縣域普通高中發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境、挑戰(zhàn)與突破路徑

□陳尚軍

2019 年6 月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)普通高中育人方式改革的指導(dǎo)意見》 出臺，這是21 世紀(jì)以來國務(wù)院辦公廳系統(tǒng)設(shè)計(jì)、全面部署、積極推進(jìn)普通高中教育教學(xué)改革、全面提高普通高中教育質(zhì)量的重要綱領(lǐng)性文件，意義重大，影響深遠(yuǎn)。近年來，全國各地普通高中教育始終堅(jiān)持黨的教育方針，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，圍繞多樣化特色化發(fā)展的思路，以課程改革為核心，以推動(dòng)育人方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)，著力加強(qiáng)普通高中教育內(nèi)涵建設(shè)，有效保障學(xué)校師資和辦學(xué)條件的及時(shí)供給，全面提高普通高中教育質(zhì)量，充分滿足多元發(fā)展需求，構(gòu)建學(xué)生多元成長立交橋，初步形成了普通高中多樣化特色發(fā)展的新格局。但是，隨著城市化的推進(jìn)，很多地區(qū)的郊區(qū)縣實(shí)行“撤縣設(shè)區(qū)”，出現(xiàn)了縣域高中與區(qū)屬高中并存的現(xiàn)象。由于教育管理體制、工作機(jī)制上的制約，城市周邊縣域普通高中在發(fā)展上出現(xiàn)質(zhì)量下降的現(xiàn)象。客觀上說，伴隨著新課程全面實(shí)施、新教材全面使用、新高考全面推進(jìn)以及高中育人方式變革的客觀要求，縣域高中的發(fā)展逐步呈現(xiàn)出階段性的發(fā)展困境，面臨著諸多挑戰(zhàn)，如何破解發(fā)展困境值得深入思考。

一、縣域普通高中教育面臨的挑戰(zhàn)、困境及其影響

（一）縣（區(qū)）屬普通高中辦學(xué)的責(zé)任主體不清

由于管理體制和機(jī)制的限制，全國很多地區(qū)的部分普通高中是由市教育局直屬管理，其余普通高中均為縣（區(qū)）政府管理。縣（區(qū)）屬高中校長的任命和調(diào)動(dòng)、普通教師人事關(guān)系由縣（區(qū)）人民政府管理，市教育局沒有直接管理職能，而高中的業(yè)務(wù)管理很多地方采取市級統(tǒng)一管理。客觀上，出現(xiàn)了普通高中教學(xué)業(yè)務(wù)由市級教育管理部門統(tǒng)一管理，而教師人事關(guān)系卻分層管理的尷尬局面，從而導(dǎo)致區(qū)屬高中或縣域高中辦學(xué)的責(zé)任主體不夠明確。

（二）縣（區(qū)）屬普通高中辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入不足

目前很多地區(qū)的普通高中的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入基本是以縣（區(qū)）為主。由于縣（區(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、高中規(guī)模不一，以及義務(wù)教育辦學(xué)以區(qū)為主的現(xiàn)狀，導(dǎo)致各縣（區(qū)）屬普通高中在教育經(jīng)費(fèi)投入上差異較大。盡管設(shè)區(qū)的市級教育局每年都對各區(qū)高中以項(xiàng)目建設(shè)的方式，進(jìn)行一定的經(jīng)費(fèi)支持，但區(qū)屬高中辦學(xué)條件還不能夠適應(yīng)學(xué)校辦學(xué)的發(fā)展要求。尤其是，隨著新課程新教材的實(shí)施，以及人口自然增長和普通高中招生規(guī)模擴(kuò)大等因素的多重疊加，導(dǎo)致普通高中資源緊缺矛盾相對突出。具體表現(xiàn)在：一是硬件保障不夠足，場地、教室、功能空間狹小；二是師資結(jié)構(gòu)不理想，師資總量不足、結(jié)構(gòu)性缺編、非傳統(tǒng)性學(xué)科教師嚴(yán)重缺編。

（三）縣（區(qū)）屬普通高中辦學(xué)同質(zhì)化，競爭較為激烈

由于大部分普通高中為縣（區(qū)）管理，出現(xiàn)了同一區(qū)域內(nèi)普通高中數(shù)量過多，同一區(qū)域內(nèi)高中招生規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本縣（區(qū)）內(nèi)符合高中升學(xué)水平的初中生數(shù)量。由于本縣（區(qū)）內(nèi)初中生源總量不足，校長既要從本縣（區(qū)）內(nèi)初中招錄生源，還要到本縣（區(qū)）外招錄學(xué)生，這樣就出現(xiàn)了同一區(qū)域內(nèi)辦學(xué)水平相當(dāng)?shù)钠胀ǜ咧袨榱藸帄Z生源出現(xiàn)同質(zhì)化競爭的現(xiàn)象，耗費(fèi)大量人力物力用于招生宣傳和吸引生源，影響校長集中精力辦學(xué)，影響教師安心于崗位教學(xué)。

（四）優(yōu)秀生源向主城區(qū)流動(dòng)現(xiàn)象嚴(yán)重

由于城市化發(fā)展的進(jìn)程加快，城市規(guī)模擴(kuò)大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)凸顯。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都劃歸城區(qū)，很多家長在城市購房，學(xué)生紛紛涌入城區(qū)上學(xué)。由于招生范圍的調(diào)整，原有相對封閉的縣高中生源出現(xiàn)外流，一些優(yōu)秀生源向主城區(qū)流失，導(dǎo)致縣高中優(yōu)秀生源總量不足的情況雪上加霜。當(dāng)前，縣域高中學(xué)生進(jìn)入國內(nèi)高水平大學(xué)的途徑主要有三個(gè)：高考裸分、高校自主招生和綜合素質(zhì)評價(jià)、競賽保送。從近幾年高水平大學(xué)錄取情況看，縣域高中學(xué)校競賽師資不足、競賽輔導(dǎo)能力不夠和學(xué)生基礎(chǔ)薄弱，每年能通過競賽保送的人數(shù)鳳毛麟角，競賽保送更多的集聚在市屬高水平高中。自主招生和綜合素質(zhì)評價(jià)錄取中，高校在面試中對學(xué)生個(gè)性特長要求較高，縣域高中學(xué)生從小接受各類個(gè)性特長培訓(xùn)機(jī)會少，參與社會實(shí)踐次數(shù)也受客觀挑戰(zhàn)限制，城區(qū)高中學(xué)生在綜合素質(zhì)評價(jià)錄取的比例存在一定優(yōu)勢。城區(qū)高中由于高水平高中競賽輔導(dǎo)實(shí)力強(qiáng)，在高考前獲得保送、簽約降分等優(yōu)惠條件更多；一些高水平高中歷年競賽成績顯著，備受高校青睞，高水平大學(xué)在投放各類學(xué)科競賽營、冬令營、夏令營以及綜合素質(zhì)評價(jià)校測名額給予一定傾斜，有更多更好的機(jī)會，從而出現(xiàn)市內(nèi)一流高中學(xué)生進(jìn)入高水平大學(xué)的“馬太效應(yīng)”；高水平高中選物理學(xué)科的優(yōu)秀學(xué)生比較多，大多數(shù)有競賽的底子，在高校測試中占據(jù)明顯優(yōu)勢。以上條件，一般縣域高中難以獲得資源優(yōu)勢，這正是新高考改革之后，普通縣域高中在拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)上遇到的困境。

（五）一些縣（區(qū)）黨委政府教育政績觀出現(xiàn)偏差

受制于傳統(tǒng)的教育評價(jià)觀念的影響，一些縣（區(qū)）黨委政府領(lǐng)導(dǎo)對所屬普通高中的評價(jià)，更多地關(guān)注考取985 及211 高校的人數(shù)，并據(jù)此對學(xué)校進(jìn)行表彰或獎(jiǎng)勵(lì)。這樣就導(dǎo)致一些學(xué)校的辦學(xué)方向出現(xiàn)了偏差，過多關(guān)注優(yōu)秀學(xué)生的培養(yǎng)，而忽視普通學(xué)生的提高。當(dāng)?shù)氐睦习傩諏h（區(qū)）高中辦學(xué)質(zhì)量產(chǎn)生不信任，又加劇了家長送子女去城區(qū)高中上學(xué)的現(xiàn)象，加快縣域高中生源的流失。

（六）新高考改革帶來的挑戰(zhàn)

在現(xiàn)行新高考的“3+1+2”模式下，選科和賦分制度對學(xué)生選科的結(jié)構(gòu)發(fā)生了直接和顯著的影響。原先的選科制度是引導(dǎo)學(xué)生增加課程選擇性，促進(jìn)學(xué)生個(gè)性成長。由于學(xué)生和家長趨利避害的心理，選擇化學(xué)學(xué)科學(xué)生的比例急劇降低，地理、生物學(xué)科選科人數(shù)劇增，帶來了高中化學(xué)教師過剩，地理、生物教師急缺，師范院校培養(yǎng)的學(xué)生還沒有畢業(yè)，地理、生物等學(xué)科的師范生已經(jīng)搶訂一空。選科的變化，導(dǎo)致學(xué)生選科結(jié)構(gòu)失衡，給學(xué)校教學(xué)工作帶來很多困難。一是如何合理選科的問題。選科是新高考賦予學(xué)生的學(xué)習(xí)選擇權(quán)，而縣域高中學(xué)生的家庭文化基礎(chǔ)和社會資源相對缺乏，家長不是從人才發(fā)展角度出發(fā)，而是從如何最容易考上大學(xué)的角度思考家庭的需求，對學(xué)校合理選科的指導(dǎo)帶來客觀的困擾。二是選科后師資配置的困擾。化學(xué)老師大量富余，無課可教，地理、生物、政治老師嚴(yán)重不足，且每屆學(xué)生選科人數(shù)不穩(wěn)定，導(dǎo)致每年都會出現(xiàn)師資的“潮汐現(xiàn)象”。比如：地理學(xué)科，現(xiàn)行高三、高二年級因選科人數(shù)劇增，地理教師配置數(shù)量較以往顯著增加，導(dǎo)致高一地理教學(xué)出現(xiàn)巨大缺口，退休返聘教師也難以滿足需求，個(gè)別高中只能到社會教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)臨時(shí)聘用有教師資格證的老師來上課。三是選科后教學(xué)管理上的困擾。按照新高考方案，“3+1+2”模式存在12 種組合，如果全部滿足選科走班，學(xué)校師資保障、集體備課、教師工作評價(jià)、學(xué)生學(xué)習(xí)輔導(dǎo)等方面都存著很大的挑戰(zhàn)。

二、突破縣域普通高中發(fā)展困境的基本路徑探索

（一）科學(xué)規(guī)劃，著力推進(jìn)縣域高中的定向培養(yǎng)

切實(shí)加強(qiáng)縣域高中未來五年或十年的超前規(guī)劃和發(fā)展布局，兼顧縣域高中發(fā)展的現(xiàn)狀，做好分類辦學(xué)引導(dǎo)，指導(dǎo)縣域高中制定高品質(zhì)示范性高中學(xué)校的梯隊(duì)規(guī)劃。明確不同普通高中的發(fā)展定位和發(fā)展目標(biāo)，找尋學(xué)校特色發(fā)展的路徑，以辦好每一所高中為辦學(xué)宗旨，通過定向幫扶，典型引路，進(jìn)一步帶動(dòng)縣域高中的分層分類發(fā)展。加大并統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)定向投入，改生均公用經(jīng)費(fèi)為生均培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)。按照“以獎(jiǎng)代撥”的原則，分類型、分層次對辦學(xué)模式改革卓有成效的學(xué)校給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，讓每一所高中更好地融入全市普通高中多樣化、特色化高質(zhì)量發(fā)展的格局當(dāng)中。

（二）分類評估，不斷完善普通高中質(zhì)量發(fā)展性評估

大力貫徹中共中央 國務(wù)院印發(fā)的 《深化新時(shí)代教育評價(jià)改革總體方案》[1]《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)普通高中育人方式改革的指導(dǎo)意見》[2]要求，改進(jìn)過程評價(jià)，探索質(zhì)量發(fā)展性評價(jià)，建立公正合理的多元評價(jià)體系，推進(jìn)學(xué)校的差異化、多樣化發(fā)展，克服同質(zhì)化惡性競爭。鼓勵(lì)學(xué)校間組建教育聯(lián)盟、發(fā)展共同體，推進(jìn)高中多樣化特色化發(fā)展。建立和完善普通高中辦學(xué)質(zhì)量分類、分層的發(fā)展性評估制度，充分調(diào)動(dòng)每一所學(xué)校的辦學(xué)積極性和主動(dòng)性。

（三）構(gòu)建公平發(fā)展機(jī)制，充分?jǐn)U大普通高中的辦學(xué)自主權(quán)

積極構(gòu)建高中學(xué)校之間公平發(fā)展的機(jī)制，保障一體化、均衡化的辦學(xué)條件，充分激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力，解決“管得過多，干擾過多，激勵(lì)不夠，保障不足”等問題，最大限度地保證學(xué)校教育教學(xué)自主權(quán)、教師招錄引進(jìn)的自主權(quán)，完善教師激勵(lì)體系，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)學(xué)校的輻射帶動(dòng)作用。

（四）上下互聯(lián)，切實(shí)形成市、縣兩級協(xié)同的工作合力

加強(qiáng)市級教育行政部門對縣域高中建設(shè)的工作協(xié)同，切實(shí)做好“四個(gè)統(tǒng)籌”：一是資源統(tǒng)籌。加強(qiáng)縣域高中的教育資源統(tǒng)籌，結(jié)合城市發(fā)展和地方政府辦學(xué)需求，統(tǒng)籌縣域高中辦學(xué)規(guī)劃和數(shù)量，加強(qiáng)項(xiàng)目輻射引領(lǐng)，借助課程基地建設(shè)項(xiàng)目、前瞻性教學(xué)改革實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目以及推進(jìn)品格提升工程，努力為每一所高中提供最好的資源配置。二是編制統(tǒng)籌。嘗試打破市屬高中和縣域高中教師編制的限制，根據(jù)高中學(xué)校辦學(xué)發(fā)展，統(tǒng)籌市、縣教師配置，人隨崗走，人走編動(dòng)，破解普通高中師資結(jié)構(gòu)性失衡的現(xiàn)象，最大化地發(fā)揮教師人力資源對縣域高中辦學(xué)的支撐。三是待遇統(tǒng)籌。破除教師人事隸屬限制，打破市屬高中和縣屬高中教師的待遇差異，保證市、縣高中教師待遇與崗位工作相一致，做到市、縣同工同酬、同崗?fù)辏畲蠡卣{(diào)動(dòng)縣域高中教師主動(dòng)參與學(xué)科育人的主動(dòng)性和積極性。四是師資培養(yǎng)統(tǒng)籌。加強(qiáng)市、縣兩級教師發(fā)展中心、教研部門工作協(xié)調(diào)，市、縣共同對骨干教師進(jìn)行合力培養(yǎng)，市、縣教研活動(dòng)共同舉辦，為教師搭建更多的專業(yè)發(fā)展平臺。

（五）創(chuàng)新模式，扎實(shí)推動(dòng)縣域高中拔尖創(chuàng)新后備人才培養(yǎng)

目前，絕大部分拔尖創(chuàng)新后備人才集聚在極少數(shù)高水平高中，縣域高中拔尖創(chuàng)新后備人才相對匱乏。普通高中可以主動(dòng)與當(dāng)?shù)馗叩仍盒＿M(jìn)行創(chuàng)新合作，拓寬高校與地方的融合發(fā)展，為縣域高中創(chuàng)新拔尖后備人才的培養(yǎng)尋找新的路徑。具體要做到：一是主動(dòng)上聯(lián)，為縣域高中拔尖創(chuàng)新后備人才培養(yǎng)爭取大學(xué)優(yōu)質(zhì)課程資源。充分利用高校創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室和學(xué)科創(chuàng)新中心資源，推動(dòng)拔尖創(chuàng)新后備人才師資隊(duì)伍的合作培養(yǎng)。二是拓寬基礎(chǔ)，定向建設(shè)縣域高中拔尖創(chuàng)新后備人才培養(yǎng)學(xué)科孵化基地。通過政策定向支持，經(jīng)費(fèi)定向投入，管理定向服務(wù)的方式，做好縣域高中拔尖創(chuàng)新后備人才培養(yǎng)的課程對接，讓孵化基地成為縣域高中拔尖創(chuàng)新后備人才的成長搖籃。

三、促進(jìn)縣域普通高中未來持續(xù)健康發(fā)展的若干設(shè)想

（一）推動(dòng)《普通高中教育法》的立法

目前國家層面已經(jīng)出臺了 《義務(wù)教育法》 《職業(yè)教育法》，但沒有 《普通高中教育法》，普通高中辦學(xué)責(zé)任主體不夠清晰，高中教育辦學(xué)定位以及高中辦學(xué)經(jīng)費(fèi)保障，需要從機(jī)制層面予以保障。推動(dòng) 《普通高中教育法》 有利于明確各級教育主管部門的責(zé)任，厘清普通高中辦學(xué)的責(zé)任主體，破解縣域高中當(dāng)前辦學(xué)體制不清、經(jīng)費(fèi)保障不足等諸多現(xiàn)實(shí)問題，進(jìn)一步激發(fā)普通縣域高中辦學(xué)活力。

（二）加強(qiáng)普通高中招生與評價(jià)制度改革

進(jìn)一步完善和落實(shí)初中學(xué)業(yè)水平考試和綜合素質(zhì)評價(jià)招生錄取制度，為普通高中選擇具有學(xué)業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)、個(gè)性特長鮮明的學(xué)生。由于當(dāng)前招生制度的制約，普通高中還不能完全根據(jù)自己的辦學(xué)理念和育人目標(biāo)，選擇適合學(xué)校育人模式的學(xué)生。因此，推進(jìn)綜合素質(zhì)評價(jià)錄取制度的改革，擴(kuò)大普通高中在拔尖創(chuàng)新后備人才培養(yǎng)錄取上的自主權(quán)，有利于普通高中提前為高水平大學(xué)做好拔尖創(chuàng)新后備人才培養(yǎng)打下基礎(chǔ)。

（三）樹立正確輿論導(dǎo)向，形成協(xié)同育人合力

當(dāng)前，社會對教育賦予更多的期望。學(xué)校在落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，實(shí)施素質(zhì)教育，推動(dòng)學(xué)科育人方式轉(zhuǎn)型的同時(shí)，還面臨著社會對升學(xué)考試功利化追求的影響。部分家長受到一些片面性評價(jià)觀念的影響，經(jīng)常用集體輿論來干預(yù)學(xué)校正常的辦學(xué)行為。因此，加強(qiáng)教育正確輿論引導(dǎo)，加強(qiáng)新聞媒體的社會責(zé)任，形成全社會支持普通高中教育的良好氛圍，才能讓校長靜心辦學(xué)，讓教師潛心育人，讓學(xué)生開心成長。

（四）引導(dǎo)縣域地方黨委政府樹立正確的教育政績觀

縣域普通高中要從根本上獲得發(fā)展與突破，需要地方黨政領(lǐng)導(dǎo)樹立全面育人的教育質(zhì)量觀和“綠色評價(jià)觀”，杜絕高考狀元的宣傳，不片面追求高考升學(xué)率，營造當(dāng)?shù)刂С帧㈥P(guān)心高中教育發(fā)展的氛圍。建議縣域地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，要作為推動(dòng)高中多樣化、特色化發(fā)展的第一責(zé)任人，扎實(shí)推進(jìn)學(xué)科育人方式的變革，絕不為“應(yīng)試教育”推波助瀾。

（五）規(guī)范辦學(xué)督導(dǎo)，減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)

學(xué)校要嚴(yán)格落實(shí)高中課程實(shí)施方案，積極構(gòu)建德智體美勞全面發(fā)展、“五育并舉”的教育體系。督導(dǎo)部門要加強(qiáng)學(xué)校規(guī)范辦學(xué)的專項(xiàng)督導(dǎo)，規(guī)范各類課程實(shí)施，推進(jìn)選科走班教學(xué)，改進(jìn)教師教學(xué)方式，引導(dǎo)教師高效教學(xué)，落實(shí)學(xué)科育人實(shí)效，減少重復(fù)、機(jī)械、無效的訓(xùn)練，減輕學(xué)生過重的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)。