，推動生態環境損害賠償制度的法治化，為保障生態安全和生物安全提供更為有力的支持。

一、 生態環境損害賠償制度的關鍵問題

生態環境損害賠償制度的價值目標、索賠請求權基礎、賠償磋商的法律屬性、賠償磋商與司法程序的銜接、賠償訴訟與環境公益訴訟的關系等問題事關制度構建的具體思路，需要在梳理現有學理觀點的基礎上結合制度實踐進行全面檢視。

(一) 索賠請求權基礎

生態環境損害賠償索賠權利人的請求權基礎，用以解釋政府作為賠償權利人的緣由和權源，為政府作為索賠主體開展制度實施相關工作提供正當性依據。請求權基礎這一理論論據在一定程度上關涉生態環境損害賠償機制的具體設計，是需要著重關注的前提性問題之一。關于索賠請求權基礎，主要有自然資源國家所有權理論、政府環境監管職責理論以及環境利益理論等觀點，分歧主要體現在對賠償權利的性質界定方面。

自然資源國家所有權理論主要依據《憲法》第9條、《民法典》物權編第246-251條的規定，主張將自然資源“物化”為財產，將國家視為民法意義上的所有權主體，由國務院代表國家行使所有權。而確立省、市級政府作為賠償權利人，則是依據“自然資源國家所有權→國務院代表國家行使國家所有權→國務院授權省、市兩級政府行使國家所有權”的邏輯脈絡所作的制度安排(3)史玉成.生態環境損害賠償制度的學理反思與法律建構[J].中州學刊,2019(10):85-92.。生態環境損害發生后，國家因其“所有權”受損而進行權利救濟。

政府環境監管職責論認為，政府既是自然資源所有權的行使者，也是生態環境保護的監管者。受損生態環境的救濟是其應當履行的環境管理職責，因此其實施生態環境損害索賠具有正當性基礎(4)胡靜，崔夢鈺.生態環境損害賠償制度框架探究[N].中國環境報,2019-12-19(4).。這一觀點認為，政府環境監管職責論可以彌補自然資源國家所有權理論的局限性(5)同②.。當生態環境受到損害時，行政機關應當履行自己的職責開展索賠，實現生態環境的及時依法救濟。

環境利益理論(6)由于環境權概念內涵還未形成理論共識，而環境利益屬性的證成更顯優越，因此，以環境利益為表述可能在邏輯上更為周延。的基本內涵是生態環境權益由全民共有，政府接受全民委托后負有保障公民環境權利(公共環境利益)實現的公共職能，政府應保障公民的環境權益(7)別濤，劉倩，季林云.生態環境損害賠償磋商與司法銜接關鍵問題探析[J].法律適用,2020(7):3-10.。政府作為國家權力的代表，接受全民委托，負有保障公共環境利益實現的義務和職責，因此具備作為賠償權利人代表環境公共利益行使相應權利(權力)的正當性依據(8)李興宇.生態環境損害賠償磋商的性質辨識與制度塑造[J].中國地質大學學報(社會科學版),2019(4):44-56.，有權就生態環境損害賠償的具體事項與賠償義務人進行磋商，行使索賠權。需要注意的是，這種“委托授權”必須要以公共利益保護最優化為追求，需要通過適當限制，防止權力入侵。環境利益理論與自然資源國家所有權理論的相似之處在于均對環境要素進行了財產化處理(9)董正愛，胡澤弘.協商行政視域下生態環境損害賠償磋商制度的規范表達[J].中國人口·資源與環境,2019(6):148-155.，區別在于環境利益理論從生態環境公共利益保護的角度強化了行政機關的職能履行，且“環境公共利益”的概念內涵廣于“自然資源”所指代的具體內容。

概言之，自然資源國家所有權理論從私權行使角度探究權利來源，政府監管職責說則從公權視角分析權源合理性，而環境利益理論則旨在兼顧公私法雙重屬性為索賠請求權的可行性和合理性提供支撐。這些觀點是否具有足夠的解釋力，還需回歸制度設計的原初目的深入探討。

(二) 賠償磋商性質辨識

明確賠償磋商的性質，才能科學引導磋商程序的有序展開，對于生態環境損害賠償制度的完善和健全具有重要的理論和現實意義。目前關于賠償磋商制度法律屬性界定，呈現諸多分歧。

私法屬性論主張生態環境損害賠償磋商的本質乃民事行為，將其置于民事私法框架下。持這一觀點的學者認為，賠償權利人與賠償義務人處于平等地位，磋商過程充分體現意思自治，雙方基于民事自由協商主義達成賠償協議，屬私法自治領域的民事協商行為。因而，應將賠償磋商形成的磋商協議視為民事合同(10)羅麗，王浴勛.生態環境損害賠償磋商與訴訟銜接關鍵問題研究[J].武漢理工大學學報(社會科學版),2017(3):122-127.。

公法屬性論主張將賠償磋商定性為行政行為，目前大致可分為協商行政論(11)黃錫生，韓英夫.生態損害賠償磋商制度的解釋論分析 [J].政法論叢,2017(1):14-21.(12)同④.、行政契約論(13)郭海藍，陳德敏.生態環境損害賠償磋商的法律性質思辨及展開[J].重慶大學學報(社會科學版)2018(4):178-189.、行政事實行為說(14)李一丁.生態環境損害賠償行政磋商：性質考辯、意蘊功能解讀與規則改進[J].河北法學,2020(7):82-95.、行政裁決說(15)劉倩.生態環境損害賠償磋商法律屬性探析[J].環境保護,2018(17):48-51.等觀點。其共性是將賠償磋商制度屬性的識別立足于公法領域，認為賠償磋商是為應對生態環境損害需求而催生的傳統行政規制手段變革，即由傳統的“命令—控制”式執法手段向“合作—協商”式執法手段轉變。在賠償磋商的過程中，行政機關借助私法形式助力公法目標的實現，整個制度運行過程中公權行使色彩凸顯。公法屬性論試圖跳出公私對立的思維定勢，并努力營造公私協動的和諧圖景，將私法規制形式納入公法體系之中，強調賠償磋商實質上是一種行政機關借用私法領域的協商與填補機制來維護環境公益的行政權行使的新樣態(16)韓英夫，黃錫生.生態損害行政協商與司法救濟的銜接困境與出路[J].中國地質大學學報(社會科學版),2018(1):30-39.。

還有觀點主張賠償磋商的性質考察應兼顧公私雙重面向。混合屬性論也注意到賠償磋商中行政機關的雙重身份，認為應以德國法上的雙階理論為基礎，通過階段劃分，將賠償磋商分別定性為兩種不同的法律性質：以調查評估與磋商啟動為核心內容的第一階段凸顯行政屬性，政府扮演公權力行使主體；以協議締結與履行為核心內容的第二階段凸顯私法屬性，政府此時則為民事索賠主體，基于國家所有權而主張損害賠償(17)劉莉，胡攀.生態環境損害賠償磋商制度的雙階構造解釋論[J].甘肅政法學院學報,2019(1):37-46.。

從《改革方案》的文本看，將賠償磋商定性為民事法律關系更符合《改革方案》制度設計的初衷(18)《生態環境損害賠償制度改革方案》規定“對經磋商達成的賠償協議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認”，“經司法確認的賠償協議，賠償義務人不履行或不完全履行的，賠償權利人及其指定的部門或機構可向人民法院申請強制執行”，“磋商未達成一致的，賠償權利人及其指定的部門或者機構應當及時提起生態環境損害賠償民事訴訟”。。改革方案規定的司法確認制度及表述中提及的《民事訴訟法》，試圖構建索賠主體與賠償主體地位平等的民事法律關系。但是，如此規定是否可以實現與現有制度體系和立法規定的銜接？是否合乎賠償磋商制度的內在屬性？是否契合生態環境救濟的現實需求？這一系列問題都有待深入論證。

(三) 賠償磋商與司法程序的銜接

生態環境損害賠償磋商與司法程序聯系密切，主要涉及賠償磋商協議的司法確認制度和執行、賠償磋商與賠償訴訟的銜接以及賠償磋商與環境公益訴訟的銜接等關鍵問題。

一方面，關于賠償磋商協議的司法確認及強制執行。結合試點經驗，《改革方案》在《試點方案》的基礎上增加了對磋商形成的協議進行司法確認的規定，賦予賠償協議強制執行效力。一個原點性問題是，將磋商達成的協議納入司法確認的案件范圍是否合法合理。《民事訴訟法》第194條規定了司法確認的案件類型，生態環境損害賠償磋商協議似乎與依照《人民調解法》達成的調解協議有所差異，將磋商協議納入司法確認程序，是否有違《民事訴訟法》規定之嫌？是否會導致民事司法裁判權與行政權運行的邊界混淆？

另一方面，關于賠償磋商與賠償訴訟的銜接。磋商是對傳統行政強制手段的突破和改進，以“交往”為前提，以“話語”為核心(19)康京濤.生態修復責任的法律性質及實現機制[J].北京理工大學學報(社會科學版),2019(5):134-141.。開展磋商是提起訴訟的前置程序；訴訟是開展磋商的支持和保障，是在磋商工作基礎上的繼續(20)王旭光.論生態環境損害賠償訴訟的若干基本關系[J].法律適用,2019(21):11-22.。《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》(以下簡稱《若干規定》)一定程度上緩解了兩種手段協調銜接方面存在的問題，明確了可以提起生態環境損害賠償訴訟的情形，并對磋商過程中形成的證據如何適用的問題進行了說明(21)詳見《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》第1條、第9條、第10條。。

此外，磋商如何與環境民事公益訴訟銜接同樣存在諸多疑問。例如，實踐中可能會出現磋商與環境民事公益訴訟調解機制的抵牾情形，即在賠償權利人和賠償義務人磋商前或磋商中就同一生態環境損害提起環境民事公益訴訟的情形，如何進行協調。對于社會組織提起的環境民事公益訴訟和生態環境損害賠償磋商的順位關系，理論界多認為磋商優先于社會組織提起的環境公益訴訟較為合理(22)羅麗，王浴勛.生態環境損害賠償磋商與訴訟銜接關鍵問題研究[J].武漢理工大學學報(社會科學版),2017(3):122-127.(23)史玉成.生態環境損害賠償制度的學理反思與法律建構 [J].中州學刊,2019(10):85-92.。這既有利于保障磋商的制度功能，發揮賠償權利人的專業性，也可以有效節約司法資源，保持司法謙抑性。賠償磋商作為賠償權利人的法定義務，在功效方面優于被歸為權利范疇的環境民事公益訴訟。還存在一種假設，即賠償協議達成后，如果社會組織不滿磋商協議或認為賠償義務人的履行不符合環境修復應達到的標準，應如何對環境公共利益進行救濟。這些問題都有待在學理和實踐層面予以明確。

(四) 生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟的關系

兩者之間的關系研究與生態環境訴訟機制的體系性和協調性息息相關。在研究中，應關注到兩者相似性：均以預防和救濟生態環境利益損害為目的，在制度功能上具有同一性和互補性，訴訟請求具有較高的重合性，起訴條件具有包含關系(24)劉長興.生態環境損害賠償訴訟的制度定位與規范表達[J].環境法評論,2020(1):3-17.。同時，也不能忽略兩者之間的差異性(25)李浩.生態損害賠償訴訟的本質及相關問題研究——以環境民事公益訴訟為視角的分析[J].行政法學研究,2019(4):55-66.。一方面，請求權基礎不同。環境公益訴訟起訴主體的權利來源主要以程序訴權理論、法定訴訟擔當理論等為支撐，目的是突破“直接利害關系”的限制，不要求起訴主體與案件有直接利害關系，擴大“當事人適格”的范圍；相關法律依據主要有《環境保護法》第58條、《民事訴訟法》第55條等法律規定以及相關司法解釋。相較之下，生態環境損害賠償制度的權源基礎如前所述主要有自然資源所有權理論、政府環境監管職責論和環境利益理論等，主要關注政府權利(力)來源及或公或私的制度屬性。另一方面，主體不同。根據我國現行法律的規定，環境民事公益訴訟的起訴主體為法律規定的機關、特定社會組織或檢察機關；環境行政公益訴訟的起訴主體為檢察機關。而省、市級政府作為索賠權利人，并非來源于法律的授權，不符合環境公益訴訟的起訴主體要求。

雖然《若干規定》明確了生態環境損害賠償訴訟與現行環境民事公益訴訟之間的順位關系，一定程度解決了司法實踐中的適用難題，但司法實踐仍顯現了二者銜接不暢的流弊。一方面，應有訴訟權利的減損。《若干規定》僅規定只有新發現的損害才能在生態環境損害賠償訴訟(民事公益訴訟)案件裁判生效后提起訴訟，如此，未提起訴訟的環境民事公益訴訟(生態環境損害賠償訴訟)起訴主體便喪失訴權；而如果賠償權利人與賠償義務人經賠償磋商達成一致，環境公益訴訟的起訴主體也因此喪失訴權，并難以尋求權利救濟。另一方面，社會資源的進入受阻。《若干規定》規定了生態環境損害賠償訴訟先行審理(26)詳見《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》第17條。，然而訴訟程序和周期冗長復雜，公益性社會組織面對高昂的訴訟費用和漫長的訴訟周期，難以承擔重負，也會使得社會組織提起環境民事公益訴訟本就不高的積極性大受影響。兩者應有邏輯關系的模糊造成了訴權上的矛盾與沖突，這既有損生態環境損害救濟的及時性和有效性，也容易造成司法資源的浪費并影響司法裁判的穩定性(27)潘牧天.生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的訴權沖突與有效銜接[J].法學論壇,2020(6):131-139.。

二、 生態環境損害賠償制度的應然面向

探究制度的應然屬性和本質特征，應跳脫單一解釋路徑的局限，結合生態環境損害賠償制度的運行實踐，從制度功能、制度屬性、制度效率等層面展開洽切、周延的分析。

(一) 以環境利益為主旨——回應制度功能

明晰制度的價值和功能，是正確理解制度本質和找準制度定位的關鍵。生態環境損害賠償制度作為生態文明體制改革的重要內容之一，事關環境治理體系和治理能力現代化建設，肩負著完善生態環境責任追究制度的艱巨任務。

首先，生態環境損害賠償制度注重保護和救濟生態環境本身，注重生態環境公共利益之維護。這一制度的基本原理之一是秉持“環境有價”原則，承認生態環境具有的生態系統服務功能及其生態價值，是對環境公共利益的保護和再調整(28)李艷芳.生態環境損害賠償訴訟的目的、比較優勢與立法需求[J].法律適用,2020(4):124-133.。其次，生態環境損害賠償制度旨在落實“損害擔責”原則，破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的困局。通過賦予地方政府索賠權利的方式，解決生態環境救濟呈現出的“功能性缺失”和“結構性跳躍”困境(29)黃錫生，韓英夫.生態損害賠償磋商制度的解釋論分析 [J].政法論叢,2017(1):14-21.，強化政府追償義務和監管責任。同時，生態環境損害賠償制度以保護和改善人民群眾的生產、生活環境為主旨，以保護和維護公眾的環境公共利益為使命。

由是觀之，置于制度功能考察的視角下，以環境利益說作為政府索賠權源和理論基礎，更契合生態環境損害賠償以環境公共利益填補為主旨的功能定位。相較于自然資源國家所有權理論，環境利益說既能涵蓋更廣泛的生態環境要素，更具合理性和優越性，又關注政府的法定責任，避免了其作為民事主體的權利局限性，同時也有助于強化政府履行職責的主動性，確保生態環境利益保護的有效性(30)李興宇.生態環境損害賠償磋商的性質辨識與制度塑造[J].中國地質大學學報(社會科學版),2019(4):44-56.。相較于政府環境監管職責說，環境利益說可以更好地兼顧磋商過程中體現的私法自治因素，避免行政權力的無序擴張，有利于達致賦權與控權的動態平衡狀態。

(二) 以協商行政為視角——識別制度屬性

賠償磋商制度轉變了“命令—控制”型的傳統行政管制方式，引入基于平等交流和自由意志的協商要素，體現公權行使色彩與私法自治屬性交織的特征，表現出目的上的公益性和手段上的協商性(31)董正愛，胡澤弘.協商行政視域下生態環境損害賠償磋商制度的規范表達[J].中國人口·資源與環境,2019(6):148-155.。私法屬性論僅關注到私法特征彰顯的表象，忽視了行政機關在調查評估階段和監督執行階段體現的公權色彩；混合屬性說試圖擺脫純粹私法屬性說的桎梏，但仍混淆了目的與手段的關系，無法回應賠償磋商制度的現實需要甚至脫離制度實踐。因而，關于賠償磋商制度的性質厘定，應跳脫公私法二元對立的傳統觀念，通過考察制度全貌尋求一種公私融貫的解釋框架。

協商行政是現代政府借助私法手段實現公法目標的新型行政治理模式，通過破除公私法對立二分的理論桎梏，實現公私協動的全新圖景，克服公權絕對控制的流弊(32)黃錫生，韓英夫.生態損害賠償磋商制度的解釋論分析 [J].政法論叢,2017(1):14-21.。協商行政的本質在于借助協商這一柔性手段實現公共利益保護的行政目標。將賠償磋商制度的性質辨識置于協商行政的解釋論進路中，可以更清晰地窺探賠償磋商制度法律屬性的機理，具體可以從主體、過程、手段、目的等四個維度展開。從主體看，包括以省市級政府為代表的賠償權利人和造成生態環境損害的賠償義務人兩方，磋商制度通過探索一種新型治理邏輯，即協商合作式的柔性治理范式，修正了賠償權利人的剛性、強制性行政權(33)菲利普·庫珀.合同制治理：公共管理者面臨的挑戰與機遇[M].竺乾威，譯.上海:復旦大學出版社,2007:49.。從過程看，賠償磋商體現了雙方意志的交流，這種“交流”是公益維護場域中的理性商談，而非絕對意義上的民事商談(34)劉學在，劉鋆.論生態損害賠償磋商協議的法律性質及其爭議解決路徑[J].南京工業大學學報(社會科學版),2020(2):1-9.；除卻磋商會議期間平等原則和意思自治原則的背書，鑒定評估的運行、賠償磋商的啟動、賠償協議的執行以及實施成效監督等工作，賠償權利人仍保有行政優益權。從手段看，行政法理念的變革使得傳統“命令—控制性”的單方性行政管理模式轉向了體現民主、協商、合作精神的參與性協商行政模式，但在這種“協商—合作”型的治理模式下，不能完全放棄行政權力的運用。從目的看，生態環境損害賠償磋商在救濟受損生態環境這一直接目的或曰表層目的外，還內隱著行政機關基于生態環境保護管理職能以維護生態環境公共利益這一終極目的(35)唐紹均，杜霞，蔣云飛.論生態環境損害賠償行政磋商協議的性質[J].理論導刊,2019(9):92-97.。賠償權利人肩負的公共利益保護職責，體現了賠償磋商的公權屬性。在此情形下，“平等磋商”是實現環境公共利益保護的一種手段，通過協商與合作建構了一種多方主體協同共治的新型治理模式。

因此，不難發現，賠償磋商制度在自由協商表面特征下，蘊含著公權力行使和公共管理目標的權威式特征。在損害調查、鑒定評估以及協議執行監督環節，行政機關居于主導地位，公權運行邏輯是十分明顯的，理應歸入行政法規制范疇；而在以自由協商為核心的協議締結環節，平等協商只是作為一種手段或方式來助力公法管理目標的實現，雙方主體的實際地位并非完全平等，為防范對生態環境公共利益的不當處分，納入行政法范疇予以規范更為適宜。

(三) 以公法調整為依歸——關照制度效率

從制度運行實踐看，賠償磋商協議的司法確認機制對保障賠償磋商的實際效果和確保賠償磋商協議的履行發揮了積極作用。但從規范層面和學理層面進行審視，規定司法確認機制存在諸多局限。如前所述，將賠償磋商協議納入司法確認范疇，與現行《民事訴訟法》和《人民調解法》的規定有所出入，難以契合制度體系的內洽性要求。考慮到賠償磋商制度的行政法律屬性，從法律性質與爭議解決機制的對應關系來看，適用司法確認制度也是不合邏輯的；而從制度效率角度來看，司法確認機制也并非最優選擇。

磋商的本質是協商行政的具體體現，生態環境公共利益的“不可隨意處置”性也決定了將其納入私法自治領域會不可避免地存在邏輯瑕疵(36)黃錫生，韓英夫.生態損害賠償磋商制度的解釋論分析 [J].政法論叢,2017(1):14-21.。因此，協商行政視域下生態環境損害賠償磋商制度的執行保障和司法救濟，應當回歸行政法的基本范疇予以調整。具言之，應修正對賠償磋商制度進行司法確認的相關規定，回歸行政法規范下的行政救濟途徑。賠償義務人不履行約定的修復義務時，可以通過非訴行政執行程序予以救濟，通過代履行或申請法院強制執行的方式確保賠償義務人修復義務的履行，從而實現對賠償磋商行為的法律救濟(37)康京濤.生態修復責任的法律性質及實現機制[J].北京理工大學學報(社會科學版),2019(5):134-141.。由此，一方面可以充分發揮行政機關在處理生態環境問題方面的專業性、主動性，防范司法權的僭越；另一方面，也便于賠償磋商與公益訴訟形成協調互動的良好關系，確保磋商與訴訟的有效銜接；同時，也有助于生態環境損害賠償制度與現有制度體系的有機融貫，建構完備自洽的生態環境救濟體系，確保生態環境損害賠償制度的運行效率和生態環境利益保護的實際效果。

三、 生態環境損害賠償制度改進的路徑

在協商行政視域下，生態環境損害賠償制度的建構應回歸公法視域，由公法規則加以指引。在此過程中，既應注重實體層面的規則制訂，也應重視程序方面的科學設計；既應加強生態環境損害賠償制度體系的自身建設，也應推動生態環境損害救濟宏觀體系的整體建構；既應關注內部控權機制的完善，也應關注外部監督機制的健全。

首先，推動生態環境損害賠償制度的法律化，“凡屬重大改革都要于法有據”(38)習近平：凡屬重大改革都要于法有據[J].時事資料手冊,2014(2):8.。作為一項制度創新，生態環境損害賠償制度的健全與有效運行須以科學的理論為基礎，否則容易步入改革無章可循的困境(39)張梓太，吳惟予.我國生態環境損害賠償立法研究[J].環境保護,2018(5):25-30.。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出，要積極推進生態文明等重要領域立法，健全國家治理急需的法律制度，滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度。這對推進生態環境損害賠償的法律化提出了新要求。當前生態環境損害賠償制度改革主要依托于政策推動政策，雖可暫時彌補法律缺位并發揮重要引導作用，但從長遠來看，實現制度法律化才能更好地發揮制度的穩定性和權威性(40)于文軒.生態環境協同治理的理論溯源與制度回應——以自然保護地法制為例[J].中國地質大學學報(社會科學版),2020(2):10-19.。目前，《土壤污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》以及《民法典》“侵權責任編”均對生態環境損害賠償的內容有所規定或涉及。未來可以在《改革方案》的基礎上，結合全國試行經驗，適時推進“生態環境損害賠償法”的制訂，從法律層面對生態環境損害賠償制度進行規范。一方面，應合理界定生態環境損害賠償制度的適用范圍，并以適用范圍為突破口來厘定生態環境損害賠償制度的固有性質和地位，澄清纏繞其上的偏頗之見，可以著重以環境利益的識別為標準(41)李樹訓，冷羅生.反思和厘定:生態環境損害賠償制度的“本真”——以其適用范圍為切口[J].東北大學學報(社會科學版),2020(6):94-101.。另一方面，協商行政性質決定了賦予行政機關在賠償磋商過程中一定限度裁量權的必要性，這也是為有效達成賠償磋商協議而適當妥協和權衡的現實需要(42)黃錫生，韓英夫.生態損害賠償磋商制度的解釋論分析 [J].政法論叢,2017(1):14-21.。此外，還應積極推動相關配套制度和司法解釋的出臺，規范和指導制度實踐的有序運作(43)史玉成.生態環境損害賠償制度的學理反思與法律建構 [J].中州學刊,2019(10):85-92.。

其次，細化生態環境損害賠償磋商的適用規則。其一，明確賠償磋商的基本原則。基于合法性原則，行政機關應在法定權限和范圍中“依法磋商”；基于自愿平等原則和權力約束原則，開展磋商要充分尊重賠償義務人的意思自治，同時也應約束行政機關的自由裁量權，防止權力無序擴張損害公共利益；基于信息公開原則，應保障公眾的知情權、參與權和監督權；基于效率原則，應防止“久磋不決”，保障賠償磋商制度的實效性，盡快實現生態環境損害的有效救濟(44)別濤，劉倩，季林云.生態環境損害賠償磋商與司法銜接關鍵問題探析[J].法律適用,2020(7):3-10.。其二，嘗試擴大磋商主體的范圍。可將第三方主體納入磋商主體的范圍，這在實踐中已有相關案例(45)例如，在“貴州息烽大鷹田2企業非法傾倒廢渣生態環境損害賠償案”中，即探索引入了第三方——貴州省律師協會參與磋商。。為此，可以吸納如律師協會、權威專家、環境組織等機構或人員，由其作為中立主體促成賠償磋商公平合理地展開，發揮第三方主體的專業性，同時細化專家、利益相關的單位或個人、環保組織等參與賠償磋商的途徑、程序、法律效果等相關規則；為保障公眾的決策參與權和信息知情權，應允許有利害關系的公民通過申請參與賠償磋商并表達其利益訴求，也能提高賠償磋商的公眾參與度和效果滿意度，更好地維護生態環境公共利益。其三，完善賠償磋商的程序規則。需要明確磋商的啟動條件和線索來源，防止行政機關怠于開展磋商的情形；規定磋商的終止條件，尤其應明確磋商的時間和次數，防止“久磋不決”錯過生態環境修復的最佳時機。在此方面，《若干意見》規定了視為磋商不成的五種情形，為解決這一問題提供了依據。

再次，實現生態環境損害賠償制度與其他生態環境損害救濟方式的有序銜接。其一，明確政府行政監管與生態環境損害制度之間的關系，以行政監管為優先，注重政府環境監管職責的運用，以生態環境損害賠償制度為補充。其二，理順賠償磋商與司法救濟的適用位序。一方面，由于行政權的專業性和應變性更適合處理生態環境問題，故應遵循“行政規制優先—司法監督行政”的位序安排，發揮行政權的積極性和主動性，保持司法謙抑性。另一方面，考慮到賠償磋商的公法屬性，應遵循行政法律規制下的救濟途徑，利用行政非訴執行程序保障賠償磋商協議的實現和履行。其三，基于權利與義務的衡量，考慮賠償磋商與環境民事公益訴訟間的順位關系。賠償磋商作為賠償權利人的法定義務，在功效方面優于被歸為權利范疇的環境民事公益訴訟，因此賠償磋商原則上應優先于環境民事公益訴訟(46)冷羅生，李樹訓.生態環境損害賠償制度與環境民事公益訴訟研究——基于法律權利和義務的衡量[J].法學雜志,2019(11):49-57.，發揮生態環境損害賠償磋商制度與環境民事公益訴訟制度的功能互補作用。其四，以環境行政公益訴訟為保障。對于賠償權利人沒有合法理由卻怠于啟動磋商程序、濫用職權或弄虛作假、未妥善履行生態環境修復監督職權等有損公共利益的情形，檢察機關可以通過檢察建議的方式促使其及時依法履行職責；仍不履行或不依法履行的，檢察機關應及時提起環境公益訴訟督促行政機關及時妥善履行法定職責，從而實現生態環境公共利益的有效維護。如此方可逐步建立“行政機關—環保組織(公眾)—檢察機關”三位一體、逐層遞進的訴訟主體結構(47)彭中遙.生態損害賠償磋商制度的法律性質及發展方向[J].中國人口·資源與環境,2020(10):121-131.，實現生態環境損害救濟體系的分工互補和有機整合。

第四，健全多元主體共同參與的外部監督機制。生態環境損害賠償磋商制度的順暢運行，不僅需要對行政權力的內部制約，還需要通過多元主體共同參與的外部監督加以約束，建構政府、法律監督機關、企業、社會組織以及公眾等多元共治的外部監督體系(48)張林鴻，葛曹宏陽.生態環境損害賠償磋商的法律困境與制度跟進——以全國首例生態環境損害賠償磋商案展開[J].華僑大學學報(哲學社會科學版),2018(1):78-85.。一方面，應健全信息公開制度，這是展開外部監督的前提和關鍵。行政機關形成的關于損害調查、鑒定評估、修復方案編制、階段性磋商結果等涉及社會公共利益的重要信息，應當及時且全面地向社會公開(涉及國家秘密的除外)，這不僅有益于加強部門間的信息共享，也便于公眾及時有效地了解相關進展。另一方面，應確保公眾參與的有效落實，充分發揮社會監督作用，保障公眾的利益訴求得以表達和實現，明確公眾參與的方式、具體環節、意見采納方式、參與權和知情權受損的救濟等內容。同時也應發揮檢察機關在磋商中的監督作用，督促賠償權利人及時啟動磋商程序。

生態環境損害賠償制度作為生態文明制度體系建設的關鍵內容之一，為我國環境治理體系和治理能力現代化轉向提供了制度依循。生態環境損害賠償制度改革在探索和反思中前行，理論和實踐層面的創新與嘗試為制度健全和改革目標的實現提供了強有力的供給。索賠請求權基礎的探究、賠償磋商性質的識別、磋商與司法程序的銜接、生態環境損害賠償訴訟與現有訴訟體系的銜接等關鍵問題，應置于現代行政治理范式回應型變革的背景下，遵循我國生態文明體制改革的整體進程并結合現行法制體系作出審慎研判，并應注重與現有制度的有效銜接(49)陳海嵩.生態環境損害賠償制度的反思與重構——憲法解釋的視角[J].東方法學,2018(6):20-27.。從制度功能來看，生態環境損害賠償制度旨在維護生態環境公共利益；從制度屬性來看，生態環境損害賠償磋商是行政機關借助平等協商的私法機制以實現公法目標治理方式的變革，體現了協商行政的邏輯內涵；從制度效率來看，生態環境損害賠償制度的公法屬性決定了其回歸公法規制領域的必要性，也有助于實現生態環境損害救濟制度體系的整體協同。生態環境損害賠償制度的完善應注重從強化法制建設、細化磋商規則、實現制度銜接、健全監督機制等方面著手，推動生態環境損害賠償制度邁向規范化、法治化的新階段。