城鄉建設用地增減掛鉤政策對民族地區鄉村振興的作用

楊 禹

（貴州省土地開發整治中心，貴州·貴陽 550004）

一、城鄉建設用地增減掛鉤政策的探索與發展

城鄉建設用地增減掛鉤政策，最初是根據2008年國土資源部印發的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》中明確的城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤） 規定啟動實施的，總的是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊） 和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊） 等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，促進城鄉用地布局更加合理，推動經濟發展。

通過研究城鄉建設用地增減掛鉤政策的發展歷程，作者認為可分成“掛鉤起步期、掛鉤試點期、掛鉤推廣期、掛鉤拓展期、增減掛鉤轉型期及穩定期”五個時期。從貴州省來說，省內民族地區增減掛鉤政策高速發展時期集中在推廣及拓展期。

（一） 增減掛鉤起步期

2004 年以前，為解決城鎮和工業園區建設用地不足，一些地方相繼采取建設用地置換和土地整理折抵等辦法，盤活城鄉建設用地，增減掛鉤政策于此開始自發先行先試探索。在“增減掛鉤”政策出臺前，它的前身是“占補平衡”政策，增減掛鉤為其衍生政策。簡而言之，“占補平衡”即城市建設占用耕地后，要求責任主體在其他區域開墾數量、質量相當的耕地，不具備開墾條件的，可購買已生產的指標進行抵扣。“增減掛鉤”政策在于拆除零星建設用地進行集中安置，對拆舊區進行復墾，“拆舊區復墾耕地面積-集中安置占用面積=產生可用建設面積”。增減掛鉤后期“產生可用建設用地面積”以“節余指標”形式出現，并明確可在省域內進行交易，甚至部分省份可進行跨省域交易。總的來說“占補平衡”與“增減掛鉤”政策都是在建設用地與耕地兩者之間開展，都是以保護我國耕地面積18億畝紅線不減少，確保糧食安全為目的。

（二） 增減掛鉤試點期

2006 年，四川省、山東省、江蘇省、湖北省、天津市等省（市） 成為首批城鄉建設用地增減掛鉤試點省（市），按照“總量控制，封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則開展試點，在試點過程中國土資源部為提高各地對增減掛鉤政策的思想認識，規范工作流程，保障農民群眾權益等，出臺了《關于進一步規范城鄉建設增減掛鉤試點工作的通知》等相關文件。

（三） 增減掛鉤推廣期

2009 年，國土資源部《城鄉建設用地增減試點管理辦法》出臺，將原有增減掛鉤試點范圍由5個省（市） 擴展到24個省（市），由此增減掛鉤政策由點到面逐步鋪開。同時該《辦法》中首次提出增減掛鉤“建新區”“拆舊區”“拆舊建新區”等概念，并明確了增減掛鉤相關政策，提出要尊重群眾意見，維護群眾合法權益，通過實施改善農民生產、生活條件，增加有效耕地面積，提高耕地質量等要求。貴州這類享受民族地區政策待遇的省份也在24個省（市） 的范圍內，因此開始在全省推行增減掛鉤政策。

（四） 增減掛鉤拓展期

2016 年在國土資源部發的《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》中，提出節余指標概念，明確了節余指標可以進行交易，并明確節余指標使用及交易的范圍，由此增減掛鉤從單一的建新自用項目拓展到省域內調劑節余指標項目。

2018 年，為落實《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》 《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發<關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見>的通知》的有關規定，充分用好用活用足增減掛鉤政策，助推貧困地區脫貧攻堅，國務院辦公廳印發了《關于城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省調劑管理辦法》，跨省域調劑增減掛鉤政策由此誕生。跨省域增減掛鉤政策是指“三區三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節余指標由國家統籌跨省域調劑使用。簡而言之，跨省域調劑增減掛鉤政策，將貧困地區的深度貧困縣生產節余指標，經國家統籌賣給經濟發達地區，實現了發達地區獲得發展急需的用地指標、經濟落后地區獲得發展緊缺資金的雙贏模式，搭建起了發達地區加速發展，貧困地區通過利用土地資源收益推動脫貧攻堅的政策橋梁。例如，貴州省3個自治州部分縣均獲得了跨省調劑資格。同時增減掛鉤在這一時期提出拆舊地塊按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則進行復墾，突破了過去只能復墾為耕地的要求，使土地拆舊復墾的適應性更強，大大地提高了地形復雜的民族地區政策的可操作性。

2020 年，自然資源部在《關于2020年土地利用計劃管理的通知》 （自然資發〔2020〕 91號）中，將省域內調劑增減掛鉤周轉指標下達權限下放到各省，由各省根據情況自行下達周轉指標（91號文出臺前“周轉指標”是國家給予各地實施增減掛鉤的計劃指標量，各地不得超過下達周轉指標實施增減掛鉤項目），通知出臺后，充分給予各省計劃指標總量在內部根據情況調劑使用的自主權，調動了各地開展增減掛鉤工作的積極性。

國家對于增減掛鉤政策已經高度重視，并不斷創新拓展增減掛鉤的形式及相關要求，使在18億畝耕地紅線內通過增減掛鉤政策的不斷完善及土地復墾的充分利用，促進了全國城鄉經濟發展、民族地區脫貧攻堅和發達及落后地區的協調發展。

（五） 增減掛鉤轉型期及穩定期

自2005年起，城鄉建設用地增減掛鉤經過多個時期的發展，逐步成型和穩定，增減掛鉤政策隨著國家“十三五”規劃發展的實踐，自然資源部在2019—2020年期間對全國增減掛鉤情況進行最大規模、最全面的一次清理檢查總結，在實施成效及存在問題進行廣泛調研的基礎上，充分肯定了該政策為經濟發展和民族地區脫貧攻堅與鄉村振興做出的貢獻，對其在未來發展中的作用作了可行性的充分論證，已明確“十四五”時期將延續該政策，由此增減掛鉤政策將進入規范穩定持續實施階段，步入成熟的轉型期。由于我國經濟進入雙循環和高質量發展新階段后對土地需求更高，轉型到“十四五”后，對照新發展理念和高質量發展要求將會產生一些矛盾和問題，因此，在下一階段轉型時期增減掛鉤將面臨著巨大挑戰。首先，過去的政策在制定、執行過程中受當時情況制約，客觀上存在一些不足與不完善，在過去政策基礎上轉型，有一些歷史遺留問題和與新發展不相適應的問題必須解決；其次，過去的標準不統一，各地方完成項目質量標準不一致，如何統一標準把原有項目全面收尾需要研究；其三，增減掛鉤老政策與新政策的銜接和過渡也將是一項巨大的挑戰；其四，過去的項目是否受新政策的約束？如受約束，過去的項目如何以新要求進行梳理整改而不至于影響下一步工作推進？如不受約束，以什么方式、標準及要求為過去畫上“句號”等等，都是要認真研究和思考的問題。除以上操作層面問題外，該政策層面上的問題也需思考。

二、城鄉建設用地增減掛鉤政策對鄉村振興的作用

城鄉建設用地增減掛鉤政策，從其實施的初衷及實施成效看，對像貴州這類經濟相對滯后和耕地面積有限的民族地區，具有重要作用。

（一） 促進民族地區城鄉統籌和城鄉融合發展

該政策的實施通過增減掛鉤，城鄉用地緊缺調劑互補，提高土地節約利用水平，優化土地利用結構布局，有效騰退城鄉建設空間，滿足了民族地區經濟發展對于土地的剛性需求，通過增減掛鉤推動了城鄉統籌和城鄉融合發展。如黔東南自治州丹寨縣與安順市經濟開發區就城鄉建設用地增減掛鉤節余指標流轉成功簽約，雙方交易指標總規模為144畝，流轉價格為20萬元/畝，共獲取2880 萬元節余指標收益，有效地釋放了丹寨縣土地活力，增加了財政收入，為下一步拆舊復墾工作提供了資金支持，同時有效解決了脫貧攻堅“錢從哪里來”的問題，最大限度發揮了增減掛鉤節余指標收益對脫貧攻堅的支持力度，促進城鄉統籌發展和美麗鄉村建設，助推鄉村振興戰略實施。

（二） 促進耕地紅線保護

該政策通過對農村土地的整理復墾，增加城鄉用地數量，騰出城鄉用地指標，實現增減平衡，有效增加了我國耕地面積，提高耕地質量，堅守耕地紅線。2018年，貴州省自然資源廳下達榕江縣跨省域調劑指標844.62畝，榕江縣嚴格按照宜耕則耕、宜林則林、宜草則草的原則開展復墾，截至目前，已全部完成復墾。根據節余指標調出價格及土地驗收完成情況，已獲得貴州省財政廳支出預算資金5912.34萬元。

（三） 改善農村人居環境，提升農村生活水平

該政策實施后，將民族地區地質災害、農村危房、偏遠零散的農村居民點等增減掛鉤，進行集中建設和集中安置，有效地改善了農村人居環境，提高了農村生活質量，推動了農村安全和發展，同時也節約了農村基礎設施等建設投入。如赤水市自2010年起，積極推進城鄉建設用地增減掛鉤項目建設，嚴格落實各級新要求、新部署，共組織實施增減掛鉤項目11 期次，復墾面積4458.26畝，受益農戶6220戶25495人，周轉指標4257畝，落實建新區面積2350畝。通過將農村閑置、廢棄建設用地予以整理，恢復為耕地、草地或林地，促進了耕地保護和生態環境修復，助推赤水市美麗鄉村建設和生態文明建設，最大限度實現了增減掛鉤的經濟效益、社會效益和生態效益。

（四） 助力民族地區的脫貧攻堅和鄉村振興

國家實施政策時，鼓勵貧困地區增減掛鉤產生的節余指標由貧困地區向相對發達地區流轉，給貧困地區帶來了經濟效益，為貧困地區解決了發展特需的資金，有力助推了脫貧攻堅及鄉村振興。貧困地區通過土地復墾、生態移民搬遷、集中安置等獲得和恢復生產用地、集體建設用地，較好地推動了農村生產發展，增加農民收入，實現脫貧致富。如余慶縣已實施城鄉建設用地增減掛鉤項目12個，實施面積達8150畝，惠及搬遷戶12350 戶人數43225人，規劃建新留用區5750畝，生產節余指標流轉交易2400畝。生產出來的指標2250 畝用于保障現代農業、鄉村旅游、休閑、養老、健康等項目，專門安排500余畝指標解決全縣7 個易地扶貧搬遷安置點建設用地。在保障用地的同時助力財政增收，一方面將生產指標3000畝用于工業園區建設及商業建設用地出讓，收益近6.0億元；另一方面，拓寬節余指標流轉交易，與紅花崗區、新蒲新區、南部新區等地簽訂節余指標交易流轉合同，交易流轉了2400畝節余指標，交易金額達4.8億元。余慶縣近三年實施的增減掛鉤項目收益經測算達10.8億元。

三、民族地區城鄉建設用地增減掛鉤存在的問題

（一） 增減掛鉤政策有待完善

增減掛鉤政策在針對工程技術上缺少明確的技術標準和規范、規程，操作性不強。增減掛鉤自開始以來一直參照的是土地整治復墾的相關條例、要求，并沒有特有的技術標準，尤其是在拆舊地塊選取、工程投入比例、復墾標準等均沒有特有的技術規范和規程指導實施，增減掛鉤十余年來也存在一些問題。

（二） 部分地區增減掛鉤指標存量較大，周轉指標積壓

增減掛鉤后備資源潛力測算不精準，向上級申請指標時缺少計劃性和前瞻性。增減掛鉤后備資源潛力現階段主要是以零星農村居民點及工礦廢棄地進行統計，絕大多數地區進行后備資源潛力測算過于粗放，僅在“室內”對土地利用現狀圖上建設用地“紅斑”進行圈劃統計，盲目向上級申請周轉指標后，計劃可以拆除的地塊，受群眾意愿制約，無法落實，造成周轉指標積壓。此問題在推廣期國家允許節余指標進行跨縣交易后問題就嚴重了，特別是脫貧攻堅壓力大、任務重、資金短缺的少數民族貧困地區尤為突出。主要原因是地方認為周轉指標即可通過項目實施產生節余指標流轉，流轉即是資金，故超過自身承載能力盲目申請周轉指標。

（三） 部分區域過分追求節余指標收益，輕投入

增減掛鉤政策自產生節余指標可進行交易政策實施起，在脫貧攻堅時期對于貧困地區來說是一項極大的政策紅利，貧困地區財政相對困難，部分地區過分追求指標收益，不重視工程資金投入，以“剛剛好”甚至“蒙混過關”的心態開展工作，獲取指標收益。同時，增減掛鉤項目相較于土地整治項目有所不同，土地整治項目資金由上級下達，項目專款專用；增減掛鉤除跨省域調劑項目外，所有項目資金由各地自行籌資使用，政府作為資金的統籌使用者，重視不夠，自然資源部門作為具體的執行部門，資金使用自主權較低，導致其缺乏工作積極性。

（四） 城鄉建設用地增減掛鉤指標使用不明確

城鄉建設用地增減掛鉤指標下一階段使用方式不明確，各地對于增減掛鉤指標的意義存在懷疑。現階段是增減掛鉤政策較為特殊的時期，隨著原《土地利用總體規劃》的停止編制，“有條件建設區”概念的取消，以貴州省為例增減掛鉤指標按照以往的“有條件建設區必須使用增減掛鉤指標”的使用方式將不再實用；城鄉規劃的介入，以及下一步統一規劃后，空間規劃的出臺，增減掛鉤指標如何結合新規使用將成為一個重要的新課題。增減掛鉤指標買賣受經濟發展、用地需求等因素影響，如何盤活指標交易“市場”，發揮增減掛鉤政策在經濟社會發展中的重要作用，避免“市場”失靈等，需要各級部門謹慎思考，提前謀劃。

四、民族地區城鄉建設用地增減掛鉤轉型完善的建議

（一） 摸清家底

為確保下一步增減掛鉤工作更好開展，應結合自然資源部2020年增減掛鉤清理檢查工作成果，梳理各省周轉指標存量，收回過剩存量指標，以便摸清“底數”，消除“存量”，控制“增量”。

一是制定潛力調查規程，“三調”成果使用后，徹底摸清全國后備資源情況，制定科學指標下達計劃。

二是各省梳理增減掛鉤已下達周轉指標量，摸清各地周轉指標存量，酌情收回過剩的周轉指標。

三是國家出臺周轉指標分解下達參考因子，各地根據國家提出的參考要素制定符合實際、并具有可操作性的指標分配規則，確保把指標分配好、利用好，發揮出應有的作用。

（二） 制定出臺增減掛鉤政策的相關標準、規程規范

由于過去的增減掛鉤尚存的歷史遺留問題，且大部分是由于相關規定沒有得到明確，現階段當務之急是梳理增減掛鉤發展以來暴露及隱藏的問題，在原有政策基礎上重新制定出臺規范政策，明確項目從立項、實施、驗收相關規定和要求，不僅從政策層面進行規范，同時重點對工程技術方面進行約束，制定資金及工程建設投入標準，控制所有項目資金投入比例，防止增減掛鉤獲得暴利。

一是國家有關部門抓緊根據各地自然條件、經濟條件制定項目資金及工程建設投入標準，設置項目成本區間值，使實施有相應的參照標準，以防止產生暴利。

二是重新對政府、自然資源及相關部門在增減掛鉤工作中的職能、角色進行定位，壓實政府主體責任，賦予自然資源部門特有的職能權力，激發各級各部門的積極性，確保監管和實施到位。

三是建立增減掛鉤宏觀保障體系，切實保障農民合法權益，注重工程質量，杜絕損害農民權益、一味追求經濟利益等問題發生。

四是加強增減掛鉤及土地復墾整理工作的全程監管，通過嚴格管理，以防止暴利和腐敗現象出現。

（三） 活躍增減掛鉤市場

結合國土空間規劃、經濟發展用地情況等重新制定增減掛鉤指標使用規則，活躍增減掛鉤市場，增強增減掛鉤宏觀調控功能。對增減掛鉤指標使用，可采取以下方式制定規則：

一是調整增減掛鉤使用方式，新增建設用地使用時，要求使用計劃建設用地指標的同時，搭配使用增減掛鉤指標。

二是對部分經營性用地，例如房地產開發等高利潤項目，強制要求使用增減掛鉤指標。

三是各地嚴格控制縮小建設用地計劃指標下達量，將增減掛鉤作為地方突破建設用地規模的一項具體措施。增減掛鉤的使用方式在各階段應隨著各地經濟發展、產業結構、用地需求等持續進行調整，才能發揮增減掛鉤政策的最大優勢效能。

總的來說，增減掛鉤作為我國特別是貧困落后的民族地區經濟發展用地保障的支持政策，自探索實施以來，經過不斷實施和完善，已經成為我國特別是民族地區經濟發展、脫貧攻堅和鄉村振興的一項重要保障和推動政策，為“十三五”規劃順利完成和小康社會建成作出了貢獻。在我國雙循環和高質量發展的“十四五”開局后，各級政府及職能部門如能緊密結合高質量發展新要求，并結合實際，不斷完善增減掛鉤政策和實施機制，加快轉型發展，此項政策必將為鄉村振興發揮更大的效用。