開放大學合作辦學教學質量監控工作的思考

隆艷

（廣東開放大學，廣東廣州，510091）

2016年1月，教育部出臺《關于辦好開放大學的意見》（以下簡稱《意見》），提出開放大學要“改革管理體制和運行機制”，“鼓勵和吸引行業企業、社會力量參與”辦學，從而“聚集優質教育資源”，探索“具有中國特色、體現時代特征的開放大學辦學模式”[1]。隨著我國開放大學改革發展的深入，合作辦學的規模不斷增大，形式也更加多樣化。一方面，合作辦學提升了開放大學的辦學能力和競爭力；另一方面也給教學管理帶來了巨大壓力，教育教學質量面臨考驗。

一、開放大學合作辦學的背景與意義

《中華人民共和國高等教育法》第十二條明確規定：“國家鼓勵高等學校之間、高等學校與科學研究機構以及企業事業組織之間開展協作，實行優勢互補，提高教育資源的使用效益?！盵2]我國的高等教育已經進入大眾化時代，高校辦學從封閉的體制走向開放，“雙向參與，優勢互補，互利互惠，共同發展”的合作辦學模式已成為高校今后高水平發展的必由之路。

什么是合作辦學？早在1988年，當時的國家教委就出臺了《關于推動聯合辦學和校際協作若干問題意見》，鼓勵高校在“自愿平等、互利互惠、取長補短、互相促進”的基礎上“跨部門、跨地區聯合辦學”[3]。具體來說，合作辦學具有以下幾個內涵：首先，合作辦學的主體是兩方或多方，其中至少一方具有法定的辦學資質；二是合作辦學的辦學方既可以是學校與學校之間，也可以跨行業、跨地區，甚至跨國界；三是合作辦學的根本原則是資源共享，優勢互補，平等互利，相互促進；最后是合作辦學要遵守國家的法律法規，實現優質教育資源的合理配置。在廣播電視大學的基礎上建設的開放大學更是合作辦學的先行者和受益者，自1979年成立以來的四十多年發展歷史中，廣播電視大學和后來的開放大學始終堅持依靠全社會力量辦學這條基本原則，合作辦學已成為其顯著的特點之一。

之前的廣播電視大學合作辦學有兩個維度：一是橫向的，即學校廣泛與普通高校、政府部門、行業企事業開展多方面的合作，拓寬辦學的廣度和深度；一是縱向的，即構建系統辦學、分級辦學體系，形成國家、省級、市縣級等多層級辦學實體，人財物獨立，但教學業務一體化，專業、標準、資源等辦學核心要素統一化。廣播電視大學正是依靠自身獨特的合作辦學機制，有效地優化配置了不同地區、不同機構、不同人員等社會資源，為社會培養了數以百萬計的實用型人才。廣播電視大學四十多年的合作辦學歷史為開放大學積累了寶貴經驗，也為貫徹國家提出的“積極開展多方合作，匯聚優質教育資源”的發展要求提供了借鑒。

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”[4]具體到目前的高等教育領域，現實的主要矛盾是人民群眾迫切要求接受高質量的高等教育，國內的優質高等教育資源短缺，滿足不了社會的需求，造成高等教育人才培養的結構性矛盾日益突出。“一方面，重點高校畢業生不能滿足經濟社會對精英人才的需求，高職院校畢業生也不能滿足社會對大規模職業技能人才的需要；另一方面，處于上述兩端之中的應用型高校的人才培養趨同且過剩，形成‘上下小’和‘中間大’的人才供給結構性失衡。”[5]解決這些矛盾，光靠政府或單一的辦學主體是難以完成的。因此，教育部提出了“合作辦學、合作育人、合作就業、合作發展”[6]的發展新理念，鼓勵社會各方積極主動參與到高校的辦學體制中，共建社會優質教育資源，構建全方位的新型發展模式。

四十年前廣播電視大學創辦之初提出的辦學目標是“擴大高等教育的規模，提高廣大群眾的科學文化水平”[7]。今天，我國的高等教育無論在規模上還是質量上都有了質的飛躍，新型的開放大學所承擔的歷史使命從過去一段時間里的學歷補償教育向“適應經濟社會發展新需求”和“探索具有中國特色、體現時代特征的開放大學辦學模式，滿足全民學習、終身學習需要，建設學習型社會”的目標轉變。改革開放以來，我國高等教育取得了世界矚目的成就，2020年，全國共有普通高校2738所，各種形式的高等教育在學總規模4183萬人，高等教育毛入學率54.4%，占世界高等教育總規模的五分之一，規模位居世界第一[8]。我國高等教育面臨的突出問題是人才培養與經濟增長和產業結構之間的“關聯性斷裂”[9]12，在這個大的社會背景下，開放大學應該有所為，依靠體制機制創新，充分發揮網絡教育和現代信息技術的優勢，“通過聯盟、共建等形式，與國內外高校、科研院所、行業企業等開展全方位的合作辦學，引進課程、專業、師資、技術等方面的優質資源”[1]，堅持“以人民為中心”的價值導向，構建“社會廣泛參與、資源共建共享、與行業企業緊密聯系”[1]的新型合作辦學機制，以此化解高等教育“結構性、均衡性矛盾，更好地滿足人民群眾日益強烈的對多樣、優質、公平的教育的需求”[10]。

與廣播電視大學時期的合作辦學模式相比，開放大學合作辦學的終極目標是通過建設靈活、全納的開放教育生態系統，“盤活既有教育存量資源，激發全要素教育生產力”[9]12，在促進高等教育“均衡化、公平化、終身化”的實踐中探索出一條新路徑。這是時代賦予開放大學新的歷史使命，也是開放大學實行轉型發展的必由之路。

二、開放大學合作辦學中的教學質量問題及其產生原因

質量是辦學追求的終極目標，是生命線。在廣播電視大學辦學的后期，合作辦學的重點逐漸轉移到合作招生上，重點解決的是生源的問題，忽略了合作辦學在深化教育改革、提高人才培養質量、拓寬學校發展渠道方面的重要作用。這個時期的廣播電視大學出現了招生規模擴大、教學管理水平和教學質量下降的趨勢，合作辦學的盲目擴張引發了社會對廣播電視大學辦學質量的擔憂。

合作辦學引發的教學質量問題是怎么造成的呢？概括來說，一是高等教育的普及化帶來的辦學規模未能與質量協調發展，二是質量建設滯后合作辦學的發展需要。

（一）規模與質量未能協調發展

1962年，美國教育社會學家馬丁·特羅提出了著名的“大眾高等教育”概念，他認為當高等教育的毛入學率大于50%，就意味著進入高等教育進入了普及化階段。這個階段的主要特征是高等教育對所有希望入學或有資格入學的人開放，高等教育的目的是提高人們對迅速變化的社會的適應能力。同時，他指出“高等教育的不同形式可看做幾個連續的階段，但后一階段并不完全取代前一階段，其間的界限模糊”[11]。2020年，我國高校的毛入學率已經超過馬丁·特羅所說的“普及化”標準，但由于我國正處于社會轉型期，社會背景的復雜性決定了我國高等教育普及化之路必然有別于馬丁·特羅所描述的普及化的普遍模式，具有中國的特色。其特色之一就是“終身教育”成為實現高等教育“普及化”的重要途徑和抓手。據教育部發布的《2020年全國教育事業發展統計公報》統計，該年度，包括開放大學在內的全國成人本專科招生363.76萬人，比上年增加61.55萬人，增長20.37%；在校生777.29萬人，比上年增加108.73萬人，增長16.26%[8]，為提升我國高等教育毛入學率做出了重要貢獻。

根據教育部印發的《國家開放大學綜合改革方案》（以下簡稱《方案》）要求，截止到2020年底，全國省級廣播電視大學轉型更名開放大學的工作已經全部完成，標志著我國開放教育進入了一個新的里程[12]。但從前期試點的幾所省級開放大學的運行情況來看，規模與質量的矛盾依然比較突出，正如一些學者所指出的那樣：“開放大學雖然具有開放之名，但就目前的體制機制來看，仍屬傳統教育的范疇?！盵13]盲目擴張規模正是高等教育處于普及化前階段的一個普遍現象。進入普及化后，辦學規模已經不是高等教育發展的主要問題，取而代之的是高等教育發展不平衡、優質教育資源覆蓋面狹窄、多元化高等教育機會供給相對不足等問題。從開放大學目前辦學的實際來看，其辦學基礎尚未穩定，社會適應力不強，廣播電視大學傳統的體系辦學的優勢逐漸喪失，各種辦學結構性矛盾凸顯。這些功能性缺失使得開放大學“質量第一，寬進嚴出”的辦學目標沒有得到落實。據報道，在國家開放大學2019年秋季學期的期末考試中，“總部、分部、學院和考點共查處2096人次替考行為、2423人次作弊行為、1883人次違紀行為，另外對其他1470人次學生作了取消成績的處理?！盵14]其中，合作辦學的人數比例最高。以上僅是通過隨機抽查發現的，實際情況要遠遠高于這個數字，開放大學合作辦學的質量令人擔憂。

（二）質量建設滯后合作辦學的發展需要

教育部在《意見》中鼓勵開放大學“積極開展多方合作”，通過“廣泛吸引社會資源積極參與開放大學辦學”來“滿足學生多樣化、多途徑獲取知識的選擇”[1]。因此，合作辦學是國家賦予開放大學的權利和義務，不是能不能辦的問題，而是如何辦的問題。目前出現的質量問題絕不是合作辦學本身的問題，而是辦學各方質量意識弱化以及質量監控體系建設滯后造成的。

開放大學近年來的規模擴張，對提升我國高等教育毛入學率的貢獻顯著。面對更多的學生和更多的合作辦學模式，傳統的招生、教學、管理等模式已經難以適應發展的需要。合作辦學形式的多樣化必然帶來學習形式的多樣化，質量評價也必然向多樣化發展。但是，質量評價方式的多樣化并不等于不求質量，相反，不同類型和層次的高校都應制定嚴格的質量標準，以質量為導向，全面提升辦學能力。

具體到開放大學合作辦學這一領域，教學質量問題更加突出。首先，多元的辦學主體對質量標準的訴求存在差異，辦學主體各自從自身利益出發，形成不同的質量觀，短時間內難以統一。其次，開放大學以現代信息技術為主要教學手段，基于互聯網的教學大大降低了優質教育資源供給和獲得的成本，但其質量監控的難度也相應遠遠高于面授教學。目前，開放大學的技術力量難以支撐大規模開放教育的質量保障。再次，合作辦學相關方質量意識不強，思想不統一，沒有充分認識到開放大學在新時代所承擔的歷史使命，以致在招生、教學、考試等環節出現了“三亂”現象，嚴重影響了開放大學的社會形象和公信力。

針對開放大學日漸突出的教學質量問題，國家開放大學于2019年11月召開了質量管理工作會議，會上，校長荊德剛提出要“以質量為核心，辦一所受人尊敬的大學”，把“調結構，創優提質”和建立與開放大學辦學定位和社會需要相適應的教育質量觀作為學校今后發展的戰略[15]。同時，出臺了《國家開放大學關于提高教育教學質量的若干意見》，明確了招生、教學、考試等教學環節的標準和規則，確立了監測（包括教學檢查）、評估、督導等工作在保證教學過程和教學質量中的作用[16]，這也為各級開放大學建立和完善合作辦學教學質量監控體系明確了方向和路徑。

三、開放大學合作辦學教學質量監控體系建設的思路

合作辦學順應了開放大學在新時代發展的需要，但堅持“提高辦學水平，完善質量保障體系”這個基本原則不能變。因此，構建一個科學、規范、有效的合作辦學教學質量監控體系，既是合作辦學可持續、高質量發展的根本保障，也是開放大學在建設中自我修正、自我調整的有效途徑。開放大學的辦學質量問題已經引起了國家教育主管部門的高度重視。2020年9月，教育部印發了《國家開放大學綜合改革方案》，該《方案》指出了開放大學存在的問題：“定位不清晰、體系不健全、質量不高等問題，影響了開放教育事業健康發展。”同時，《方案》提出了“健全國家開放大學質量保障體系”和“加強開放教育辦學質量督導評價”兩項具體要求[12]。針對這兩項具體要求，結合實際，本研究認為開放大學合作辦學教學質量監控體系建設應從以下三個方面入手：

（一）樹立正確的“雙贏”觀，實現合作辦學質量與效益平衡發展

樹立正確的“雙贏”觀是構建科學有效的教學質量監控體系的邏輯起點。開放大學合作辦學的根本目的不是單純的贏利，而是為了整合社會上更多的優質辦學資源，補足自身在辦學中存在的師資、場所、設施、資金等方面的缺口，實現國家賦予的“滿足全民學習、終身學習需要，建設學習型社會”的辦學職責。判斷“雙贏”的首要標準是將合作辦學置于社會的大背景下考量，看其是否形成辦學的綜合效益，而不是單純的經濟效益。實現“雙贏”的根本途徑是創新辦學形式、組織模式和運行機制，從而達到辦學的質量與效益均衡發展，真正體現開放大學“開放、共享”的教育理念。

目前，開放大學合作辦學的雙方對“雙贏”的理解出現了偏差，過多地關注經濟利益上的“贏”，忽視了社會效益的“贏”，教學質量的保障以及監控體系的建設滯后于招生規模的擴張，造成教學質量下滑，影響了開放大學的社會聲譽。由于合作雙方不存在管理上的隸屬關系，僅通過簽訂協議這種契約方式來約束合作辦學的各種行為，在履責過程中，雙方一旦在“贏利”觀念上出現偏差，沒有形成相互依托、相互信賴的關系，辦學的最核心指標——教學質量首當其沖就會出現下滑。因此，合作辦學的各方要充分認識到合作辦學中的質量是前提，是效益的保障，只有通過質量的落實才能實現開放大學合作辦學的可持續發展。

（二）制定合作辦學教學質量標準，構建教學質量評價體系

開放大學與過去廣播電視大學時期的合作辦學無論在形式、內容、機制上都有很大的不同，合作的深度和廣度不斷加深，這些既給新型的開放大學帶來了很多機遇，拓寬了辦學空間，也給學校的管理帶來了前所未有的壓力，其中，教學質量的監控與管理是難中之難，重中之重。

“遠程教育中的質量保證是指遠程教育機構制訂課程目標，并依據課程目標對教育結果進行評價的過程，這個過程涉及對課程內容、教學策略、資源、支持服務的檢查，評價他們是否共同改善學習環境，保證學生學業成績?！盵17]開放大學的教學質量標準與監控體系建設有自身的特點和要求，這些要求反映在合作辦學中，也要根據這種辦學的特點作必要的調整和細化，以便充分激活合作雙方的辦學優勢和積極性，在保障質量的前提下實現合作辦學的終極目標。合作辦學教學質量標準的制定要注意三個方面：一是要體現合作雙方對標準的共識。合作雙方從各自利益出發，對教學質量標準的認識存在一定差距。如：在考試環節中，合作方追求及格率，疏于管理，以致各種違規現象時有發生；為降低辦學成本，合作方使用的教育資源過分依賴效仿，投入不足，新資源開發較少。在對標準的認定上，雙方既要堅持基本原則，也要具體分析合作方的基礎和條件，通過梳理各自的辦學優勢，將某些方面的質量責任做清晰劃分，將質量責任控制在各自的能力范圍內，把各自的資源優勢真正轉化為辦學優勢。二是要通過制定教學過程的各個環節標準，構建一個完整的教學質量評價和監控體系，形成一個良性的、動態的監督機制，引導合作辦學向正規化、制度化方向發展。三是要善于吸收普通高校質量監控的經驗，特別是在標準的細化和可操作性方面，制定的內容要清晰明確。

（三）開展多方監控評價，強化監控主體責任

傳統的教學質量監控主要依賴內部監控，監控主體既是標準的制定者，又是對標準建設成果開展評價的組織者，這種教學質量監控帶有很強的主觀性和人為性，在實踐中日益暴露出局限性。合作辦學本身就是不同利益方共同參與的一項工作，對教學質量的評價也要體現多樣性，才能較為客觀地反映辦學成效。一是合作雙方可依據質量標準開展互查互評，相互監督；二是可以引進第三方評價機構，接受社會監督，對辦學質量進行客觀公正的評價，從而有效地提升辦學質量。