人民法院法官績效考評制度改革回顧與展望

李國華

( 西北大學 法學院，陜西 西安710127)

一、引言

伴隨著司法責任制改革目標的提出、落實，作為其重要抓手的法官績效考評制度改革也在同步推進。法官績效考評制度是通過一套客觀化的指標來衡量法官工作勤勉程度及成效的法官管理制度［1］，是對法官績效予以評價的制度［2］。實踐中出現的考核指標設計不合理、考核主體不合格、考核結果運用不明確等問題弱化、曲解了法官績效考評制度預期功能的實現，如何消解、回應上述問題需要探究法官績效考評制度的發展脈絡與實踐情況。學界關于該制度的研究成果豐碩，但缺少對該制度展開系統的回顧和反思。在司法改革步入深水區之際，回顧40 余年的改革歷程，總結梳理法官績效考評制度改革歷程，客觀評價法官績效考評制度改革的成效與不足，有助于明確改革進程中人民法院法官績效考評制度所處的歷史坐標，對于調試法官績效考評制度進一步改革的基本方向意義重大。

我國近代的法官績效考評制度始于中華民國時期的《司法官考績規則》，該規則首次明確了司法官業績考核的原則和規則［3］。新中國成立后至20 世紀90 年代中期，包含法官績效考評制度在內的司法制度發展歷經曲折，最終走向恢復重建與改革創新之路。在圍繞審判組織、審判方式、審判程序和證據制度方面進行司法改革之外，人民法院還側重組織法上的法院組織和人事制度改革，其中包括法官績效考評。法官績效考評影響和形塑法官的專業化、職業化水平，在當前階段是深化司法責任制綜合配套改革的重要組成。法官績效考評制度改革進程與司法改革整體步調相一致。以黨的重要文獻為劃分標準，可以發現我國司法改革以1978 年為起點，以十五大提出司法改革和2013 年十八屆三中全會提出全面深化改革為關鍵節點。總體而言，我國法官績效考評制度前后歷經三個重要發展階段: 一是1978—1997 年:初步展開時期;二是1997—2013 年:走向成熟時期;三是2013 年至今:全面深化時期。

二、1978—1996:初步展開的法官績效考評制度改革

這一階段的法官績效考評制度改革始于中國共產黨十一屆三中全會，止于中國共產黨第十五次全國代表大會之前。

1978 年12 月，中國共產黨十一屆三中全會作出將工作重心轉移至經濟建設的關鍵抉擇。作為肩負保障經濟建設重任的人民法院也進入恢復、重建、改革時期，其中就涉及人民法院的人事制度改革，關系到如何考核、評價法官工作效果和質量的問題。在此階段，法官績效考評制度改革與法院工作重啟同步推進，人民法院人事實踐難題對制度供給的呼喚，成為法官績效考評制度生長的邏輯起點。

1987 年10 月，中國共產黨十三大報告中首次提出了對包括法官在內的干部人事制度改革，邁出了新時期改革法官績效考評制度的重要一步。報告在提出建立國家公務員制度內容時，針對人民法院的法官績效考評問題，要求“建立類似國家公務員的制度進行管理”，由此法官績效考評也被置于國家整體人事制度改革中。這意味著國家開始在制度建設層面重視對包括法官在內的公務人員的績效考評。

1992 年10 月，中國共產黨十四大報告提出:“逐步建立符合機關、企業和事業單位不同特點的科學的分類管理體制和有效的激勵機制。”人事制度改革逐漸深入，開始探討分類管理模式。可以說，這一階段改革法官績效考評制度的外部動力，主要是人民法院出于貫徹中共中央關于建立符合不同單位特點的科學的分類管理體制和有效的激勵機制的精神所做的努力［4］，實現了針對人民法院法官績效考評規則的從無到有，初創了適用于法官的績效考評制度。

( 一) 摒棄傳統的法官績效考評制度

在建立專門的法官績效考評制度之前，法官的身份是國家干部，在整體性國家公務員制度建立初期，戴大檐帽、穿制服的法官與其他公職人員并無實質差異。如此定位在當時的歷史條件下有其合理性，但也弊端叢生:一是缺乏科學的分類，簡單套用黨政干部的單一模式管理所有人員，未能形成各具特色的精細化管理制度。二是與法院的扁平化體制不符，人民法院并非垂直管理體系，并不存在嚴格的上下級關系，在強調垂直管理的國家公務員考評制度體系下無法實現對法官的有效考評。三是與法官的職業化、專業化存在根本抵牾，法官從事的審判工作需要較高的專業性，進而要求側重考察法官的辦案能力、辦案成果。對作為國家干部的法官的管理、考評一直統一沿用普通公務人員的考評辦法，使得法官績效考評難以針對法官這一群體形成相對獨立的科學考評機制。

在漸進的改革中，國家逐漸認識到傳統的法官績效考評不應直接套用公務員考評體系。1988 年7月，最高人民法院召開第十四次全國法院工作會議討論《中華人民共和國法官法( 草案) 》，提出了涉及法院自身改革和建設的六項具體改革措施，其中之一就是改革現行法院人事管理制度，要求通過制定法官法從法官的錄用、考核、獎懲等方面完善法官制度［5］。此次會議提出通過制定專門的《法官法》解決法官考評問題的改革意見，為建立人民法院此后的法官績效考評制度指明了方向。

( 二) 建立新的法官績效考評制度

從1986 年開始起草《法官法》，經過列入立法規劃、試點探索、研討修改，易稿30 多次最終形成了《法官法( 草案) 》，并于1995 年審議通過。《法官法》規定了法官的權利義務、任職條件、法官等級、法官工資制度和退休制度以及設立法官考評委員會等，使得法官績效考評具有了法律載體和依據。《法官法》規定的法官績效考評機制脫胎于國家對一般公務員的人事考評制度，包括了以下基本內容:

一是確定法官績效考評主體。考評法官首先需要確定考評主體，以考評主體為抓手細化考評方案。《法官法》規定，對法官的考核，由所在人民法院組織實施。第十六章更是專章規定了法官考評委員會的設置、職責、組成人員和主任。這是我國在規范層面初次明確作為法官績效考評主體的法官考評委員會制度，確立了法官績效考評的責任主體和實施主體。

二是明確法官績效考評內容。考評法官唯有明確考評的內容、對象，被考評者才能在考評內容指引下有效地開展工作，考評者也才能夠明確考評方向進行科學、公平的考評。《法官法》規定考評法官績效，應當以審判工作實績為重點，以思想道德水平為基礎，在實際審判業務中綜合評判法官的業務能力、理論水平及工作態度，這綜合考慮了法官從事審判工作的特殊性，其不足是未規定考評法官工作實績的具體方式。

三是明確法官績效考評適用原則。面對尚未細化的考評機制，確定基本的考評原則就具有了現實意義。對此，《法官法》在借鑒、吸收國家公務員績效考核原則的基礎上，規定對法官的考核應當“客觀公正，實行領導和群眾相結合，平時考核和年度考核相結合”。

四是考評結果的運用。法官績效考評結果可以作為對法官獎懲的依據，法官可以據此按照指引的方向調試工作態度和工作方法。《法官法》第二十二條規定，年度考核結果分為三個等級，包括優秀、稱職、不稱職。在考核結果的運用上，該條規定考核結果作為對法官獎懲、調整職級薪酬的依據。績效考評與獎懲機制的結合賦予了績效考評以剛性和強制力，可以有效指引法官對照考評內容和目標調整自身的行為。

1996 年6 月，《法官考評委員會暫行組織辦法》規定，各級法院分別設立法官考評委員會，由本院人事管理部門作為法官考評委員會的辦事機構。該辦法進一步細化了法官考評委員會的組織、形成方式，增強了法官績效考評制度的可操作性。

這一階段法官績效考評制度改革的主要貢獻在于，國家首次專門針對法官績效考評問題建章立制，擺脫了新中國成立40 多年無專門法官法的局面，通過制定法搭建了考評法官績效的基本制度框架，體現出中央和人民法院內部嘗試對法官進行科學、法治化的管理思路。《法官法》注意到了作為國家工作人員的法官同時還是法律專業人員，亟需構建契合自身特點的考評機制。搭建法官績效考評制度也有助于對法官的從嚴管理，回應了十四屆三中全會關于改革、完善司法制度的要求。

這一次法官績效考評制度改革的缺憾在于兩個方面: 一方面是對法官績效考評制度改革重視不夠。在這一改革階段，人民法院尚處于恢復重建時期，改革側重點在于優化審判方式，增強法官的職業化建設等［6］，改革法官績效考評制度屬于次要問題。另一方面，對法官績效考評制度的可操作性和科學性認識不夠，比如對法官績效考評的內容規定不夠細致，作為重要組織法的《人民法院組織法》更是未能涉及法官績效考評問題，對法官績效考評結果的應用側重于懲戒和管理法官，而不是用來促進法官自我改進、提升法官群體的整體素質及為負責決定法官任用的人員或機構提供相關信息、合理有效地分配法官。同時，法官績效考評原則等也存在照搬國家公務員績效考評規定的現象。

三、1997—2013:走向成熟的法官績效考評制度改革

這一輪的法官績效考評制度改革始于1997 年的中國共產黨十五大，止于2013 年的中國共產黨十八屆三中全會之前。

1997 年9 月，中國共產黨十五大報告確定了依法治國的基本方略，明確提出:“推進司法改革……加強執法和司法隊伍建設”這一改革目標［7］，并提出了具體的改革要求。這一時期的司法改革著重解決司法地方化、司法行政化和司法非職業化的問題。為了貫徹中央要求，1999 年《法院改革一五綱要》基于現行法官管理制度無法適應現實需求、法官素養亟待提升的現狀，要求2000 年底前，建立審判人員的人事考評制度。《法院改革一五綱要》在法院系統內部為法官績效考評制度的實施創造了條件。

2002 年10 月，中國共產黨十六大報告在十五大報告所提“推進司法改革”的基礎上第一次提出了“推進司法體制改革”，并強調“完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度”。更加重視司法機關審判業務的特殊性，為法官績效考評制度提出了更為明確的要求和指引，要求針對特定法官群體探索和完善人事分類管理制度。

2007 年中國共產黨十七大報告提出“深化司法體制改革”之后，有關部門多次發文落實，其中2009年印發的《法院改革三五綱要》原則部分提出要“完善司法管理體制”，要求進一步改進審判管理制度、法官行為規范，完善反腐倡廉長效工作機制、人事管理制度和機構設置、隊伍管理制度等。針對法官績效考評問題強調系統推進、科學安排、細化落實。

1997 年至2012 年，中央和法院系統回應現實需求、貫徹政策要求，立足于審判工作實際推進考評制度的深入和細化，這一階段的法官績效考評制度大體經歷了如下改革:

( 一) 提出改進法官績效考評制度

2003 年，為了貫徹十六大關于司法改革的要求，黨中央成立了中央司法體制改革領導小組，從中央層面加強對司法體制改革的統一領導協調，全面領導司法體制改革工作。落實體制機制改革需要相應的組織予以保障，中央司法體制改革領導小組的設立有助于在整體推進過程中形成合力，統籌安排。

2004 年底，中央司法體制改革領導小組形成了《關于司法體制和工作機制改革的初步意見》，各部門在統一領導下制定工作安排。2005 年《法院改革二五綱要》區分了針對法官的績效考評和針對其他公務員的績效考核，從“績效考核”悄然轉向“績效考評”，法官職業性、專業性的特質在績效考評制度中得以凸顯。

( 二) 調整考評指標

辦案考核考評指標指的是用以考核和評價法官工作的量化指標，以考評指標來引導法官完善工作方式、提升工作能力。為了改進辦案考核考評指標體系，人民法院采取了如下改革舉措:

一是建立案件質量評查與考核指標的聯動機制。2005 年3 月，最高人民法院頒布了《關于貫徹落實〈建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要〉的若干意見》，在實現司法公正與廉潔目標導向下要求完善案件質量評查制度，以程序視角設立疑難復雜、法律認定存在爭議案件的篩查器，“重點評查發回重審、二審改判和再審改判的案件”，輔之以“抽查其他個案”，在把握主要矛盾的同時兼顧考評效率，個案的評查與考核指標實現同頻共振。

二是建立科學的指導思想和考評基點。2009 年《法院改革三五綱要》強調法官考評制度應在體現科學發展觀和正確政績觀的前提下適應于法院工作特點和審判工作規律。同時指出，應建立健全貫徹寬嚴相濟刑事政策的司法協調制度與保障制度，辦案考評體系應體現寬嚴相濟、促進社會和諧穩定的考評基點，要求完善人民法院錯案認定標準和違法審判責任追究制度［8］。將刑事政策內化于辦案考評要求之內，在辦案考核考評指標體系內體現審判工作應實現法律效果與社會效果的統一，以個案的審判推進社會綜合治理。

三是建立健全審判質量效果監督控制體系和崗位目標考核管理體系。2009 年《法院改革三五綱要》明確提出要建立以案件審判質量和效率考核為主要內容的審判質量效率監督控制體系，以法官、法官助理、書記員和其他行政人員的績效和分類管理為主要內容的崗位目標考核管理體系。“遲到的正義非正義”，案件辦理效率和質量是評價個案審判效果的兩大要素，依賴于法官、法官助理、書記員和其他行政人員的勠力同心、協同一致，以案件考評和定崗考核并行的方式加強法官績效考評制度更為科學、合理。

( 三) 確立案件質效并重的考評標準

案件質量評估是人民法院法官績效考評的重要內容。2008 年最高人民法院《關于開展案件質量評估工作的指導意見( 試行) 》將法院案件質量評估的指標體系分解為33 項“三級指標”構成的審判公正、審判效率和審判結果3 項“二級指標”(1)參見《最高人民法院關于開展案件質量評估工作的指導意見( 試行) 》第七條。。將案件質量評估數字化、具象化，在某種意義上可以概括為探索試行案件質量評估的“數目字管理”。

2011 年1 月，最高人民法院《關于加強人民法院審判管理工作的若干意見》指出，審判績效管理仍需切實加強，考核指標上要引導法官重視審判的效率問題，明確將“審判質效考評”作為審判管理的基本形式。同年3 月，最高人民法院正式將經過三年試點探索、驗證、改進的2008 年《關于開展案件質量評估工作的指導意見( 試行) 》確定為《關于開展案件質量評估工作的指導意見》，該意見對指標體系作了進一步的調整，完善了案件質量評估的“數目字管理”，標志著法官績效考評制度邁入相對成熟的階段。

法官績效考評的法律依據在于《法官法》等法律規范，但《法官法》的規定較為概括，實踐操作性和可適用性不強，無法進行有效的績效考評，也難以實施考評。針對此問題，根據《法院改革二五綱要》“在確保法官依法獨立判案的前提下，確立科學的評估標準，完善評估機制”的指導思想，人民法院推出了量化指標考評法官績效，量化考評模式細化了《法官法》關于法官績效考評內容的規定，改革思路在于突出可度量的法官工作實績在考評工作中的重要性。構建明晰的量化考核方案，在一定程度上有利于以直觀的數據呈現辦案的過程和結果，明確法官的職責任務，協助法院領導者高效管理法官。

量化指標考評模式也存在不足:一是理念上過度依賴量化，部分難以量化的考評對象、部分量化指標設計不盡合理都是量化考評模式所要面對的難題。如法官工作作風、外界評價難以通過量化的案件指標呈現，每一個個案都有其特殊性，量化指標難以體現法官面對疑難復雜案件時的處理能力，而在某種程度上妥當審理復雜疑難新型案件恰能體現法官辦案能力。并且，在證據與法律適用之間逡巡的審判工作，證據采信上的靈活性以及法律規則適用上的可操作性使得裁判權具有較大的自由裁量空間，自由裁量權的存在使得用某個指標度量法官的廉潔度其實相當困難［9］。二是考評機構的行政化。人民法院的管理實踐形成了科層制管理模式，2001 年《法官法》關于考評委員會的設置亦如此。加之2005 年《公務員法》將法官納入公務員序列管理，參與司法延伸工作均作為考核要點。這些做法不僅無助于增進法官的職業化和獨立性，反而強化了法官考評的行政屬性傾向，將考核公務員的標準、內容和程序等規則普遍適用于法官［10］。三是作為考評主體的法官考評委員會如何組成缺乏規定，實踐中法院院長、庭長主導考核，缺乏外部參與，在落實中不可避免地出現偏差。考評內容上過度關注可視化的審判工作，對法官思想品德、審判業務、法學理論水平等落實不夠。考核結果的運用主要在于獎懲法官和獎金發放等短期管理目標，不重視考核結果對于法官養成進程中的問題揭示作用。四是不當處理法官績效考評與案件質量評估工作的關系。實踐中，部分法院徑直將法院面臨的案件質量評估套用于針對法官的績效考評，缺失法官個性化特征的考核［11］。上述量化指標考核模式呈現的簡單化、僵化特征也是在實踐過程中逐漸呈現出來的負面效應，但不可否認的是，這一階段的法官績效考評制度也更加契合法官審判規律，逐漸科學化、規范化。

四、2013 年至今:全面深化的法官績效考評制度改革

這一階段的法官績效考評制度改革始于十八屆三中全會，目前仍處于持續深入推進的狀態。

2013 年11 月，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將十八大報告提出的“要進一步深化司法體制改革”明確為“深化司法體制改革，加快建立公正、高效、權威的社會主義司法制度”。2014 年2 月出臺的《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及其貫徹實施分工方案》明確了深化司法體制改革的目標、原則、各項改革任務的路線圖和時間表。2014 年6 月，《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》的出臺標志著我國司法體制改革試點工作正式啟動，以上海、吉林省為代表先行先試，其他省份分為二、三批逐步鋪開改革試點，一以貫之地遵循先試點后總結再全面推廣的改革路徑，法官績效考評制度在實踐中不斷自我完善。

為了貫徹中央要求，2014 年7 月，《法院改革四五綱要》發布，改革的總體思路是解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，改革的目標是到2018 年初步建成具有中國特色的社會主義審判權力運行體系。改革愈到深處愈加艱難，需要系統科學地解決深層次、復雜化的難題。法官是裁判者而非行政官員，但長期以來，中國對法官沿用普通公務員管理模式，法官績效考評不僅未能凸顯自身特性，還在一定程度上加重了法官的工作壓力。在專業的審判工作之外苛以行政官員的考核，雙重考評壓力使得法官難負其重。針對上述問題，《法院四五改革綱要》提出，“要堅持以法官為中心、以服務審判工作為重心，建立分類科學、結構合理、分工明確、保障有力的法院人員管理制度。”

2014 年10 月，十八屆四中全會專題研究依法治國基本方略，并通過了《關于全面推進依法治國重大問題的決定》，這體現了中央對法治的空前重視。與之相適應，2015 年2 月修訂后的《法院改革四五綱要》圍繞建成具有中國特色的社會主義審判權力運行體系這一關鍵目標，改革內容囊括了法院組織體系、司法管轄制度、法官履職保障、審判權力運行、法院人事管理等層面，并設定了具體的路線圖和時間表［12］。在強化司法責任制、司法人員分類管理、法官員額制改革、建立健全以審判為中心的訴訟制度改革等一系列舉措下優化審判權力運行。《法院改革四五綱要》的一大亮點就是法院人事管理改革，提出要“建立科學合理客觀公正，符合規律的法官業績評價機制”，標志著本階段的法官績效考評制度改革正式啟動。

為了深入貫徹落實習近平總書記全面依法治國新理念，2019 年《法院改革五五綱要》第四條提出貫徹落實新時代黨的組織路線。堅持把政治標準作為第一標準，在法官遴選任命、考核評價、監督管理、培養鍛煉、獎勵懲戒等工作中全面加強政治把關。強化對法官的政治素養、司法廉潔要求也是貫徹黨對政法工作全面領導的體現。《關于貫徹實施〈關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要( 2019—2023) 〉的分工方案》( 以下簡稱《分工方案》) 進一步明確政治部作為牽頭部門，審管辦、監察局和司改辦作為參加部門。在全面深化改革階段，法官績效考評制度作了如下具體改革:

( 一) 及時調整《法官法》相關規定

為了吸收鞏固司法改革成果、全面建設專業化隊伍，2017 年及2019 年立法者分別對《法官法》作了大幅修改，特別是圍繞法官績效考評制度，2019 年修改的《法官法》在體例和內容上均發生了重大變化:

在體例上，新法將1995 年以來延續了20 多年的17 章體例壓縮為8 章。具體而言，2019 年《法官法》將2017 年《法官法》中第八章、第十章、第十一章的內容和第十六章的法官考評委員會的規定全部納入新的第六章，使得法官績效考評內容在形式上合為一章。

在內容上，新法有四處變動。一是法官考評委員會的職責由“指導對法官的培訓、考核、評議”，調整為“負責對本院法官的考核工作”，強化責任落實與整體把握;二是取消了對法官考評“實行領導和群眾相結合”的規定，更加符合法官專業性、職業性的要求; 三是把法官的考核內容調整為“審判工作實績、職業道德、專業水平、工作能力、審判作風”，將“思想品德”具化為職業道德，將法學理論水平融入專業水平、工作能力考察;四是年度考核結果類型由三類調整為四類。2019 年修訂的《法官法》借鑒2018年《公務員法》的最新規定，對法官績效考評結果的等次進行了調整。修訂前的《法官法》將法官考評規定為“優秀、稱職、不稱職”三個等次，修訂后的《法官法》調整為“優秀、稱職、基本稱職和不稱職”四個等次。在稱職與不稱職等次中間增加了“基本稱職”，增加了考評的層次性和區分度。

( 二) 加大考評院庭長

司法責任制度改革和法官員額制改革之后，作為員額法官的法院管理人員同樣需要接受績效考評。《分工方案》第二十二條要求健全院長、庭長辦案常態化機制，“合理確定院長、庭長辦案工作量，推動減少其非審判事務負擔……完善對院長、庭長辦案情況的考核監督機制”，第四十三條規定要在2019年建成人民法院審判管理工作平臺，實現對全國法院院庭長辦案情況的統計展示，2020 年建立全國法院院、庭長辦案情況通報制度。2017 年4 月10 日，最高人民法院《關于加強各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見( 試行) 》前后以10 條意見明確了院庭長( 包含進入員額的院長、副院長、審判委員會專職委員、其他入額院領導、庭長、副庭長和其他有審判職稱的審判( 執行) 業務部門負責人) 的最低辦案量、辦案的保障和監督機制［13］。關于院庭長辦案量的硬性要求體現在以下三個方面:一是中級人民法院院長辦案量應達到本院法官平均辦案量的5%，其他入額院領導應達到本院法官平均辦案量的20%～30%;二是基層人民法院院長辦案量應達到本院法官平均辦案量的5%～10%，其他入額院領導應達到本院法官平均辦案量的30%～40%;三是基層、中級人民法院的庭長每年辦案量應達到本部門法官平均辦案量的50%～70%。強化院庭長作為法官身份的辦案考核，在某種程度上使院庭長同時作為考評主體和被考評的對象，進一步優化了法官績效考評制度。

( 三) 重塑考評指標、考評方式和考評結果運用

重塑考評指標、考評方式和考評結果運用包括如下幾個方面:一是清理不合理的考評指標，增加其它考評指標。《法院改革五五綱要》第二十七條要求制定科學簡便的績效考核方式，“清理取消不合理、不必要的考評指標，切實為基層減負、為干警減壓”。與此相適應，《分工方案》第五十一條規定，2019年出臺清理取消不合理、不必要的考評指標工作辦法并組織實施。此外，為貫徹司法公開的要求，人民法院也在加強對司法公開工作的考評，如生效裁判文書上網、網上司法拍賣等。二是更加合理地設定考評指標，為了避免因考評干擾下級法院獨立行使審判權，合理設定了改判發回重審率;為了防止人為阻滯收案，合理設定了法定正常審限內結案率等審判效率指標。三是在考評方式上，建立審判團隊績效考評制度，堅持法院分類分級考評，提出了避免簡單排名通報的考評方式。四是更加重視考評結果的正向激勵功能，但也日益重視對故意辦錯案者的責任追究。

( 四) 優化法官考評委員會的組成人員

法官考評委員會缺乏普通法官參與，則不利于考評者與被考評人員之間的及時溝通，也無助于打破考評過程的封閉化。2017 年中共中央辦公廳《關于加強法官檢察官正規化專業化職業化建設全面落實司法責任制的意見》( 下稱《落實司法責任制意見》) 針對考核內容、指標設置方式、考核信息留痕公開、考評反饋等方面進行規定。

為了貫徹《落實司法責任制意見》，最高人民法院通過《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責規定〉的實施辦法》規定了法官考評委員會必須有若干法官代表參加，而且法官代表應由全體法官推選產生。此輪改革之后，地方法院根據上級要求制定了契合本地實際的詳細的法官考評規范性文件。例如，S 省高級人民法院根據最高人民法院相關規定，制定了《法官、審判輔助人員績效考核及獎金分配指導辦法( 試行) 》，明確規定績效考核工作委員會成員應包括法官代表，這就為普通員額法官參與法官考評委員會提供了規范依據。遺憾之處在于沒有規定法官考核的具體實施主體。

這一階段法官績效考評制度改革的基本特點在于，沒有自上而下地建立大一統的考評制度，而是采取了最高人民法院宏觀指導，地方各級法院自行細化考評細則的做法，充分發揮了地方各級法院的主動性、積極性。2016 年最高人民法院關于《法官、審判輔助人員績效考核及獎金分配指導意見( 試行) 》( 下稱《績效考核意見》) 原則性地規定應針對法官辦案數量、質量、效率和效果等進行績效考核，未規定對應指標以及相應權重值，授權地方各級法院自行確定［14］。《績效考核意見》還規定法官“考核業績評價應當作為法官等級晉升、崗位調整和業績考核獎金分配的重要依據”。《績效考核意見》進一步細化了法官績效考評的具體內容，更具有實操性。改革成效還在于，司法責任制改革后，就考評對象而言，法院的內部考評觀念經歷了“由集體主義向法官個人主義的顛覆性大變革”，各地的司法體制改革的經驗即為明證［15］。針對指標設計行政化的問題，后續的改革文件設計的考評模式都在“去行政化”。考評結果運用的導向也傾向于發揮其正向激勵功能，表現為由獎懲、辭退和工資依據轉向正向激勵，包括晉職晉級、擇優遴選。問題在于，針對不同的考評對象進行差異化考評何以更有效。此外，司法改革效果評估，能夠及時反饋、矯正司法體制改革中出現的問題，經驗的積累可以進一步助推司法體制改革聚焦的問題、總結有效方法，提升司法體制改革的科學性和實踐性［16］。

五、法官績效考評制度改革的展望

改革開放40 余年來，尤其是中國共產黨十三大報告提出改革干部人事制度之后，堅持穩中求進的人民法院法官績效考評制度在深深扎根基本國情的基礎之上，實踐著一條向下直面審判管理難題、向上不斷貼近審判管理規律的改革之路。這些改革積累了寶貴且需要繼續堅持的基本經驗。當然，歷次法官績效考評制度改革在克服法院審判管理難題的同時也遺留了一些問題;一些新問題也與改革相伴而生，進入新時代的審判管理體系和能力更要邁向現代化。這些新情況都使得面向未來的人民法院法官績效考評制度改革要在理念和技術上“兩條腿走路”。其中，前幾輪改革的經驗揭示了改革法官績效考評制度應秉持三項基本理念。

第一，應當秉持循序漸進的改革思路。我國法官績效考評制度改革堅持了循序漸進的改革路徑。1996 年之前，受國家人事制度改革影響，法院通過不斷推進專業化，以破解作為法院三大問題之一的法官“非職業化”。這時選取了若干地方試點尚在醞釀中的《法官法》。待國家推行公務員制度后，最高人民法院結合地方試點經驗，適時推動全國人大常委會在1995 年通過《法官法》，較為原則地規定了法官績效考評規則，建立了法官績效考評制度。這為后續法官績效考評改革得以展開奠定了基礎。自1997 年始，針對法官績效考評規定可操作性不強的問題，《法院改革二五綱要》頒布之后，2013 年前的法官績效考評制度借助司法規范性文件日益邁向“數字化”的量化考評模式，在細化考評操作的同時，客觀上削弱了主觀人情因素對法官績效考評結果的影響。法官績效考評制度改革的目標是建立科學的法官管理制度，但是并非一步到位地定義何為科學。在十八大后，最高人民法院及時調整了大一統的考評指標，主動與下級法院分權，宏觀指導考評內容，不設考評指標。事實上，改革的本質在于不斷試錯，司法改革亦然。在推進司法改革中，循序漸進的改革路徑由于不易催生激進的改革舉措，有利于減少試錯成本，順利推進改革，最終達成改革目的。今后的改革中這一理念應當得到堅持。

第二，應當堅持公正與效率并重。司法公正是社會公平正義的底線，司法公正需要司法效率為保障。公正與效率議題在人民法院同樣受到關注。人民法院法官績效考評制度的歷次改革始終圍繞著公正與效率的改革目標。在1997 年之前，法官與普通國家干部混同管理、專業性淡化，而廣大人民群眾的司法需求日益增長，要求通過法律程序解決矛盾和糾紛。社會對司法的需求與傳統的司法體制、運行機制之間的矛盾日益突出。人民法院改革法官績效考評制度旨在通過考評法官倒逼其增強辦案能力、強化公正審判意識。第二個改革階段，為了治理法院腐敗、法官非職業化、法院地方化和行政化，對法官績效考評采取了較為激進的“數字化管理”模式，進入量化考評時期。從量化后的考評指標來看，改革的初衷在于進一步科學化的管理法官，確保司法公正與效率。在法官績效考評的第三個改革階段，尤其是司法責任制改革之后，人民法院法官績效考評模式妥當地調整為定性和定量相結合的考評模式，避免了第二階段考評中案件都是均質化的考評假設，使得考評更加符合司法實際，對考評者也更加公平、公正。歷次改革的共性在于，人民法院對法官績效考評的考評內容、考評方式及考評主體等幾經調整，但考評改革的目標導向不變，那就是通過改革增進蘊含公正價值的司法“生產力”。

第三，應當深度應用現代信息技術。法院當前存在案多人少的困境，以及司法責任制背景下的權力監督問題。如果說在此之前，對通過電子手段留痕和監督辦案人員的必要性尚不急迫的話，那么當前就非常有必要在法官考評中深度運用大數據、人工智能等現代信息技術。2018 年12 月發布的《關于進一步全面落實司法責任制的實施意見》要求網上辦案留痕，對法官辦案過程和結果進行動態、實時的智能化管理。最高人民法院于2019 年發布的《法院改革五五綱要》第十部分專門規定要“建設現代化智慧法院應用體系”。實踐中，部分地區法院已經充分運用現代信息技術的識別功能和預測功能，通過法院績效管理，平臺的目標管理，動態管理、數據填報等模塊，實現績效考評工作網上運行。強化信息技術與法官績效考評的融合，能夠促進法官績效考評制度的先進性，保障績效考評機制高效運轉，進而促進法官的專業化、職業化，提升辦案責任意識和辦案質量。

在充分運用好前述審判管理改革經驗、樹立科學的改革理念的同時，仍需要不斷探求法官績效考評制度改革的最優解，以順應不同階段司法改革乃至政法領域的改革對人民法院審判管理提出的新要求。

2018 年10 月黨的十九大報告明確要求“深化司法體制改革”，指出“深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制”。2019 年1 月23 日，中央深改組審議通過《關于政法領域全面深化改革的實施意見》，強調政法干部專業化、職業化。中國共產黨的十九大以來，繼2018 年7 月在深圳召開全面深化司法體制改革推進會一年后，2019 年7 月19 日中央政法委在成都召開政法領域全面深化改革推進會。在上一階段改革的基礎上，中共中央政治局委員、中央政法委書記郭聲琨在會議上要求政法機關從完善兩大體系、兩大機制，破解三大難題，處理好五大關系入手，全力推動政法領域改革不斷深入［17］。其中，與法官績效考評制度改革聯系最為密切的是“完善兩大機制”的表述，兩大機制之一指的就是進一步完善政法隊伍建設管理制度機制，形成嚴管厚愛的激勵約束機制。2020 年2 月5 日，中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過《關于深化司法責任制綜合配套改革的意見》( 下稱《中央綜配改革意見》) ，提出強化績效考核制度建設。2020 年8 月最高人民法院《關于深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》( 下稱《法院綜配改革實施意見》) ，細致規范了院庭長考核、績效考評內容、考核指標和考核結果運用。2020 年8 月26 日，政法領域全面深化改革推進會以執法司法制約監督體系改革和建設為主題在線上召開。針對司法腐敗以及中央提出的“完善權力運行監督和制約機制”要求，會議提出完善政法干警管理制度、領導干部履行監管職責考評機制。2021 年1 月11 日，中共中央關于《法治中國建設規劃( 2020—2025) 》第十七條指出，要完善對擔任領導職務的法官、檢察官辦案情況的考核監督機制。

這些重要會議全面回顧、客觀總結了我國在不同時期優化政法機構職能體系和健全司法權運行機制上取得的成效，清醒地指出了改革亟需破解的瓶頸性難題。改革的內容基本囊括了政法機構改革、司法體制綜合配套改革和政法各單位改革三個方面。在司法體制綜合配套改革中，建設高素質司法隊伍始終占據著基礎性地位，“建設高素質司法隊伍”要求健全符合司法職業特點的司法官員績效考核評價機制，這就暗含著人民法院在人員分類管理、員額制改革、內設機構改革以及權力清單配置改革已經基本完成的基礎上，必須著手全面推進法官績效考評改革。

中央召開的歷次司法改革會議所提要求、法律修改內容以及系列司法規范性文件出臺預示著改革的新動向。下一階段的人民法院法官績效考評改革重點應當從三個方面具體展開:

首先，深化考評模式改革。2017 年8 月中央深改組審議通過《關于上海市開展司法體制綜合配套改革試點的框架意見》，確定上海作為司法體制綜合配套改革唯一試點地區。為貫徹中央要求，同年10月上海市委制定《貫徹實施〈關于上海市開展司法體制綜合配套改革試點的框架意見〉的分工方案》，確立117 項改革任務。隨后，上海市高級人民法院分別于2017 年11 月、2018 年5 月兩次針對司法體制綜合配套改革任務出臺實施方案和若干意見(2)為貫徹落實中央、市委的決策部署，確保各項改革任務精準落地，上海市高級人民法院于2017 年11 月2 日制定了《上海市高級人民法院關于貫徹落實〈關于上海市開展司法體制綜合配套改革試點的框架意見〉的實施方案》( 將改革任務細化分解為8 大類72 條136 項具體任務) ，并在2018 年5 月18 日出臺了《上海市高級人民法院關于加強司法體制綜合配套改革推進機制建設的若干意見》。。至2019 年9 月，上海部分法院在考核模式上已經實現了人民法院對法官個體的直接考核，不同于以往僅考核至部門、再由部門考核個人的考核操作。新型考評模式能統一各部門對法官評價不統一的問題、弱化部門自行組織績效考評難以克服的人情因素，還能夠保證人民法院更直觀地掌握法官的績效數據和工作表現。“讓審理者裁判，讓裁判者負責”是對司法責任制的經典表達。落實司法責任制必然要求考核到法官個體，考評主體跨過法官所屬部門直接考評法官使得考評和管理更加扁平化，但這還可能大幅增加考評委員會工作量，將來需充分考慮是否要重構考評委員會的組織架構、如何高效實施新的考評機制。

其次，深化考評內容改革。人民法院法官績效考評內容的新變化體現在三個方面。一是注重審判質量的過程考核。2017 年10 月《關于加強法官檢察官正規化專業化職業化建設全面落實司法責任制的意見》“建立健全司法績效考核制度”部分要求“緊緊圍繞辦案質量和效率進行考核”，2020 年2 月《中央綜配改革意見》愈加明確提出“更要注重辦案質量”。實踐中部分法院在審判工作量、效率和審判質量等考核要素中，已經逐步轉向審判質量為導向的法官考核體系。就審判質量考核的內容而言，相對于傳統的是否被上級法院改判、再審等指標，試點地區更加重視對庭審規范化和裁判文書制作等審判的程序性要素的考核。二是將辦案績效和履行監管職責情況作為院庭長考核的重要內容。2018年深圳全面深化司法體制改革推進會提出，要把辦案績效作為院庭長考核的重要內容。2019 年7 月19 日，在政法領域全面深化改革推進會中郭聲琨再次強調建立健全領導干部辦案考核監督制度，并首次提出“強化院庭長監督管理職責，完善案件監管全程留痕制度，將履行監管職責情況納入考核評價體系，切實解決不愿管、不敢管、不會管問題”。2020 年7 月31 日《法院綜配改革實施意見》第八條指出，院庭長不得以主持或參加專業法官會議、協調督辦重大敏感案件、監督“四類案件”、接待來訪、指揮執行等充抵辦案數量，但相關事務可以記入工作量，納入績效考評內容。三是添加新的考核內容。2019年8 月1 日，最高人民法院《關于建設一站式多元解紛機制、一站式訴訟服務中心的意見》要求，法院工作上要把訴前調解工作量納入考核統計范圍。這意味著人民法院也要真正融入訴源治理之中。以上這些改革重點表明法官績效考評內容并非一成不變，而是就實踐問題而不斷作出調整。下一步，如何實現辦案質量與辦案數量和辦案效率等的關系的動態平衡，如何全面、客觀評價院庭長的審判管理活動以及法官參與的非辦案任務在績效考評中應有的地位和權重，如何協調減少院庭長的事務性工作負擔，如何在監督管理與辦案之間找準平衡機制，都將成為人民法院需要直面的問題。

最后，深化法官績效考評等次和結果運用改革。考評等次是法官年度考核的最終結果，是對法官年度表現的一種高度概括性的法定評價形式。確定合理的考核等次并賦予其法律效力是法院管理的重要舉措，也是法官獎懲的主要依據，對于調動法官辦案積極性、促進辦案質效提升具有重要意義。深入落實新《法官法》設定的“四分法”考評等次是《法官法》與《公務員法》有機銜接的必然要求，是新時期人民法院人事制度建設的新走向，也是精細評價法官表現、實現考核目的的新舉措。此外，為了破解激勵不足的難題，應當更加注重對考評結果的運用。2017 年《關于加強法官檢察官正規化專業化職業化建設全面落實司法責任制的意見》、2018 年深圳全面深化司法體制改革推進會、2020 年4 月《法院綜配改革實施意見》對考評結果運用的要求具有一致性，其一，考評結果是決定薪酬高低的重要依據; 其二，考評結果是職級升降、員額進出的重要依據。實際上，在將考評結果與獎金分配掛鉤外，堅持將其與職級升降、員額退出建立直接關聯，是全面深化改革的要求，也是落實司法責任制的有力保證，應繼續推廣。

歷經40 余年的人民法院法官績效考評制度改革，推進構建了一套行之有效、適應國情的法官績效考評制度，有效維護了法官職業尊榮感，有力保障了案件公正審判。但司法改革只有進行時，沒有完成時，人民法院法官績效考評制度改革亦然。在全面深化政法領域改革之際，我們期待系統回顧和細致總結人民法院法官績效考評制度的過去，能夠為未來的司法改革貢獻有價值的理論支撐［18］。