設區市的立法地方特色問題研究

劉洪源 趙詩楊

（1. 廣西民族大學 法學院，廣西·南寧 530006；2. 上海師范大學馬克思主義學院，上海市 200234）

設區市的立法作為地方立法的有機組成部分，在細化補充國家立法，保障憲法和法律的地方實施，理順中央和地方事權，促進地方事務治理法治化方面起著至關重要的作用。而地方特色作為地方立法的基本遵循，是保障和衡量地方立法成效的關鍵因素，地方立法的特性決定了地方立法的特色，地方立法一旦失去特色也就失去了其存在的價值[1]。自2015年修訂立法法普遍賦予設區的市立法權以來，“人民群眾對設區的市立法關注點和期望值，已經不再是有沒有立法權的問題，而是所立的法規究竟好不好，質量高不高、管不管用的問題”[2]。雖然經過6年的立法實踐和理論探索，設區市的立法質量和水平有所提高，但立法重復趨同、立法問題意識不強、立法與需求不匹配等缺乏立法地方特色的問題依舊是阻礙設區市立法高質量發展的現實因素。本文擬就如何增強設區市立法地方特色，充分發揮地方特色在設區市立法中的支撐作用進行探討，以請教于方家。

一、設區市的立法地方特色釋義

（一） 設區市的立法地方特色涵義

在設區市的立法中地方特色是一個獨立的有特定涵義的法律術語。“特色”一詞的字面含義為事物表現出來的獨特風格，但該詞在設區市的立法語境中，有著更加專業和豐富的內涵，只有明確地方特色的立法涵義，才能更加精準地發揮地方特色在設區市的立法中的支撐作用。第一，從法律規范層面看，立法法在對設區市立法的規定中以“根據本市的具體情況和實際需要”來表述地方特色，該表述沿用了1979年地方組織法賦予地方立法權時的表述慣例，形成了法律層面對地方特色的語言表達。與之相比較，地方性法規對地方特色的表達更為直接，在多個設區市制定的立法條例或地方性法規條例中，均直接使用了“體現地方特色”的表述，且地方特色往往作為對立法法規定的立法原則的補充，出現在地方性立法的原則性規定中。可見，地方特色已經成為設區市的地方法規中一個獨立的、有特定涵義的法律術語，并成為設區市的立法的原則性規定。第二，從官方話語層面來看，2002年全國人大常委會在第九屆人大五次會議上所做的工作報告中，對地方特色在立法中的涵義進行了初步闡釋，指出“注重地方特色，就是從本地的具體情況和實際需要出發，需要規定什么就規定什么，使地方性法規有針對性和可操作性，真正對地方的改革、發展、穩定工作起到促進和保障作用”[3]，該闡釋豐富了地方特色的內涵，明確了地方特色在地方立法中的功能和作用，為地方特色立法涵義的進一步發展奠定了研究基礎。第三，從理論研究層面講，學者們對地方特色的立法涵義的內涵和外延進行了積極探索，其中較具代表性的有：周旺生認為地方特色就是地方立法反映本地的特殊性，地方立法要能夠充分反映本地實際對立法調整的需求程度，還要具有較強的針對性注重解決本地突出問題[1]；孫政認為地方特色是指地方立法在與中央立法保持一致的基礎上，從本地實際出發，總結實踐經驗，講究立法創新，體現地方性和時代性，并注重可行性和操作性的一種特點[4]；石佑啟認為地方特色就是地方立法在堅持不抵觸原則的前提下，所反映出的地方的個性、差異性和特殊性，能有效對接地方立法需求，適應本地實際情況，具有解決本地突出問題的針對性、操作性和可行性[5]。雖然法律規范、官方話語和理論研究中對地方特色立法涵義的表述不盡相同，但這些表述并不沖突，而是從不同的角度對地方特色的立法涵義進行豐富和完善。根據上述表述可以得出，設區市的立法的地方特色，就是指設區市為解決本市的突出問題、實現本市有效治理，在堅持法制統一原則的前提下，根據本市的具體情況和實際需求，進行具有針對性、時代性、可操作性的立法創新所表現出的獨特風格。

（二） 設區市的立法地方特色的邊界范圍

設區市的立法應當在立法權限范圍內彰顯地方特色。地方特色要求設區市的立法要充分發揮地方立法的自主性和創新性，應當認識到設區市的立法作為地方立法，其自主性、創新性是堅持法制統一下的自主創新，是從屬于中央立法之下的自主創新，體現地方特色不能脫離國家法制統一的大局，更不能以特色之名大搞地方保護主義。在我國單一制的立法體制下，維護國家法制統一既是立法工作的底線，也是立法工作不能逾越的紅線。因此，法制統一原則劃定了設區市的立法地方特色的邊界，在設區市的地方立法中，維護法制統一具體體現在以下兩個方面。

第一，要遵循不抵觸原則。根據《立法法》的規定，設區市只有在不與憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，才能制定地方性法規。因此，在設區市的立法中，體現地方特色須遵循不抵觸原則。不抵觸原則既包括設區市的立法不得涉及立法保留事項、專屬立法事項，還包括設區市的立法不得與上位法的立法原則、立法精神、具體規定相違背[6]。對涉及民族自治地方的設區市來說，設區市立法的地方特色還應尊重自治地方制定的自治條例和單行條例。在設區市立法實踐中，存在著對“不抵觸原則”和“地方特色”辯證統一關系認識不清的問題：一是狹隘地理解不抵觸原則，將設區市的立法囿于現有的法律規范中，限縮了體現地方特色的立法視野。二是將地方特色片面地理解為特殊化、特權化，利用立法權搞地方保護，這兩種錯誤的認識不僅違背了國家法制統一原則，而且嚴重影響了設區市的立法地方特色的創新發展。因此，要準確把握不抵觸原則的涵義，首先，應明確不抵觸原則是設區市的立法體現地方特色的根本前提，違背不抵觸原則將產生立法無效的后果。其次，也應認識到不抵觸原則并不意味著不能對上位法有任何突破或創制，設區市的立法應在遵循不抵觸原則的基礎上積極發揮主動性和創造力，通過立法創新彰顯地方特色。譬如，在決勝脫貧攻堅和實施鄉村振興的交匯點上，應適度擴展設區市的地方立法權限，充分發揮設區市的立法體現地方特色的優勢，為省級乃至國家立法積累先行先試的立法經驗。

第二，要遵守立法事項范圍。在規定不抵觸原則的前提下，《立法法》還對設區市的立法事項范圍進行了限定，將設區市的立法事項限定在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面。因此，設區市的立法不得以體現地方特色為由，超越事項范圍進行立法創新。值得注意的是，自新修訂的《立法法》頒布實施以來，理論界對設區市的立法事項范圍，存在“等內等”和“等外等”的不同理解，有學者認為事項限制不能滿足設區市的立法需求，實踐中也存在以限制事項之名行越界之實的情況。譬如，在環保立法中包含公共經濟管理內容，因此應對事項范圍做擴大化理解[7]。有的學者則認為，應對事項限制做狹義理解，設區市的立法只能是法定事項范圍不能是事項范圍相關，那些疑似超越權限的立法事項，可能會破壞國家法制統一[8]。面對上述爭議，在法律尚未對“等”字范圍作出具體闡釋前，根據立法原則應當將其理解為“等內”等，不宜做出寬泛無邊的解釋[9]。除對事項限制的范圍理解不一致之外，實踐中對城鄉建設與管理這一事項的內涵和外延的界定也存在較大爭議，尤其是城市管理一詞概念邊界較為模糊。雖然全國人大法工委主任李適時曾對此專門作出說明，但該說明對城鄉建設與管理的解釋，依舊是概括性的，無法完全解決立法實踐中的困惑，且該解釋僅作為官方話語以指導實踐，并不具有立法解釋的法律效力。體現地方特色就要遵守立法事項范圍，但立法事項范圍的邊界不清晰，同樣增加了設區市的立法行為違背《立法法》規定的“行為風險”，讓地方立法創新趨于保守，不利于立法實踐中對地方特色的有效彰顯。因此，為了進一步指導地方立法實踐，中央層面可以通過立法解釋或其他規范性文件的形式，從正反兩方面對城鄉建設與管理事項進行闡釋，并通過分級事項列舉的形式明確城鄉建設與管理的外延；地方層面應當嚴格遵守立法事項范圍，不得隨意對立法事項進行擴大化理解，對不清楚是否超出立法權限的事項，可通過請示匯報的形式取得當地黨委或上級人大的指導，必要時可通過省級人大跟全國人大法工委溝通。

（三） 設區市的立法地方特色的表現形式

設區市的立法特色具有多樣性，在各種形式的設區市的立法中，都具有體現地方特色的特征，且不同形式的立法體現地方特色的程度和側重點有所區別。根據設區市的立法功能，設區市的立法形式分為執行性立法、自主性立法和先行性立法，在對這三種立法形式地方特色的主要表現形式進行探討前，需明確主要表現形式并不是專有或唯一的表現形式，僅是指側重程度較深適合用于指導實際的形式。

在執行性立法中，地方特色主要體現在立法的針對性和可操作性兩個方面。執行性立法是指設區市為執行法律、行政法規的規定，根據本市的實際情況作出具體規定的立法活動，其作用在于通過立法的方式將上位法的普遍性、概括性規定，轉化為符合本市實際的特殊性、具體性規定，以保障法律、行政法規及國家的方針政策在市域范圍內得以有效實施。針對性要求執行性立法，要著眼于本地實際問題的解決。將上位法中既有的規范，轉變為符合本市經濟社會發展狀況、生產生活方式、民族風俗習慣的地方性規定，增強中央立法在地方的適應性和可接受性，以提高人民群眾自愿遵守的守法意愿。可操作性要求執行性立法要通過立法技術創新，選用合適的立法體例，將上位法既有的規定轉變為明確、精細、易于在本地實施的地方性規定。在上位法授權或規定不明的情況下，根據本地需求對上位法進行補充、續造，以降低執法成本，提高法律實施效能。

在自主性立法中，地方特色主要體現在立法的地域性和本土性上。自主性立法是指設區市的立法主體在職權范圍內，為解決本市特有的并需要以立法方式解決的問題而進行的立法活動，其作用在于使設區市通過立法的方式自主地解決那些不需要或不適宜由國家法律、行政法規來作出統一規定的具有較強地方特色的地方性事務，為設區市自我管理、自主治理能力的提升提供法制保障。地域性要求自主性立法要重點關注本地的地理人文資源稟賦，對本地特有的自然環境、人居環境、自然資源、文化資源在開發利用、規劃管理與修復保護中存在的有待立法解決的問題進行自主立法，為平衡當地的資源開發利用和生態環境保護提供法制支持。本土性則是要求自主性立法要充分挖掘本地的生產生活方式傳統，將有利于促進當地經濟社會發展、增進民族團結、維護社會穩定的本土產業資源、民族資源、規范資源、治理資源納入到設區市的立法之中，以提高設區市的立法解決當地問題的靈活性、多樣性，更好地滿足本土的立法需求。

在先行性立法中，地方特色主要體現在立法的時代性和前瞻性兩個方面。先行性立法是指設區市在堅持國家法制統一的前提下，根據本地實際和需求為解決國家尚未制定法律、行政法規，但現實中又亟待通過立法解決的事項而進行的立法活動，其作用在于利用地方立法貼近社會實際，操作相對簡易的優勢，為國家立法積累經驗、創造條件。時代性要求設區市的立法地方特色要能夠反映時代特點，回應時代需求，順應時代發展，在全面深化改革，決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會，全面建設社會主義現代化國家的新時代，要充分發揮設區市的立法對本地改革決策的法制保障、推動引領、鞏固拓展的積極作用，推進設區市治理體系和治理能力現代化。前瞻性則是要求立法要為設區市改革決策預留空間，對于那些人民群眾呼聲較大、意愿較強的改革事項，在尚未形成成熟的改革意見和制度設計時，要發揮探索精神將能夠確定的方針政策先行固定下來，將爭議性的問題進行原則化處理，并在改革實踐的發展過程中不斷完善相應立法。

二、設區市的立法地方特色實證考察

本文以廣西壯族自治區設區市的地方立法為例展開論證。2015年3月15日新修訂的《立法法》頒布實施后，2015年7月24日廣西第十二屆人大常委會第十七次會議決定柳州等6個設區市人大及其常委會，自2015年8月1日開始行使地方立法權；2015 年12月10日廣西第十二屆人大常委會第二十次會議決定防城港等7個設區市人大及其常委會，自2016 年1月1日開始行使地方立法權。自此包括此前已享有立法權的南寧市在內，廣西14個設區市均可以依法行使地方立法權，開展地方立法工作。

（一） 設區市的立法地方特色現狀考察

自行使地方立法權以來，廣西13個新獲得立法權的設區市截至2020年10月31日共出臺62部地方性法規，其中13部屬于規范立法程序的立法性法規，49部屬于規范立法事項的實體性法規，本文主要以49部實體性法規作為研究對象，對廣西設區市的立法地方特色問題進行分析。

從立法數量來看，廣西新獲立法權的設區市的立法工作開展相對保守，各地立法數量稍有區別。譬如，立法數量較多的北海市已經制定8部條例，相較而言，立法進度稍微緩慢的崇左市也已制定3部條例。但是整體來說，廣西新獲立法權的設區市基本維持平均每年一部設區市的立法，未出現因獲得立法權造成立法井噴式泛濫，也未出現獲得立法權后不想用、不敢用的情況。從立法事項和內容來看，49部實體性法規均將切合本地實際作為地方立法原則，并在地方立法實踐中注重體現地方特色。其中，針對本市特有事項進行地方自主性立法17部，由于立法對象的特殊性，該類立法的地方特色較為鮮明，容易識別并產生較好的效益[10]。譬如，為保護壯族的重要文化符號銅鼓，有“銅鼓之鄉”美譽、文化部批準設立銅鼓文化生態保護試驗區的河池市制定了《河池市民間傳世銅鼓保護條例》；為了弘揚海上絲路精神，作為古代“海上絲綢之路”重要始發港的北海市制定了《北海市海上絲綢之路史跡保護條例》。與之類似的還有《賀州市黃姚古鎮保護條例》 《來賓市忻城土司文化遺產保護條例》 等。另外，針對本市普遍關注的重點問題進行執行性立法32部，該類立法側重于城市建設和管理中的重大民生問題，其地方特色體現在地方立法對上位法的細化、填補或續造。譬如，為創造和維護整潔優美文明的城市環境，被譽為“國家園林城市”的梧州將市民廣泛關注、立法條件相對成熟的《梧州市城市市容和環境衛生管理條例》，作為梧州市地方立法中的首部實體法，著力解決當地群眾反應強烈的影響市容衛生的老大難問題。從立法體例來看，49部實體性法規均采用條例的形式，法規結構要素相對完備，對相應的立法事項作出較為全面具體的規定，法規條數均在20多條以上，其中《防城港市城市市容和環境衛生管理條例》多達67條。

（二） 設區市立法地方特色存在的主要問題

從廣西新獲立法權的設區市的立法實踐來看，雖然各設區市在獲得立法權后都積極、審慎地開展地方性法規的制定工作，作為邊疆少數民族地區在立法中注重立足實際，融入本土元素、民族元素，以問題為導向突出地方特色，但設區市的立法能力和水平還有較大的改進空間，僅就體現設區市的立法地方特色方面而言，還存在以下問題。

第一，立項選題視野較窄，未能充分挖掘本地特色治理資源。一是現有地方性法規側重于根據本地實際對上位法進行細化和補充，忽視了從本地的市民公約、鄉規民約、團體章程等民間規范中汲取規范資源，利用發端于本土的民間智慧進行立法創新，彰顯本土特色。二是現有的地方性法規著重關注的是城市規劃、市政管理，除特色村落保護外基本沒有涉及鄉村規劃和管理，這不僅與鄉村振興戰略、美麗鄉村建設、城鄉一體化建設的時代旋律步調不一，也與廣西農村人口比重大，農村農業發展亟待改善的地方特色需求不匹配。三是現有地方性規范僅限于自主性立法和執行性立法，缺乏在地方治理創新基礎上進行先行立法的前瞻性，整體的立法風格呈現較為保守的狀態[12]。四是各地設區市的立法呈現出一定的趨同趨勢，如廣西各設區市相繼制定城市市容和環境衛生管理條例，雖然隨著城市的現代化進程，產生的城市管理問題有一定的趨同性，但相同的城市問題是否是各個城市亟待立法解決的問題，其緊迫程度并不相同，趨同式法規立項的合理性和特色性有待商榷。多樣化地方治理資源是設區市的立法體現地方特色的活水之源，沒有多樣化地方治理資源的儲備，不能充分發掘多樣化地方治理資源的法治價值，就難以產生富有地方特色的地方法規[2]。

第二，法規制定形式單一，不利于立法地方特色的凸顯。現有設區市的地方性法規，均采用條例這一綜合全面的立法體例，缺乏立法體例上的創新意識和動力，尤其在執行性立法中，過分倚重條例體例容易造成“大法抄小法”“大而全”“小而全”等不當現象，進而影響地方立法的形象和權威[13]。具體而言，一方面，雖然完全照抄式的重復上位法的情形基本不存在，但在規范內容上通過調整法規條文的邏輯順序或細化的名義進行模仿式立法的情形依舊存在，較為明顯的如《桂林市城市市容和環境衛生管理條例》，將國務院《城市市容和環境衛生管理條例》中表述“亂扔果皮、紙屑和煙頭等廢棄物”，變成“亂扔瓜果皮核、煙蒂、紙屑、食品包裝等廢棄物”。這種只是對上位法的外延進行進一步列舉，兩者并沒有實質區別，“以‘細化落實’或者‘方便管理’為原則的‘模仿式’立法，只會造成法律文本繁復冗長、法律體系無限制地膨脹，這不僅違背了中央下放地方立法權的本意，也使本應言簡意賅的法律失去指導社會行為的公信力”[14]。另一方面，“條例”這一全面綜合的立法體例，也從側面反映出設區市的立法口徑較大的問題，立法項目切口過大、范圍過寬不僅會弱化地方立法的針對性，使地方立法難以具體深入，而且貪大求全的立法導向很容易將地方立法引向無實質內容的重復立法，那些核心的、重要的、具有針對性、創新性體現地方特色的條款，或將被湮沒在全面龐雜的條文之中，難以體現應有的立法價值。

第三，立法制度有待完善，缺乏地方特色立法評估制度。從廣西各設區市人大網站立法工作欄目中的新聞報道可以看出，為保障地方立法的合法性、科學性、民主性，各立法主體均在積極探索完善各項立法制度。譬如，設立基層立法聯系點、聘請立法專家顧問、委托第三方起草法規草案等并制定了相關工作制度。其中，柳州市人大常委會還與廣西大學共同籌建了地方立法研究中心，為本市立法提供全方位、高質量的立法服務。除上述立法制度外，不斷成熟的立法后評估機制亦逐漸受到國家層面的重視[15]。從立法實踐來看，廣西新獲得立法權的13個設區市均未制定關于立法評估的地方性法規或規章，且在地方立法過程中或立法后均未啟用立法評估制度，僅桂林市在2020年5月13日召開立法后評估動員會，決定對其制定的《桂林市城市市容和環境衛生管理條例》開展立法后評估。立法后評估工作開展較晚與各設區市取得立法權的時間不長有一定的關聯性，但對重大立法事項或存在爭議的事項來說，立項評估和法案表決前評估的缺失，不僅會使立法地方特色失去相對客觀的評價，也會直接影響到設區市的立法質量。

三、增強設區市立法地方特色的主要路徑

（一） 立項精準是奠定設區市立法地方特色的基礎

立項精準是增強設區市立法地方特色的基本前提。法規立項是立法工作開展的首要環節，只有做到立法項目科學精準，立法工作才能有的放矢地高水平有序運行。在設區市的立法實踐中，立法項目能否體現地方特色，使法規立項符合本市經濟社會發展規律，反映當地民主法治建設需求，回應本地人民群眾重大關切，直接關系到設區市的立法功能和立法目標的實現。提高設區市立法項目的科學性、精準性的關鍵在于明確立項標準，而明確立項標準就是要通過細化、量化法規立項的各項指標，對法規立項的必要性、可行性進行考察和評價。

要嚴格按照地方需求標準確立符合當地實際的立法項目。從體現地方特色的角度出發，設區市立法項目的確定要遵守政治標準，即建立“黨委領導、人大主導、政府依托、社會參與”的立法機制。首先，要堅持黨的領導。堅持黨的領導是立項工作把握正確政治方向的根本保障，設區市的立法要在習近平新時代中國特色社會主義思想的引領下，緊緊圍繞黨和國家工作的大局，落實黨委確定的各項重要立法任務，確保黨的決策主張通過法定程序上升為國家意志，通過完善設區市的立法規劃、立法計劃及重大立法事項向黨委請示報告制度，強化設區市法規立項工作遵守政治標準的自覺性。其次，設區市立法項目的確定要遵循地方標準，立足本地實際關注本地社會治理實踐，讓立法項目的確定與本市經濟社會發展狀況相適應，與本市黨委的重大改革決策、措施、部署相匹配，與本市法律、行政法規的實施相銜接，與本市人民群眾的立法訴求相一致，不跟風、不盲從，從實際出發在設區市的市立法權限范圍內，重點關注擾亂本市經濟社會秩序、制約本市改革發展實踐、影響本市法制實施效果、侵害本市人民群眾利益的亟待立法解決的重大事項，著重關注本土法律文化資源，有效吸納本市市民公約、村規民約、行業規章、團體章程等民間規范的治理經驗，為設區市立法項目的確定“提供規范材料來源和社會合法性支持”[16]，為設區市的立法地方特色的彰顯，提供鮮活可持續的立項資源。最后，設區市立法項目的確定要遵照需求標準，立法資源具有有限性和稀缺性，面對種類不一數量遞增的立法需求，要站在本市經濟社會發展全局的高度，堅持以問題為導向，亟需先立、先易后難，通過充分的立項調研和項目論證，統籌協調法規立項的輕重緩急；要堅持以人民為中心的立法理念，堅持以人民期待為動力，立法為民、立法惠民，通過擴大公眾有序參與聽民聲、解民意、關民情，優先確立本市重大民生立法項目；要符合科學立法的客觀規律，充分考量法規立項的條件和時機的成熟情況，對在本市治理實踐中形成的具有提煉、升華價值，規范相對完備、成熟，文本內容中有較為明顯的體現本地特色條款的獨特經驗和做法優先立項。

（二） 制定精細是強化設區市的立法地方特色的表達

制定精細是設區市立法體現地方特色的有效途徑。法規起草是立法工作開展的核心環節，法規草案的制定越精細、越具體、越規范，設區市立法的針對性、可操作性就越強，立法的地方特色就越突出。而實現制定精細的關鍵在于改進和提高立法技術，通過創新立法技術探尋解決地方實際問題的最優方式，就強化設區市的立法地方特色的法律表達而言，提高立法技術主要體現在規范立法體例、細化規范內容等方面。

要增強立法體例、內容和邏輯的精細化，切實提高設區市立法的質量。一是在立法體例上要精悍規范。立法體例是設區市的立法地方特色的外在體現，立法體例應與體現地方特色的立法內容相匹配。不同于中央立法立足全國整體情況追求法律、行政法規的體例完整、事項全面、普遍適用，設區市立法作為最基層的立法單位，更應重視地方性法規的針對性、有效性和可操作性，選擇與立法事項相匹配：精悍簡約、明晰規范的立法體例，避免為追求體例結構上的完整性，過多地羅列原則性、可操作性不強或上位法中已經明確規定的條款，否則不僅會使突顯地方特色、針對性解決本地實際問題的條款被臃腫龐雜的條文所湮沒，而且會導致設區市立法重復。選擇與立法事項相匹配的立法體例，就是要轉變凡事均適用條例的地方立法慣性，根據立法事項的具體內容選擇合適的立法體例，需要就某方面事項進行較全面、系統規定的地方性法規可以適用條例，需對上位法作出詳細具體規定的地方性法規可以適用實施辦法或實施細則，而對單一事項或局部、專項事項進行規定的地方性法規可以適用規定。但立法體例精悍并不等于可以隨意破壞現有立法體例的邏輯性和規范性，有些設區市按照“成熟幾條立幾條，需要幾條立幾條”的創新理念嘗試極簡式立法，制定只有幾條或十幾條地方性法規的做法，可能會導致立法隨意化、泛化，損害立法的嚴肅性和規范性。一方面。條款過少說明立法項目的時機或條件可能還不夠成熟。另一方面，對尚未成熟的立法事項可以通過其他規范性文件進行調整和規范，等到立法條件相對成熟，立法內容更充實、更符合邏輯時再行立法。因此，在創新精簡立法體例的同時，也要警惕泛立法主義。二是在規范內容上要精細具體。規范內容是設區市的立法地方特色的文本載體，精細具體的規范內容不僅可以增強立法的地方特色屬性，而且可以讓體現地方特色的立法更接地氣，更易操作。“慎易以避難，敬細以遠大”立法中的每一條條文、一個表述、一個標點都需要反復推敲、字字掂量。三是在立法用語方面，設區市立法應使用準確、規范、不會產生歧義的法律語言。充分有效地表達立法者的理念和要求，避免使用日常化、文件化的語言風格及語義含糊、概念交錯的詞語表達，對立法中遇到的地方特有的或方言化的概念和術語，應在清晰闡釋概念內涵及充分羅列概念外延的基礎上，將地方術語轉換成通用的法律規范術語，以維護法制統一。四是在條文設計方面，與上位法相比設區市的立法在條文設計上應更加簡明、具體，杜絕不必要的條款重復和無實質區別的借用抄襲，少一些原則性、宣揚式的、不具有可操作性的條款設計，要聚焦本市實際，堅持問題導向，多一些假定條件明晰，行為模式具體，法律后果可量化、可操作的條文規范。五是在邏輯結構方面，對法規文本而言，“地方性法規應清晰而準確地闡明法律文本的結構及其各層次概念間的內在關系”[17]，清晰準確的邏輯結構不僅有利于社會公眾認識和理解規范內容，而且有利于執法者便捷高效地執行相關規定。就法規內容而言，根據設區市立法的職權范圍，設區市立法主要是調整行政管理法律關系。因此，在行政法規的邏輯結構中，不僅要體現權利義務的均衡，更要注重權力責任相對應，厘定相關部門的職責邊界，明確行政執行要求，細化行政行為程序[18]，以實現提高行政效能和治理水平的立法目的，增強與其他法律法規和其他治理手段的協調性。

（三） 評估精確是保障設區市立法地方特色的實效

評估精確是設區市的立法體現地方特色實施效果的制度保證。突出地方特色的根本在于促使立法符合地方實際，使地方性法規“立得住、行得通、真管用”，管用好用實施有效是設區市的立法地方特色的本質要求。在人大主導下通過科學、系統、規范的評估方法，對特定的立法項目、法規草案或現行法規進行分析，預測可能風險、發現現實問題，提出可行性建議，為地方立法進一步改進提供科學依據的立法評估，是保障設區市的立法彰顯地方特色管用好用的重要立法制度。根據《立法法》的規定，立法評估包括立項前評估、法律案表決前評估及立法后評估。在設區市的立法過程中，要充分發揮立法評估的制度效能，并在立法實踐中不斷完善評估制度。

要確立全面的第三方評估制度，為立法全過程提供客觀依據。根據《立法法》的規定有權提起立法評估的主體為人大常委會或其工作機構，為充分發揮社會力量在立法工作中的積極作用，推進科學立法、民主立法、依法立法，十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議通過《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規范》，在國家立法層面確定了第三方評估制度，由全國人大法工委負責將爭議較大的重要立法事項通過定向委托、招標的形式由第三方開展立法評估的具體工作。雖然該工作規范僅適用于全國人大常委會的法規草案的評估，但該工作規范反映了國家立法對第三方評估的認可和重視，對設區市立法評估制度的建立和完善起著導向作用。一是在評估主體方面，應建立人大評估、執法部門評估和第三方評估的綜合評估機制。其中，第三方評估由設區市人大為主導，通過課題招標、委托項目[19]等方式，從高等院校、律師事務所、科研機構、行業協會、專業智庫等范圍內選取在專業領域具有權威性、代表性且與立法待確定事項或爭議事項無利害關系的單位作為受委托的第三方，并健全評估機制保障第三方評估機構，能夠充分發揮專業和技術優勢，客觀、獨立、公正地開展立法評估工作。二是在評估事項方面，應擴大立法評估事項范圍，不僅在法規草案審議中對存在爭議的重大事項進行立法評估，在設區市立法中對關涉民生利益的重大事項的法規立項及法規實施也要引入第三方評估機制，通過立法評估對立法的現實必要性、法制統一性、社會影響性、經濟可行性、規范成熟性、實施有效性等方面進行調研論證，并將體現地方特色作為設區市立法的重要指標，以充實設區市立法調研資料，增強設區市的立法地方特色屬性，提高設區市的立法質量和水平。三是在評估結果方面，應充分發揮立法評估報告的參考價值，不能將立法評估作為立法制度創新的噱頭，將其形式化、走過場，而要在對評估方法、評估依據、評估結論及意見建議的合法性、合理性、科學性進行審查的基礎上，將評估報告作為評判法規是否立項、草案能否表決通過及法規實施是否達到預期效果的重要參考因素，并采用書面形式對評估報告的采用情況進行說明。精確完備的立法評估工作不僅為法規立項、爭議協商、法規修訂打下了堅實的基礎，而且為進一步完善設區市的立法工作機制，提升設區市的立法地方特色的科學性、民主性有著積極意義。