民法典時(shí)代住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則研究

趙子誠

（西南政法大學(xué)，重慶，401120）

2021年1月，中央部委工作會(huì)發(fā)布“民生清單”，彰顯出國家對公民住房問題的高度重視。住建部表示，在“十四五”開局之年，需進(jìn)一步加強(qiáng)住房保障體系建設(shè)，妥善解決好城市住房的突出問題。而住房問題中，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題，一直被社會(huì)各界熱議。2020年出臺(tái)的《民法典》在《物權(quán)法》的基礎(chǔ)上對住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則做出了進(jìn)一步規(guī)定，但從法條內(nèi)容看，《民法典》尚未全面回應(yīng)實(shí)踐中的續(xù)期問題及相關(guān)爭議。因此，在后民法典時(shí)代，如何合理解釋《民法典》對住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題的相關(guān)規(guī)定，并予以細(xì)化、完善后應(yīng)用于實(shí)踐，使其民生保障功能得以充分發(fā)揮，已成為亟需解決的問題。

一、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則的實(shí)踐困囿

就立法層面而言，我國尚未對住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題進(jìn)行完整、系統(tǒng)的立法。相關(guān)規(guī)定散見于《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》之中。而后《物權(quán)法》的出臺(tái)首次確立了自動(dòng)續(xù)期規(guī)則，但何為“自動(dòng)續(xù)期”法條本身并未給出明確解釋[1]。《民法典》第359條在《物權(quán)法》第149條的基礎(chǔ)上僅增加了一句：“續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”這不僅未對“自動(dòng)續(xù)期”作出細(xì)化解釋，在具體的減免內(nèi)容、繳費(fèi)模式等問題上，更未予以回應(yīng)[2]。《民法典》以“立法留白”的形式，再次將具體制度的設(shè)計(jì)留給未來。

立法的模糊性、零散性是導(dǎo)致實(shí)踐中住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題頻發(fā)的根本原因。深圳、青海、溫州三個(gè)地區(qū)對住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則的實(shí)踐，更是把該規(guī)則的適用問題暴露無遺。具體而言，可以總結(jié)為以下三個(gè)方面：

第一，續(xù)期費(fèi)用引發(fā)民眾不滿。2016年初，溫州市一批土地使用年限為20年的房屋即將到期，溫州市國資局對到期房屋進(jìn)行評估、計(jì)算后，要求有關(guān)居民須重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，并支付當(dāng)時(shí)房產(chǎn)交易價(jià)的1/2左右的土地出讓金，才能獲得土地使用權(quán)的續(xù)期。該方案一出，立刻遭到了輿論的強(qiáng)烈譴責(zé)，民眾紛紛表示，該方案下土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用過高，如此沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，實(shí)令人無法接受。

第二，續(xù)期期限不明。深圳市政府在2004年出臺(tái)文件對住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿的續(xù)期問題做出規(guī)定①《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》第3 條，“到期房地產(chǎn)，業(yè)主需繼續(xù)使用該土地的，在不改變用途的情況下，按有償使用土地的原則延長土地使用年期。延長方式包括補(bǔ)交地價(jià)簽訂土地出讓合同或支付土地租金簽訂土地租賃合同。在國家規(guī)定的最長土地使用年期減去已使用年期的剩余年期范圍內(nèi)約定年期的，補(bǔ)交地價(jià)數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價(jià)的35%并按約定年期修正，補(bǔ)交地價(jià)一次性支付；土地租金按年支付，其標(biāo)準(zhǔn)由市國土管理部門定期公布。”。但深圳市政府的文件僅解決了首次續(xù)期問題，卻未對住宅此后再次到期的處理問題做出規(guī)定。具言之，對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后續(xù)期的次數(shù)，以及每次續(xù)期的年限這兩個(gè)問題尚不明確。

第三，續(xù)期程序問題難以達(dá)成共識(shí)。2009年，青島市阿里山小區(qū)出現(xiàn)了我國首例出現(xiàn)土地使用權(quán)到期問題。由于法律未對如何續(xù)期進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，青島市國土資源和房屋管理局曾欲通過與居民協(xié)商的方式解決續(xù)期問題，最終雙方未對這一方案達(dá)成合意，導(dǎo)致該方案被擱置。同時(shí)，由于土地使用權(quán)到期，居民對房屋的正常轉(zhuǎn)讓、抵押等行為也受到限制。

二、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則之爭議評析

（一）續(xù)期費(fèi)用的評析

《民法典》第359條的后句提到，續(xù)期費(fèi)用的繳納或減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。該句語義上包含續(xù)期費(fèi)用可能出現(xiàn)全額繳納、減少繳納和免除繳納三種結(jié)果，但《民法典》對這三種結(jié)果出現(xiàn)的情形選擇回避，欲通過擇機(jī)立法的方式解決該問題。事實(shí)上，對于續(xù)期規(guī)則的有償性問題，學(xué)界一直呈現(xiàn)相互對立的狀態(tài)。

持“無償續(xù)期說”觀點(diǎn)的學(xué)者理由主要包括：第一，從語義解釋看，法條中“自動(dòng)”一詞的語義即包含無需支付即可續(xù)期之意[3]。第二，從立法目的看，物權(quán)制度的立法初衷即在于保障人民安居樂業(yè)，無償續(xù)期能夠減輕居民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，更有利于保障居民權(quán)益[4]。第三，從我國現(xiàn)實(shí)國情看，各地房價(jià)長久居高不下，貸款買房行為普遍，若還要征收續(xù)期費(fèi)用，對貸款買房者無疑是雪上加霜[5]。第四，城鄉(xiāng)居民的土地使用權(quán)利應(yīng)當(dāng)具有平等性，而農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有無償永久的性質(zhì)，城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)亦應(yīng)如此[6]。

持“有償續(xù)期說”觀點(diǎn)的學(xué)者理由主要包括：第一，土地公有制是我國一項(xiàng)基礎(chǔ)性的政治制度，土地所有權(quán)歸屬國家，倘若土地自動(dòng)續(xù)期且不必繳納費(fèi)用，其實(shí)質(zhì)是將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移給了個(gè)人，這就破壞了現(xiàn)有土地制度。第二，土地出讓金作為政府財(cái)政的重要來源，無償續(xù)期的方式勢必會(huì)減少財(cái)政收入，削弱政府對社會(huì)管理、民生保障的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。第三，有償續(xù)期規(guī)則會(huì)倒逼擁有多套房產(chǎn)的人減持房產(chǎn)，在一定程度上遏制炒房行為，而無房者能夠通過相關(guān)政策優(yōu)惠獲得房產(chǎn)，這對縮小貧富差距、促進(jìn)社會(huì)公平有一定意義。

筆者認(rèn)為，首先，上述兩種觀點(diǎn)的部分理由不能成立。“無償續(xù)期說”中以“自動(dòng)”的語義得出無償?shù)慕Y(jié)論純屬天然捏造；將住宅建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)則與農(nóng)村宅基地使用權(quán)規(guī)則相類比的做法忽略了城市與農(nóng)村的差異，農(nóng)村人地關(guān)系和諧，自然具備無償、無期限使用土地的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，而城市人多地少，且囤房、炒房等行為普遍，與農(nóng)村的情形相差甚遠(yuǎn)，故不具有類比的合理性。“有償續(xù)期說”中認(rèn)為無償續(xù)期實(shí)為土地私有化，但依據(jù)《民法典》第350條之規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人并不能自行隨意改變土地用途，因此，權(quán)利人對土地的該項(xiàng)權(quán)利有別于所有權(quán)，該理由亦無法成立。其次，上述兩種觀點(diǎn)形成對立的根本原因在于，維護(hù)的利益主體不同。“無償續(xù)期說”主要立足居住人的利益，尤其是為維護(hù)經(jīng)濟(jì)條件不佳的居住人利益；而“有償續(xù)期說”看似立足政府利益，旨在增加政府財(cái)政收入，但政府財(cái)政本就取之于民，用之于民，在現(xiàn)行政策下，更會(huì)傾斜保障經(jīng)濟(jì)落后群體的權(quán)益。故其實(shí)質(zhì)是維護(hù)社會(huì)的整體利益。因此，宏觀來看，“有償續(xù)期說”更具合理性。最后，結(jié)合《民法典》第359條后半句之表述，在具體的規(guī)則構(gòu)造時(shí)，應(yīng)當(dāng)以有償續(xù)期為原則，充分考慮不同主體的利益訴求，明確續(xù)期費(fèi)用的減免事由，力求達(dá)到最優(yōu)社會(huì)效果。

（二）續(xù)期期限的評析

對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期限，僅在《暫行條例》中規(guī)定了最高為70年。此后立法對該問題避而不談。學(xué)界對續(xù)期期限問題的討論主要包括三種典型學(xué)說：一是“永久續(xù)期說”，有學(xué)者認(rèn)為，基于對民生的保障，給予權(quán)利人長久使用土地的福利是自動(dòng)續(xù)期規(guī)則的應(yīng)有之義；同時(shí)，依據(jù)“房地一體”的原則，不設(shè)土地續(xù)期期限能夠與房屋所有權(quán)的永久性向適應(yīng)[7]。二是“安全使用年限說”，即將房屋剩余的安全使用年限作為續(xù)期期限，以緩和房屋所有權(quán)與住宅建設(shè)用地使用權(quán)的沖突[8]。三是“固定期限說”，部分學(xué)者建議為住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期限設(shè)定一個(gè)全國統(tǒng)一的年限標(biāo)準(zhǔn)，以便實(shí)施。具體而言，有學(xué)者從發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)效用、增加土地收入的角度出發(fā)，認(rèn)為續(xù)期期限為30年[9]；也有學(xué)者基于當(dāng)今社會(huì)人均壽命的考量，認(rèn)為續(xù)期年限設(shè)定為80年更為妥當(dāng)[10]。

以上觀點(diǎn)可謂各有利弊。首先，“永久續(xù)期說”看似對民生保障有利，但忽略了住宅建設(shè)用地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到時(shí)限的限制，并且永久續(xù)期會(huì)導(dǎo)致被永久占有的土地越來越多，國家可調(diào)控的土地資源不斷減少，尚無房產(chǎn)的人獲得房產(chǎn)的難度大增，勢必引起更大的社會(huì)不公。其次，“安全使用年限說”考慮到了房屋所有權(quán)人對房屋事實(shí)上的所有權(quán)期限僅限于房屋安全使用年限內(nèi)，意欲將住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限與事實(shí)上的房屋所有權(quán)期限保持一致，從而貫徹“房地一體”原則。但應(yīng)當(dāng)注意到，隨著社會(huì)發(fā)展，房屋本身的安全使用年限會(huì)不斷延長，并且房屋加固、修繕等技術(shù)也在不斷進(jìn)步，這就使得續(xù)期期限可能會(huì)超乎預(yù)期的長久。此外，對于獨(dú)棟住宅，房屋所有權(quán)人完全能夠在安全使用年限將至之時(shí)重建房屋，這就極易引發(fā)“安全使用年限說”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝谰美m(xù)期說”。最后，持“固定期限說”的學(xué)者都僅從一個(gè)因素出發(fā)，為住宅建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立最高年限，而續(xù)期期限問題本就復(fù)雜，需要綜合考量各種因素，做到具體問題，具體分析。這種“一刀切”的方式實(shí)屬不妥。

三種觀點(diǎn)相比較而言，“安全使用年限說”不與相關(guān)法理沖突且能夠適應(yīng)個(gè)案的不同情況，故學(xué)界對其支持程度最高。筆者認(rèn)為，在具體規(guī)則設(shè)計(jì)之時(shí)，可以房屋的安全使用年限作為重要的考慮指標(biāo)，但也應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)相應(yīng)配套規(guī)則規(guī)避前文所述的問題。

（三）續(xù)期程序的評析

正如前文所述，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則在續(xù)期程序方面，經(jīng)歷了法律明文規(guī)定權(quán)利人需與政府部門重新簽訂合同、辦理登記到“自動(dòng)續(xù)期”的轉(zhuǎn)變。那么“自動(dòng)續(xù)期”一詞是否意味著續(xù)期時(shí)權(quán)利人不必重新簽訂合同、辦理登記，此是一個(gè)仍然存在爭議的問題。持“無條件續(xù)期論”者認(rèn)為，“自動(dòng)”一詞的語義即表明不需要權(quán)利人有任何作為；且節(jié)省重新簽訂合同的程序有利于減輕行政負(fù)擔(dān)[11]。而持“有條件續(xù)期論”者認(rèn)為，若將“自動(dòng)”一詞擴(kuò)大解釋為不必重新簽訂合同，超越了立法本意，是影響原合同效力的，此為不合理解釋[12]。

對此，筆者贊成“有條件續(xù)期論”，理由有二：一方面，依據(jù)《民法典》第348條和第349條之規(guī)定，出讓是住宅建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的主要方式，且程序上需要簽訂出讓合同與登記兩個(gè)要件，當(dāng)住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿時(shí)，原合同已然失效，之后續(xù)期的價(jià)款、期限等內(nèi)容也都發(fā)生了變化，故此時(shí)重新訂立合同并進(jìn)行登記具有必要性。另一方面，出于對交易安全的考量，在上述內(nèi)容可能發(fā)生變化的情況下，需要以重新訂立合同和登記的方式，為權(quán)利人提供物權(quán)變動(dòng)的證明，也為第三人提供具有公信力的權(quán)利外觀。

三、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則之構(gòu)造

前文針對住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則在我國實(shí)踐中的主要爭議進(jìn)行了評析，下文將以此為基礎(chǔ)，對住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算、續(xù)期的確定、續(xù)期程序的完善進(jìn)行具體構(gòu)造，使該規(guī)則具備可操作性。

（一）續(xù)期規(guī)則的構(gòu)造原則

1.土地利用兼顧效率與公平原則。隨著我國人口增長，人地矛盾不斷凸顯。“有房無人住，無房買不起”既是資源問題，更是民生問題，需要國家在法律層面予以解決。這既是對《民法典》綠色原則的貫徹，也是對可持續(xù)發(fā)展理念的落實(shí)。一方面，由于我國土地公有的性質(zhì)，權(quán)利人的房屋所有權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)在存續(xù)期限上存在固有矛盾，這就需要合理設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期期限，使之盡可能與房屋實(shí)際居住期限相適應(yīng)，以提高土地流轉(zhuǎn)效率，做到物盡其用[13]。另一方面，我國較大的貧富差異導(dǎo)致部分家庭擁有多套空置房屋，部分家庭購房困難的現(xiàn)象屢見不鮮。這就要求在續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算上給予購房弱勢群體傾斜保護(hù)，而對于買房不住、購房投資等行為加以經(jīng)濟(jì)手段的遏制。

2.續(xù)期過程平衡公權(quán)與私權(quán)原則。住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題的核心自然是公民私權(quán)的保障，但土地所有權(quán)人是國家且續(xù)期程序涉及政府的管理，因而這一私法問題也充斥著公法的色彩。在此情形下，如何平衡公權(quán)與私權(quán)無疑是具體規(guī)則構(gòu)造中需要著重考慮的問題。公權(quán)與私權(quán)本就具有對立統(tǒng)一的關(guān)系，其對立性體現(xiàn)在公權(quán)一旦被濫用，則會(huì)嚴(yán)重?fù)p害私權(quán)，統(tǒng)一性體現(xiàn)在公權(quán)力的合理行使能夠更好保障私權(quán)以及維護(hù)社會(huì)整體利益。在住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的語境下，公權(quán)主體國家享有土地所有權(quán)，私權(quán)主體公民需通過付費(fèi)的方式獲得用益物權(quán)，以實(shí)現(xiàn)居住目的。雙方地位具有明顯的不平等性。因此，在續(xù)期制度的具體構(gòu)造過程中，應(yīng)當(dāng)以保障公民的生存、居住權(quán)益為重點(diǎn)，同時(shí)兼顧國家利益。具言之，在續(xù)期費(fèi)用的收取上，政府應(yīng)當(dāng)充分考慮民眾的經(jīng)濟(jì)水平，在保證應(yīng)有的財(cái)政收入的前提下，適當(dāng)?shù)淖尷诿瘢辉诶m(xù)期程序上，政府部門應(yīng)當(dāng)盡可能簡化續(xù)期手續(xù)，切實(shí)貫徹高效、便民的理念；同時(shí)，針對社會(huì)貧富差距問題，政府在再分配時(shí)需注重公平，全力實(shí)現(xiàn)住有所居的社會(huì)目標(biāo)。

（二）續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算

依據(jù)《民法典》第359條之表述，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期費(fèi)用應(yīng)當(dāng)包括一般情形的繳納和特殊情形的減免。下文將在續(xù)期規(guī)則的基本原則指引下，對一般繳費(fèi)情形與特殊減免情形的事由進(jìn)行確認(rèn)，并探索出行之有效的費(fèi)用計(jì)算方法。

1.一般繳費(fèi)情形的費(fèi)用計(jì)算。對于一般繳費(fèi)情形下費(fèi)用的計(jì)算，學(xué)界主要提出以下四種需參考的指標(biāo)：（1）使用人的房屋數(shù)量；（2）使用人的房屋面積或人均面積；（3）使用人對房屋的親自使用時(shí)長；（4）房屋的用途。其中前兩項(xiàng)與續(xù)期費(fèi)用的多少呈正相關(guān)，第三項(xiàng)與續(xù)期費(fèi)用的多少呈負(fù)相關(guān)。房屋用途分為生活型住房、享受型住房、投資型住房，所對應(yīng)的續(xù)期費(fèi)用依次增加。該四項(xiàng)指標(biāo)對續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算皆具有考量的價(jià)值，但對于使用人對房屋親自使用的時(shí)長與房屋的用途確認(rèn)嚴(yán)重缺乏可操作性。我國幅員遼闊，人口眾多，政府部門不可能長時(shí)間深入了解每戶居民對房屋的使用時(shí)長與用途。然而，這是否意味著這兩項(xiàng)衡量指標(biāo)完全不予考慮？其實(shí)，房屋使用時(shí)常能夠被房屋數(shù)量間接反映，房屋用途能夠被房屋面積間接反映。申言之，對房屋數(shù)量與房屋使用時(shí)長的考量都是為了解決房屋閑置的問題，使用人房屋數(shù)量越多自然意味著部分房屋使用時(shí)間越短；而對房屋用途與人均面積的考量都是為了遏制炒房現(xiàn)象，保障真正的居住之需。因此，在具體費(fèi)用的計(jì)算上，以房屋數(shù)量與人均面積作為計(jì)算因素能夠確保續(xù)期費(fèi)用計(jì)算的合理性與可行性。

具體到計(jì)算方法上，建議采用“續(xù)期費(fèi)用=土地基準(zhǔn)地價(jià)×費(fèi)用比率”的公式確定。參考深圳的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由于不同地段的土地具有不同價(jià)值，因而考慮土地續(xù)期費(fèi)用時(shí)，應(yīng)將續(xù)期土地本身的價(jià)值作為首要考慮因素。而土地基準(zhǔn)地價(jià)是由政府對不同地段、級(jí)別的土地價(jià)值進(jìn)行評估后公布的國有土地使用權(quán)的平均價(jià)格，能夠準(zhǔn)確反映土地的價(jià)值，廣泛影響著土地出讓、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)行為的價(jià)格。“費(fèi)用比率”的確認(rèn)應(yīng)當(dāng)采用區(qū)分對待原則，即結(jié)合個(gè)案中權(quán)利人房屋的數(shù)量及人均居住面積加以確定。對于僅擁有一套房屋且人均居住面積低于續(xù)期當(dāng)年全國人均居住面積的情況，應(yīng)當(dāng)以最低費(fèi)率征收；而對于超過一套房屋與超過人均居住面積的情形，費(fèi)率應(yīng)當(dāng)根據(jù)房屋數(shù)量與人均居住面積兩項(xiàng)指標(biāo)的增加而提高。具體費(fèi)率有政府土地管理部門根據(jù)當(dāng)年社會(huì)情況在經(jīng)濟(jì)學(xué)定量分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行確定。

2.續(xù)期費(fèi)用減免的情形。住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用減免的主體應(yīng)當(dāng)是特殊主體，具體包括保障型主體和激勵(lì)型主體兩類。一方面，生活困難的人群，如低收入人群、殘障人士、獨(dú)居老人等弱勢群體理應(yīng)受到續(xù)期費(fèi)用減免的保障。另一方面，類比我國《個(gè)人所得稅法》第4條和第5條的稅收減免規(guī)定，軍人、烈士等對國家做出卓越貢獻(xiàn)的群體也應(yīng)受到續(xù)期費(fèi)用的減免[14]。這樣既能發(fā)揮法律對弱勢群體的保護(hù)作用，維護(hù)社會(huì)正義；也能對正義行為進(jìn)行激勵(lì)，發(fā)揮法律的指引作用。

（三）續(xù)期期限的確定

首先，應(yīng)將是否已過房屋安全使用年限作為是否允許續(xù)期的前提。有觀點(diǎn)認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的前提是房屋存在，若房屋已經(jīng)滅失，則不存在續(xù)期的基礎(chǔ)[15]。本文認(rèn)為，此處的“房屋滅失”不應(yīng)僅指房屋事實(shí)上的不存在，從維系住房安全的角度出發(fā)，應(yīng)解釋為房屋已超過安全使用期限。若使用人申請續(xù)期時(shí)，房屋已經(jīng)超過安全使用期限還被允許續(xù)期的話，不僅會(huì)對居住人帶來安全隱患，還可能危害社會(huì)公共安全，故續(xù)期的前提應(yīng)為房屋尚未超出安全使用年限。

其次，續(xù)期期限應(yīng)由房屋剩余安全使用期限確定。承接前文對房屋安全使用期之于房屋續(xù)期期限重要性的論證，對于續(xù)期時(shí)尚未達(dá)到安全使用期限的房屋，續(xù)期期限理應(yīng)為續(xù)期之時(shí)房屋的剩余安全使用期限。就該規(guī)則具體的實(shí)施而言，為保證房屋安全使用期限的準(zhǔn)確性和公正性，評估主體應(yīng)當(dāng)為政府。可由政府組織有關(guān)專家制定具體的評估標(biāo)準(zhǔn)；每次續(xù)期時(shí)由政府委托具有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對房屋剩余安全使用年限進(jìn)行專業(yè)評估；并對評估流程、評估結(jié)果予以公示，確保評估過程的準(zhǔn)確、透明。

最后，對于房屋所有人通過修繕、重建等方式延長房屋安全使用期的行為應(yīng)分情形采取規(guī)制措施。毫無疑問，房屋所有人以修繕、重建房屋獲得更長土地使用期限的行為侵害了社會(huì)公共利益，是不值得鼓勵(lì)的行為。具體而言，此種行為可能在兩種時(shí)間段內(nèi)進(jìn)行：一是房屋所有人在土地續(xù)期前夕修繕、加固房屋，以獲得更長的土地使用期限。對此，可以參考日本《借地借房法》中的相關(guān)規(guī)定，續(xù)期時(shí)將土地的最高使用年限直接限定為20年[16]，相應(yīng)加以規(guī)制。二是房屋所有人在第一次續(xù)期后對房屋進(jìn)行修繕或重建，并請求政府重新評估房屋的安全使用期限。此時(shí)，政府不應(yīng)受理該請求，并且應(yīng)當(dāng)明確，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的次數(shù)僅為一次。將土地續(xù)期次數(shù)限于一次，在時(shí)間上足以滿足安全使用期限內(nèi)“房地一體”的原則；也能使房屋所有權(quán)人以修繕房屋的方式試圖被多次評估后延長土地使用期限的行為得以規(guī)制。

（四）續(xù)期程序的完善

1.續(xù)期程序設(shè)計(jì)。前文已對住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期程序中簽訂合同與登記兩個(gè)步驟的必要性進(jìn)行了論證。下文將對續(xù)期程序的全部步驟進(jìn)行設(shè)計(jì)與優(yōu)化，盡可能使該規(guī)則在實(shí)施中起到高效、便民的作用。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期程序應(yīng)包括：“申請—審核—重新簽訂合同—付費(fèi)—登記”五個(gè)步驟。第一步是“申請”，需要使用人在土地到期前一年內(nèi)自愿以書面的形式向政府部門申請續(xù)期。之所以續(xù)期程序需依申請啟動(dòng)，是因?yàn)槭褂萌送耆梢砸虻厣辖ㄖ飶U棄等原因放棄申請。第二步是“審核”，政府部門應(yīng)對申請房屋的安全使用期限以及有無國家為公共利益征收等情形進(jìn)行審核，排除不予續(xù)期的情形。第三步是“重新簽訂合同”，簽訂雙方無疑是使用人和政府，但對于多層整棟住宅，涉及的土地使用人眾多，都與政府重新簽訂合同顯然過于低效，故可由全體住戶推選業(yè)主代表與政府部門簽訂合同。第四步與第五步是“付費(fèi)”和“登記”，即使用人依法繳納續(xù)期費(fèi)用并辦理登記。

2.違反續(xù)期程序的后果。實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，使用人未申請續(xù)期的情形。《物權(quán)法》出臺(tái)前，法律對住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后使用人不申請續(xù)期的后果都規(guī)定為國家無償取得地上建筑物和其他附著物。《物權(quán)法》及《民法典》既未延續(xù)這一規(guī)定，也未明確期滿使用人不申請續(xù)期時(shí)地上建筑的后果。筆者認(rèn)為，基于房屋對公民的重要性，這一規(guī)定不應(yīng)被延續(xù)，而應(yīng)分情況進(jìn)行討論。首先，政府部門應(yīng)對到期房屋的安全期限進(jìn)行評估，對于期滿房屋安全使用權(quán)確已到期，繼續(xù)居住將存在安全隱患的，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行改造或拆遷等行為，并給予使用人合理補(bǔ)償。而對于安全使用期限尚未屆滿，使用人又未申請續(xù)期的，則需查明未申請續(xù)期的原因。若是使用人放棄對地上不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)與土地的使用權(quán)，則將其收歸國有；若是使用人主觀希望繼續(xù)占有、使用土地與房屋，因其他原因未申請，則可以參考青島的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，即限制對住宅轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)利，待其補(bǔ)繳相關(guān)費(fèi)用后，才能享有完整權(quán)利[17]。總之，需視具體情況細(xì)化規(guī)定。

后民法典時(shí)代，如何構(gòu)建住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則是一個(gè)值得探討的問題。從1990年至2020年的立法變遷看，法律對住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則的規(guī)定趨于簡化，在續(xù)期費(fèi)用、續(xù)期期限、續(xù)期程序等問題上逐漸模糊化；從該規(guī)則在我國溫州、青島、深圳三地的立法實(shí)踐看，民眾主要對續(xù)期費(fèi)用問題抱怨不止，同時(shí)，實(shí)踐中各地對續(xù)期期限問題未做出細(xì)化規(guī)定。這也是學(xué)界對續(xù)期費(fèi)用、續(xù)期期限、續(xù)期程序問題爭論巨大的癥結(jié)所在。這些問題的解決需要立足我國國情，在堅(jiān)持土地利用兼顧效率與公平原則、續(xù)期過程平衡公權(quán)與私權(quán)原則的基礎(chǔ)上，用“土地基準(zhǔn)地價(jià)×費(fèi)用比率”計(jì)算續(xù)期費(fèi)用，其中費(fèi)用比率費(fèi)率應(yīng)當(dāng)根據(jù)使用人的房屋數(shù)量與個(gè)人平均居住面積兩項(xiàng)指標(biāo)的增加而提高；續(xù)期期限應(yīng)由房屋剩余安全使用期限確定；續(xù)期程序應(yīng)當(dāng)包括使用人申請、政府審核、雙方重新訂立合同、使用人付費(fèi)、登記五個(gè)步驟。如此細(xì)化住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則，旨在為該制度在后民法典時(shí)代的順利實(shí)施提供指引，為人民安居樂業(yè)提供制度保障。