數字政府視域下創新型社會治理體制建設探究

張 磊

(貴州師范大學 歷史與政治學院，貴州 貴陽 550025)

0 引言

在以人民為中心的數字政府發展背景下，構建創新型社會治理體制機制，強調從“科學決策”到“數字政府”，互為聯動，進而加速推進我國數字政府的發展。湖南省華容縣陽光政務平臺在數字政府建設轉型過程中較為全面地完成了與國家政務服務平臺的對接，貫徹了湖南省政府確定的“四級四同”政務服務事項完成要求。在改善營商環境、構建互聯網政民互動平臺、公開政府治理成效，提升民眾信任度等方面取得了一定成效。但也面臨一些困境，如何提升數字政府建設質量有待研究。

1 數字政府行政生態理論

1.1 以人民為中心發展思想的延伸

互聯網、大數據等技術的廣泛應用，實現了信息處理的數字化，在一定程度上推動了開放、共享、平等等理念在群眾生活中的推廣。數字政府建設是在以人民為中心的發展理念下，以求解決群眾日常生活及社會企業營商環境的問題，提升政務辦事質量，增強社會滿意效度。數字政府的構建和完善能優化政府職能，有效管理行政工作；明晰職責范圍，加強部門合作；降低行政成本。使得政府工作貼近民生，推動數字改革的落實，真正實現簡化基層社會治理信息化流程、提高辦事效率，充分提升國家治理效能，厘清社會治理關系。互聯網政務平臺的開發和使用正是力圖從新角度、新途徑促進政府理念改革，以實現凈化政府服務、優化營商環境、增強民眾滿意度等目標，真正實現從以往的管理型政府向服務型、創新型政府的改革創新。

1.2 數字政府有利于政務系統動態平衡

從整體角度對我國政府規劃及內外部環境進行分析，數字政府建設明顯提升了政府公共政策設計制定與執行的合理性、可行性，有利于實現政府公共管理工作及政府購買公共服務工作的高效率推行。政府系統正在轉向協同共治，而各執行主體職權配置的動態平衡就需要數字技術的利用與完善。數字政府的政策導向助推了大數據時代新型電子政務平臺的產生和使用的推廣，優化了政府組織之間的辦事流程，充分體現了數據的共享性、及時性。通過政府工作流程、環節的大幅度縮減，實現資源配置最優化，同時又提升了政府服務的整體效率。數字政府主要著力于優化政府職權分配與合作、優化權力運行機制，從而實現科學管理、科學行政、科學服務的目標，穩步推進數字政府建設與社會治理創新共同發展。

2 社會治理體制現狀

2.1 社會治理對象范圍廣

數字政府建設過程中，主要針對可監控的社會治理對象，即分為自然資源管理與社會人文管理。華容縣自2018年著力陽光政務平臺向數字治理的轉型開始，就已經在縣級國土資源規劃、保護動植物、水文地質觀測、農林牧漁資源控制監測等方面采取了數據的歸檔與實地訪察等，陽光政務平臺的上線，大大提高了數據互通的效率。而對于人文管理而言，可以觀察到華容縣面臨的主要問題仍然歸于人口的流失和城鄉差距較大兩個方面。華容縣2019年有72.12萬常住人口，相比2018年減少1.51萬人。常住人口實現的城鎮化率為52.36%，相比2018年提高2.91%，鄉村居民仍占據較大數量。而人口流失問題難以得到解決，城鄉差異問題又進一步促進了農村居民的城市轉移。從自然資源角度分析，我國自然資源豐富，但人均可利用資源量不容樂觀。公共資源管理是政府治理的重要部分，數字政府的建設就要有效利用互聯網技術，點對點、面對面、點面互動，從而改變以往非智能、不便于管理的困境。從社會人文管理角度看，我國呈現人口分布聚散不均勻、城鄉差距大、民族宗教管理事務復雜、國際移民流動大等特點，這也就帶來了更多的社會管理問題，數字政府的建設有助于從單向管理到雙向治理，也能有效解決傳統治理反復失效的問題。

2.2 社會治理主體相對單一

以華容縣為例，2018年之前，各級部門種類繁多，在地理上也存在區域化的距離問題，民眾辦事需要去多個分散的部門，民眾并不了解政府辦事流程的渠道，只能盲目的按照“道聽途說”或者參考其他人的辦事經驗去尋求自己的解決方案，而政府也沒有開設其它組織參與社會治理的通道。在發生群體性突發事件時，由于社會環境不透明，輿論影響大，依賴其他力量獲得答案或解決問題往往是普通群眾的慣性思維。而政府應當承擔解釋問題、解決問題、站在一線的責任。但是在現有的社會治理體制中，人民群眾對政府的依賴性過于嚴重，增加了政府管理社會事務的工作負擔，造成社會集體組織參與活力降低。而政府成為社會治理的唯一主體會使社會治理結構太過單一，降低了社會治理主體結構的靈活性，影響各社會要素間的良性互動。由于舊的問題得不到解決，新的問題在不斷增加，容易形成惡性閉環，社會治理效率低。所以需要依靠數字政府的建設，推動社會集體組織的廣泛參與，形成“小問題自己解決，大問題合作解決”的良性互動，充實社會治理主體，發揮互聯網政務優勢。

2.3 人際網絡復雜化

華容縣2018年之前的政府治理模式可以總結為單調式、教導式、指揮式，而改革后的陽光政府治理主要表現為多樣式、開放式、合作式。從2019-2020年華容縣的政府治理工作，體現出的人際網絡矛盾仍有待解決，比如2019年行政復議數量總計為3件，而2020年總計為14件；2019年申請政府信息公開文件總計為7件，而2020年申請總計為15件。在看到公開效率的同時，也側面反映出政府的解釋功能仍然會有含糊不清的現象，需要進一步整改和探索。

社會治理落實到根本還是人的日常生活，即使是在互聯網社會，也不能完全脫離“面對面”交流、辦事。我國由于城市化的快速發展，凸顯出人口流動活動正在逐年增加的特點，這些流動人口往往關系復雜，也就間接增加了流動人口管理工作的難度。由于華容縣營商環境正在逐年改善，流動人口主要表現為外出務工人員的流失、國外人員的常駐考察兩方面，華容縣工業園的發展帶來的工作性質的流動加強了人際關系網的復雜化，而流動人口管理不當會增加社會不穩定因素，甚至危及社會公共安全，導致社會治理矛盾化愈加嚴重。而現在互聯網政務平臺的構建，能夠有效減少群眾與辦事人員的矛盾，形成群眾積極配合的有效助力，也能夠有效形成對地區群眾的科學登記與管理，從而直觀矛盾，具體解決，快速辦理。

3 創新型社會治理體制機制目標導向

創新型社會治理體制機制構建過程中必須制定相應目標。數字政府建設與創新型社會治理制度的聯動關鍵在于“數字”和“創新”，數字技術的使用著力于提高效率，突出表現為創新型治理手段。而創新的過程中還需要堅持以人為本，創新型社會治理要求數字政府的建設還要落點到個人、集體。既不能盲從于科技分析的結果，也要善用科技的高效率推動力。

3.1 加強系統治理

為達到系統治理要求，必須在黨的領導下，吸引社會組織及群眾參與，發揮互聯網溝通優勢，發揮社會組織的社會治理調節功能，打破政府單一管控社會治理工作的狀態。應積極構建社會群眾參與機制，提升群眾在社會治理工作中的積極性。推進實現國家治理體系與治理能力現代化，建設社會主義現代化法治國家，關鍵在于黨的領導。法是國之重器，依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要法治保障[1]。

3.2 加強綜合治理

社會治理過程中的綜合治理是針對具體工作內容而提出的標準。選擇合理的社會治理工具對規范群眾行為、合理利用社會治理資源、實現社會治理目標具有重要意義。互聯網輿論監督能有效加強對社會治理主體的管控，網上政務平臺的構建對于行政事務、公共治理事項的分類與規劃具有顯著作用。互聯網監管既包括民眾對政府的監督，也包括政府對群眾的監督反饋，數字政府的建設能有效提高社會治理效能，互聯網政務的建設進一步體現了頂層設計的重視，符合綜合治理的要求。

3.3 重視內生治理

必須在滿足群眾需求的前提下進行內生治理，以社會化服務為方向，互聯網平臺能幫助政府對群眾各方面利益需求進行有效收集及調控管理，最大化激發社會參與活力，從根源上解決社會治理工作中的問題，為群眾提供更優質的公共服務。應完善創新治理體制，優化頂層設計，針對社會治理工作中的矛盾及時整理并加以解決[2]。互聯網政務的推廣，有利于解決群眾對政府辦事缺乏信任、盲目相信“通過人情辦事”等問題；公開透明的辦事流程也有利于改善體制內人員懶政怠政現象，敦促政務部門實行廉潔高效的實質性改革。在新時代中國特色社會主義建設要求下，把政府公開辦事充分聯系到群眾日常生活中的政治、經濟、文化需求，可有針對有效率地實現內生治理。

4 創新型社會治理體制機制構建工作中的難點

4.1 治理場域溝通

傳統的社會治理工作中，各管理部門工作無法達到無縫銜接，也不能完全按照規范工作，政務平臺化解治理矛盾的效果不佳，從而導致治理過程失效，往往難以獲得有效結果。而創新型的互聯網政府能實現各部門辦事無縫銜接，有效提升合作效能，解決事務辦理過程中的場域協調問題。對此，觀察了具體措施，華容縣數字陽光政務平臺的開設，將全縣超1000件政務服務事項辦理進行了部門級的合作統一，在數字政府建設的框架之下，實現了政務服務網上可辦率95%以上，著力實現“一窗分類辦理”。

4.2 社會網格化管理

現有的網格化管理制度、網格管理信息共享等環節不完善，出現了管理工作缺乏規范、網格化效率低等問題，也就不能實現社會治理網格化。要推進創新型社會治理，就需要依靠數字政府的建設，在互聯網技術的支持下，網格化管理是具有可行性、合理性的，有助于指向性解決問題，以低成本獲得高收益。華容縣的數字陽光政務平臺構建方向，主要分層為服務群眾、服務客商、服務發展三個主要框架，自2019年開始，全面推進加強按照前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件的服務模式，以縣經濟建設為中心，推進縣城發展，再進一步輻射農村地區，實現網格化的突破式創新。

4.3 政府各部門緊密配合

現有社會治理工作中存在條塊分割問題，而進行“扁平化”管理模式時，社會組織力量較弱又限制了其參與社會治理的角度[3]。社會組織的無力參與需要依賴互聯網技術的補充，聯合微小力量組成強效合力，就能有效助力解決社會問題。

應當幫助社會參與力量構建互聯網合作平臺，擴充社會組織參與規模、增強其服務功能，提高社會治理創新管理工作中社會組織的參與積極性及可參與程度，引導社會治理平臺的科學建構和管理。

4.4 信息化建設

2018年之前，華容縣政府對于社會治理的把控，在信息技術層面還不夠完善，社會治理核心業務中信息技術的融合度不高，導致在網格化管理基礎上推進社會管理服務數字化的工作無法開展，治理過程中信息滯后，從而影響了政府辦事效率。而現在互聯網技術的快速發展正在逐步解決信息化水平低的問題，國家推動數字建設，旨在社會發展水平的提升，故此，信息化發展是未來一段時間的發展趨勢。2020年華容縣數字陽光政務平臺緊隨國家數字發展戰略，構建陽光微政務平臺，進一步促進“一件事一次辦”，不僅在城區政務服務進行了信息化整改，還在縣區周邊農村進行了數字鄉村建設的指導和推動，力爭以點帶面，從最基層做起，進一步推動符合數字建設要求的農村農業現代化。

5 相關建議

5.1 加強基層社會治理基礎力量

華容縣非常重視社區干部、農村干部的培養，自黨的十八大以來，進一步推進“干部年輕化”，始終遵循培養的高標準，要培養一批高素質的新時代基層干部，信息化的相關能力和素養是在數字改革時期非常重要的基本要求，所以加強基層人員的信息培養就是增強基礎力量的一個重要方面。

社區、鄉村是社會治理的重點對象，因此應在多元協同理念發展的社區(村)自治管理制度下，建設社區及村黨組織管理平臺，提升社區居民(村民)在社區(村集體)管理中的參與力度，并對社區網格管理制度進行完善規范[4]。完善網格工作職員管理制度，按照等級制進行職員選拔與考核，并建立工作激勵制度，提升社會基層網格管理職員的工作意識、積極性及約束力度，完善社會保障機制，可改善網格職員的待遇問題，穩定社會管理組織基層力量。另外可配備先進設備，充分使用互聯網技術，形成人機聯動機制，構建完善的信息聯動體制，積極招納專業人才，實現網格管理人力資源合理分配，降低基層組織的網格管理工作壓力，提升整體工作效率。

5.2 完善社會組織參與機制

(1)推進社會組織管理改革。華容縣非常重視深化“放管服”改革，先后推出并實行《華容縣2020年優化營商環境 工作方案》《華容縣2020年優化營商環境 十大專項行動方案》《2020年華容縣營商環境評價實施方案》等文件就是為了進一步優化縣區的營商環境，而營商環境的改善能促進社會組織重視可以參與社會治理的權力，能促進縣區企業與政府部門的對接，也一定要堅持清廉透明的行事作風，反腐工作與社會組織管理改革的結合是做好數字改革的重要基礎。依據我國現有的法律法規，可以探索公益、工商等相關領域機構參與社會治理，緩解該領域政府工作壓力，釋放社會集體活力。幫助社會組織制定管理條例，強調依法辦事，依規辦事[5]。鼓勵社會組織管理與互聯網政務平臺對接，保證政務公開，實時提供政策指導，實現社會組織自我管理、自主發展的目標。對參與社會治理工作的社會組織制定相應的考核評估制度，加強對社會組織執行工作的監管力度。

(2)加強社會組織扶持力度。構建社會組織培訓基地，培養社會公益組織，打造規范的良好公益服務形象。通過對參與社會治理的社會組織進行信息登記、備案、分類等管理方式，形成新的社會組織管理方式，解除社會組織參與限制條件，簡化登記工作流程，完善社會組織參與治理過程中資金流入及稅收等方面的法律法規，擴展社會組織參與社會治理工作的空間。合理利用互聯網公開，確定社會組織參與治理形式，以政務文件公開為合法依據，與政府部門同標準，能有效增強群眾對社會組織信任度。

(3)加強對組織領導干部的監督力度。華容縣數字陽光政務平臺自2021年開始，正式將民眾的意見反饋擺在縣政府數字改革的重要事務層級，全面推進“萬眾促跑”督辦系統的構建，就是為了將數字政府建設過程中“只跑一次”的改革做深、做實、做細，要給華容縣的人民群眾帶來真真切切的便利，也敦促縣政府的自我革新，全面優化。創新型社會治理體制機制構建過程中，各級政府領導及相關負責人是執行主體，也就要求其必須具有高水平的法治思維與能力。善用國家制度對行政權力進行管控，重點實施預防腐敗、規范權力運行的制度法規[6]。重視實體制度及程序性制度的建設，加強不同制度間的相互作用，形成整體合力和閉環效應，最終實現內外監督制約的全覆蓋，建構規范領導干部依法行使權力的治理模式。互聯網政務的構建能有效監督政府辦事，減少腐敗，提升政府公共治理效能。數字政府的建設還有利于引入新型服務合作治理模式，建立多元化合作共治的社會治理模式，將傳統的統治行政模式轉化為以服務合作為基礎的服務行政模式，以此形成多主體結構的社會治理體制，促進政府治理與群眾自治作用間的相互補充，真正實現平等自由的社會治理，提升群眾生活質量。

(4)加強社會組織能力建設。完善社會組織的內部管理制度及評估獎懲制度，以此加強社會組織公信力，加強社會組織的自我管理與發展能力。針對社會組織性質加強訓練，提升為民服務素養與能力。充分發揮互聯網優勢，拓寬社會大眾意見反映渠道，及時獲取民眾意見，對社會組織參與滿意度形成考核機制，以增強社會組織能力建設，對創新型社會治理機制進行優化改進。

5.3 推進社會治理信息化建設

基層社會治理創新工作順利實施的基礎是加強信息化建設，通過該方式完成強化社會治理效能、社會治理動態平衡及社會治理科學化的整體目標[7]。信息化水平的高低決定了數字政府建設形態的完整度和先進性，社會治理信息化建設關鍵還在于公共治理主體內部要加強學習，提升數字業務處理水平，以個體帶動群體，以群體要求個體，互相學習，共同進步。

5.4 完善社會治理法規與政策

將依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方式，是中國共產黨實現社會主義民主政治一以貫之的根本原則。社會治理法制化是國家改革的必要趨勢[8]。建立法治的政府制度是推進社會治理創新機制的重點。互聯網平臺可以作為有效的法制宣傳陣地，政府可以利用電子政務平臺擴大宣傳，引導法治化創新型治理體制的形成。

5.5 加強社會公民守法依法意識

公民守法意識強是構建創新型社會治理體制的基礎，應通過加強法制宣傳教育力度強化社會公民學法守法意識。一套好的制度要得到最終的落實，就必須要有完善的法制作為保障，不然再好的制度都只是擺設和空談。數字政府的建設有助于群眾樹立自由、平等、公正、法治的社會主義核心價值觀，為創新型社會治理制度提供價值支撐，規范社會法則意識，形成群眾積極守法學法的良好社會氛圍。