教育部收費管理規定對現有民辦學校的影響及其落實

董孟懷 古雯業

(河北傳媒學院，河北 石家莊 051430)

2020年8月，教育部、國家發展改革委、財政部、國家市場監管總局和國家新聞出版署五部門針對“教育收費管理工作在體制機制、政策執行、監督管理”等方面存在的問題，印發《關于進一步加強和規范教育收費管理意見》的通知(以下簡稱《收費管理意見》)，明確要求“區別營利性和非營利性的不同屬性”，“建立健全教育收費政策體系、制度體系、監管體系”。這必將對現有民辦學校(1)本文涉及的現有民辦學校專指2016年11月《民辦教育促進法》修訂前成立的民辦學校。分類管理改革進程產生重要影響。

一、《收費管理意見》涉及民辦學校的內容

《收費管理意見》包括四個方面、十七條規定。其中，“總體要求”有兩條，“完善教育收費政策”有六條，“健全教育收費管理制度”有五條，“加強教育收費治理”有四條。這些規定盡管有多個條款涉及民辦教育和民辦學校，但對現有民辦學校今后發展影響最大、最直接的主要有四條，涉及收費政策、收費管理和收費治理三個方面。

收費政策方面主要涉及第三條、第五條。第三條規定，義務教育階段的學校“嚴禁收取與招生入學掛鉤的捐資助學款”，為義務教育階段的民辦學校接收捐資助學設定了捐資條件與門檻，有利于治理招生時的亂收費行為。第五條規定，“2016年11月7日以前設立的民辦學校，在未完成分類登記相關程序前收費政策按非營利性民辦學校管理”，在2016年修訂的《民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)和國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》(以下簡稱“國務院三十條”)的基礎上進一步明確了現有民辦學校的辦學性質，打破了分類管理改革過渡期內現有民辦學校辦學性質不明的狀態，意味著現有民辦學校在過渡期內，在收費政策、收費管理和收費治理上都要執行非營利政策。

收費管理方面主要涉及第十三條。第十三條規定：“民辦學校收費收入應全部繳入經教育行政部門備案的學校銀行賬戶，統一管理，主要用于教育教學活動、改善辦學條件和保障教職工待遇并依據有關法律法規提取發展基金。學校收取行政事業性收費時要按照財務隸屬關系使用財政部門印(監)制的財政票據，在收取服務性收費時應使用相應的稅務發票，代收費時應使用資金往來結算票據。”該條進一步明確了民辦學校收費后的經費管理、經費使用及資金流動事項。

收費治理方面主要涉及第十五條。該條規定，“探索建立學校收費專項審計制度，重點加強對非營利性民辦學校的審計，嚴禁非營利性民辦學校舉辦者和非營利性中外合作辦學者通過各種方式從學費收入等辦學收益中取得收益、分配辦學結余(剩余財產)或通過關聯交易、關聯方轉移辦學收益等行為”，進一步明確了民辦學校經費的審計主體、審計重點以及辦學盈余的禁止項目，既解決了過去民辦學校財產治理上存在的政府監管主體責任不清的問題，又堵上了過去一些舉辦者“以非營利之名行營利之實”的漏洞。

二、《收費管理意見》對現有民辦學校的影響

新《民促法》頒布實施后，一些地區開始推進民辦學校分類管理改革，但因種種原因，全國范圍內民辦學校分類管理改革步履維艱、進展緩慢。《收費管理意見》再次吹響了分類管理改革的沖鋒號，將進一步推動分類管理改革進程。

(一)加快分類管理改革步伐

新《民促法》和“國務院三十條”頒布實施后，由于各省(區、市)的配套法規大都設置了1—5年的分類改革過渡期，加上關于稅收、法人登記、原有民辦學校舉辦者補償和獎勵等相關配套政策的不明確，大多數省(區、市)原有民辦學校的分類管理改革至今都未取得實質性進展。因此，首輪分類管理改革沖鋒未能取得完全勝利，現有民辦學校的舉辦者除部分退出外，許多都處于等待或觀望狀態。但《收費管理意見》一旦真正落實，就會迫使進退兩難的舉辦者不得不作出戰略選擇。這是因為，《收費管理意見》第五條已明確規定現有民辦學校“在未完成分類登記相關程序前收費政策按非營利性民辦學校管理”。這意味著現有民辦學校不但要執行非營利的收費政策，而且在經費管理、經費治理上要執行非營利的規定，即銀行賬號統一在教育行政部門備案并不得挪用或轉移辦學經費。如果這項管理規定能夠切實得以執行，那么未分類選擇前的和選擇非營利的民辦學校的所有收費收入都將成為學校的法人財產并在使用上受到有效監督。同時，《收費管理意見》第十五條對舉辦者轉移或獲利途徑的嚴格限制，必將使現有民辦學校舉辦者的辦學收益權受到限制。在這種情況下，無論舉辦者的辦學動機和決策技術如何，都會在復雜的情緒狀態下改變觀望狀態，盡快作出分類選擇，從而加快民辦學校分類管理改革步伐。

(二)有效保護非營利性民辦學校的法人財產權

“非營利性民辦學校法人財產權是指法律賦予非營利性民辦學校對舉辦者投入的資產、國有資產、受贈財產、教育收費以及辦學積累等，依法享有占有、使用、收益和處分的權利，獨立于舉辦者(出資人)，并對其財產依法享有的支配權。”(2)劉永林、楊小敏：《非營利性民辦學校權益保護的基石、核心與關鍵》，《浙江樹人大學學報》2018年第2期，第6-9頁。新《民促法》和“國務院三十條”對保護非營利性民辦學校的法人財產權作了較多的制度設計，如新《民促法》在建立相應監督機制的基礎上，要求非營利性民辦學校必須依據章程管理學校和優化董(理)事會成員結構，強化對學校內部決策、管理尤其是對法人財產權的監督；“國務院三十條”對健全資產管理、財務會計、第三方審計、資產定期清查和年度財務預決算報告報備等制度作了相應規定。但實踐證明，這些制度仍不足以保護非營利性民辦學校的法人財產權。《收費管理意見》的出臺，特別是第十三條“民辦學校收費收入應全部繳入經教育行政部門備案的學校銀行賬戶，統一管理”的規定，切中了非營利性民辦學校法人財產權保護的要害。配合教育行政部門的有效監管，就能夠有效杜絕舉辦者的投機行為。這是因為，政府監管部門可以通過賬號準確掌握非營利性民辦學校的資金往來情況，從而判斷法人財產是否受到侵害、利益關聯方是否存在違規違法行為。現有民辦學校的法人財產權之所以未能得到有效保護，就在于缺乏健全的法人財產權保護制度，而銀行賬戶監督管理制度不健全應當是這一問題的癥結所在。重慶和上海的教育行政部門對民辦學校財政資金監督管理的經驗就充分地說明了這一點。因此，在加強內部管理和外部監督的同時，如果教育行政部門能夠切實履職，必能有效杜絕舉辦者或利益關聯方抽逃資金等非法行為，進而有效保護非營利性民辦學校的法人財產權。

(三)增加現有民辦學校的違法風險

《民辦教育促進法》及其實施條例均對民辦學校的辦學行為有過諸多禁止性規定。通過對比2002年《民辦教育促進法》(以下簡稱“原法”)和新《民促法》“法律責任”一章可以發現，兩者未作任何改變。原法實施后，所有注冊為非營利的現有民辦學校的財產權并未得到有效保護，一些舉辦者存在著轉移、挪用辦學經費從事其他經營甚至直接從學校法人獲取經濟利益的行為；即使新《民促法》實施后，仍有個別民辦學校及其舉辦者存在上述情況。可見，“法律責任”等懲處辦法并沒有遏制住現有民辦學校舉辦者或投資者的營利沖動。王建(2012)指出，我國民辦學校一直“實行業務主管部門和登記管理部門監管的體制，但登記管理部門只負責登記管理，業務主管部門只負責或主要負責業務管理，缺少財產和財務方面的監管”(3)王建：《民辦學校分類管理——從“四分法”到“二分法”》，《北京大學教育評論》2012年第2期，第21-42頁。。究其原因，除了監管主體責任不清、政府人員懶政乃至腐敗以外，還有對“侵占、挪用、抽逃”等行為監管復雜、取證困難等。而《收費管理意見》不但明確過渡期內尚未作出分類選擇的現有民辦學校屬于非營利性民辦學校，而且明確民辦學校的銀行賬號由教育行政部門統一監管，對辦學經費的主要去向、收費類型和使用票據也都作出了具體規定。在這種情況下，教育行政部門能實時監控現有民辦學校的資金流向，及時發現異常情況并采取應急措施。這就大大增加了違法風險，是對現有民辦學校舉辦者和法人的一種考驗。

(四)激發舉辦者更強烈的變更欲望

盡管從中央到地方的民辦教育分類管理制度日益完善，但其順利實施仍面臨著一些較為突出的問題與挑戰(4)③王雪、吳霓、鄭程月：《民辦教育分類管理的推進概況、突出問題與對策建議——基于對國家和地方29省相關政策的文本分析》，《當代教育論壇》2019年第6期，第55-65頁。，包括現有民辦學校分類登記的標準和規程不夠明確、營利性民辦學校的稅費優惠尚不明確以及對非營利性民辦學校監管仍顯不足等③。上述制度政策供應的不足，一方面阻礙了分類管理改革步伐，使一部分舉辦者或觀望或等待，另一方面加快了現有民辦學校的優化重組和部分舉辦者的退出。李虔等(2018)認為，“新政實施后，社會資本加速涌入……正在加速整合市場資源”，“具有異地擴張和模式復制能力的教育集團公司已經開始布局外延并購，為數不少的單體學校正欲尋求出售機會”(5)李虔、盧威：《民辦學校集團化辦學的規范發展——兼議〈中華人民共和國民辦教育促進法實施案例(修訂草案)(送審稿)相關條款〉》，《國家教育行政學院學報》2018年第9期，第49-54頁。。比如，2019年7月，港股并購潮中迎來了國內民辦高校并購史上最大的一筆單體投資——宇華教育擬作價14.92億元收購山東英才學院舉辦者90%的股權(6)⑥許林艷：《“買買買”之后，民辦高校發展與上市公司利益要如何平衡》，2019-10-10，https://baijiahao.baidu.com/s？id=1646996000672661624&wfr=spider&for=pc&qq-pf-to=pcqq.c2c)。；2018—2019年，中教控股先后完成對西安鐵道技師學院、鄭州城軌交通中等專業學校、廣州大學松田學院、四川外國語大學重慶南方翻譯學院4所民辦學校的收購⑥。《收費管理意見》關于重點加強對非營利性民辦學校的審計、嚴禁其舉辦者和非營利性中外合作辦學者通過各種方式取得收益或轉移收益等規定，既會刺激舉辦者早作選擇，也會激發一些舉辦者的變更欲望。這是因為，禁止通過關聯交易轉移辦學收益的規定徹底封堵了舉辦者或集團公司的獲利途徑，從根本上打破了一些舉辦者等待配套政策完善或分類后再尋找政策漏洞的幻想。由此判斷，在今后一段時間內，很可能會有更多的舉辦者特別是那些想“以非營利之名行營利之實”的舉辦者終止辦學。

此外，《收費管理意見》會在一定程度上抑制教育集團收購民辦學校的欲望。新《民促法》實施以后，曾掀起過一波教育集團收購民辦學校的熱潮，原因在于新法允許民辦學校營利這一利好。國家的本意是讓舉辦者通過舉辦“營利性民辦學校”來獲得投資收益，從而吸引更多的社會資本進入教育領域，以促進民辦教育的發展。不過，教育集團理解或依賴的“營利”路徑可能會是以下兩種：一是舉辦營利性民辦學校，二是抓住非營利性民辦學校政策與管理上的漏洞。因為新法只字未提關聯交易，教育集團根據“法無禁止即可為”的原則，認為依然可通過關聯交易轉移或獲取投資收益。不過，《收費管理意見》對新創辦營利性民辦學校的教育集團不會產生太多影響，因而對社會資本進入教育領域只能產生有限的影響。

三、現有民辦學校落實新政舉措

當前，《收費管理意見》正處于傳達和落實階段，現有民辦學校宜采取如下舉措。

(一)響應國家政策，盡早作出選擇

在現有法律政策框架內，現有民辦學校的“營”“非”選擇權取決于舉辦者。這種“選擇權”基本上是單向的、一次性的，一旦作了選擇就不能或難以再改變。正是選擇權的單向性、未來發展環境的不確定性，一些舉辦者長期糾結于“營”“非”選擇。《收費管理意見》雖然只是一個關于收費問題的文件，但涉及現有民辦學校的性質及非營利性民辦學校內部治理結構、法人財產權保護等重大問題，因而是對非營利性民辦學校管理尤其是法人財產權落實與保護等的補充。隨著各地分類選擇最后期限的日益臨近，現有民辦學校的舉辦者必須盡早選擇，除了考慮宏觀政策、學生利益、教職工利益和國家需要等社會環境外，還應捫心自問：當初和現在辦學的真正動機到底是什么，或者說自己到底想要什么？馬斯洛的需求層次理論認為，一個人最為極端的需要無非是物質需要和精神需要。如果舉辦者看重的是物質需要，或者說是想獲取更多的經濟收益，那就選擇營利，這也符合新《民促法》的規定；如果舉辦者看重的是精神需要，或者說對經濟利益沒有那么強烈的訴求甚至沒有訴求，那就選擇非營利。決定越早，一系列的清產核資準備就越充分、越細致，學校的分類選擇過程就越順利。

(二)增強法律意識，依法依規辦學

影響民辦學校命運的除了辦學理念、資金來源、生源狀況及政策導向等因素以外，還有一個重要因素就是能否依法辦學。長期以來，少數民辦學校一直存在著違規辦學的行為，如無證辦學、招生虛假宣傳、違規收費和財務管理混亂等。究其原因，除了舉辦者、辦學者的原因以外，就是相關政策不完善、監督管理不到位。《收費管理意見》使政府監管部門能實時掌握現有民辦學校的資金流動情況，進而強化財務監管。在這種情況下，按非營利對待的現有民辦學校舉辦者的法律意識就顯得十分重要，甚至決定著民辦學校的命運。現有民辦學校舉辦者應增強法律意識，依法依規辦學。一方面，要轉變辦學理念，將過去低層次的投資營利理念轉為更高層次的育人育才理念， 把辦教育作為一種為國家、為民族培養合格人才的神圣事業，即將公益性放在首位。營利目的的弱化，可從源頭上杜絕違法違規念頭的滋生。在此基礎上，要進一步推進學校管理理念的現代化，并按照法律規定完善學校內部治理結構， 防止因內部管理混亂和暗箱操作而衍生違法違規行為。另一方面，要提高民辦學校師生的法律意識。舉辦者帶頭遵紀守法，將對全校師生產生潛移默化的榜樣作用。

(三)明確學校法人財產與舉辦者個人財產，保護雙方合法權益

完善的法人財產權制度是非營利性民辦學校權益保護的關鍵(7)劉永林、楊小敏：《非營利性民辦學校權益保護的基石、核心與關鍵》，《浙江樹人大學學報》2018年第2期，第6-9頁。。過去，民辦教育領域同時存在著法人財產權制度和合理回報制度。許多舉辦者或投資者都打著不要求合理回報的旗號進入民辦教育領域，一些真正想舉辦非營利性民辦學校的舉辦者無法享受與公辦學校同樣的政策扶持，而想營利的舉辦者既不過戶財產又不公開主張“合理回報”，在思想和行動上把學校法人財產混同于個人財產并隨意挪用或使用，最終導致兩種制度形同虛設。新《民促法》廢除了原法第五十一條關于“合理回報”的規定，明確非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益、辦學結余全部用于學校辦學，并結合法人財產權的規定完善了非營利性民辦學校法人財產權制度及其保護機制。《收費管理意見》進一步明確了經費監管責任主體、經費流動渠道、經費流動票據和經費使用范圍等內容，更加有效地保護了現有民辦學校的法人財產權。與此同時，國家還規定選擇非營利的可以“給予補償和獎勵”，由此也承認了現有民辦學校舉辦者的財產權益。在現有民辦學校舉辦者個人財產和學校法人財產交織的現實狀態下，明確兩者的財產十分重要。要解決好這一問題，既需要舉辦者付出努力，更需要政府加強政策供給，如明確民辦學校法人財產的核算范圍、舉辦者出資的范圍、補償和獎勵的標準與辦法，督促舉辦者將其資產過戶到學校法人名下。在這些政策尚未明朗的情況下，舉辦者應認真研究有關省(區、市)的補償和獎勵政策，起草本校的補償和獎勵方案。這樣，既可以提前做好分類選擇的準備，還可以積極與政府部門共同商討補償和獎勵方案。