高校預算績效管理問題與對策

陳 超

(青海民族大學 財務處，青海 西寧 810007)

0 引言

高校預算是高校在一定時期內制定的資金預算規劃，對于高校人才培養和科學研究有著十分重要的作用。近年來，高校資源配置要求在逐漸提高，預算管理在高校財務管理中的地位也隨之提高，因此，各大高校和專家相繼開展了對預算管理工作的研究，希望能夠提高預算管理水平[1]。在此基礎上，開展預算績效管理成為了高校預算管理的必然趨勢，高校有必要建立全面的、系統的預算績效管理體系，但是在實際建立與實施過程中，受到管理理念、管理技術、客觀條件等因素的影響，部分高校的預算績效管理并不能夠達到預期效果。

1 預算績效管理概念

預算績效管理為一種新型預算管理模式，具體指的是在預算管理工作中融入績效管理理念、方式、技術，以此來健全預算管理理念、制度、評價體系等，最終實現績效管理與預算管理的有機融合[2]。相比較傳統的預算管理方式而言，預算績效管理應用優勢主要包括：將結果作為最終導向，在此基礎上引導、控制、管理資金配置；能夠做到對預算工作的全過程控制，可以從事前、事中、事后三個角度開展預算管理，形成有效的閉環管理模式；評價指標具備足夠的可量化性，這表示評價體系可以真實地反應預算管理效果和資金應用效益，能確保預算管理工作的順利進行，同時也為后續預算管理工作的開展提供了改善依據。

2 高校預算績效管理工作價值

2.1 提高財政資金應用效益

近年來，教育部門對高校的財政資金扶持及補貼力度在逐漸加大，這為高校各項活動的開展提供了資金支持，同時有效減少了高校專項資金應用不合理、預算規劃執行力度較差、財政資金應用不規范等問題。但是考慮到現階段高校預算管理模式不夠健全和體系不夠完善，單純強調政策的規范程度并不能夠確保高校財政資金的高效應用，由此可見，高校還需要從預算管理方式上采取針對性解決對策。而預算績效管理的開展便能夠完善高校預算管理模式及體系，實現對高校財政資金應用情況的真實、具體、全面反饋，進而準確反映高校財政資資金應用情況、資源配置情況、預算管理政策落實情況等，最終提高財政資金應用效益，真正實現高校開展預算管理工作的意義和價值[3]。

2.2 優化學校教育資源配置

高校想要實現長遠運行及發展，教育資源及其配置十分重要，這是因為一流的高等教育建立在一流的教育資源配置上。近年來，教育部門對高等教育及高校建設的重視程度在逐漸提高，面向高校下達的教育資金也在逐漸增加，但是這與發達國家依然存在較大差距，這使得學校教育配置受到專業的限制，并且同時存在教育資源浪費和短缺問題。而預算績效管理的開展便能夠提高教師參與教學及科研工作的積極性，這有利于學校財務部門進一步把握財政資金支出方向、教育資源配置方向，進而優化學校的教育資源配置情況，同時通過平衡教育資源的方式來不斷提高學校教學水平和科研水平，為相關活動及業務的開展提供資源條件，進而提高學校整體辦學實力。

2.3 完善預算績效管理體系

發達國家的高校預算績效管理已經經過了數十年的發展，因此其模式及體系相對較為完善和成熟。我國高校預算績效管理模式及體系與發達國家存在一定差距，這是因為我國高校預算績效管理發展時間較短，并且各個高校的環境、性質、經費特征均不相同，導致其預算績效管理要求及標準不同[4]。而預算績效管理的開展便能夠從每個高校的實際情況和具體問題出發，結合高校運行及發展特點開展針對性預算績效管理，同時鼓勵包括財務管理人員在內的全體教職工積極參與到預算績效管理工作中，這樣便能夠不斷完善預算績效管理體系，進而提高預算績效管理水平。此外，高校的預算管理需求是不斷變化的，完善的預算績效管理體系能夠順應預算管理需求。

3 高校預算績效管理中存在的問題

3.1 預算績效管理意識不強

預算績效管理能夠有效地將資源分配和績效管理結合到一起，以此來提高預算支出獲得的成果，但是現階段高校預算績效管理存在預算績效管理不足的問題，只是將預算績效管理理解成為預算分配過程。具體表現如下：第一，高校缺少對預算績效管理的全面理解，沒有意識到開展預算績效管理的重要性，也沒有意識到預算績效管理不單單是財務部門的工作而是全校教職工的工作[5]。第二，很多高校預算績效管理處于初期階段，認為預算績效管理就是提高學校資金應用率，這容易出現重視支出輕視管理、重視支出合規檢查輕視支出效益的問題。第三，部分高校將預算績效管理等同于傳統預算管理，導致學校各個部門之間缺少足夠的溝通與合作，這對預算績效管理地順利進行形成了較大阻礙，即使是要求其他部門配合財務部門工作，也容易出現被動應付的情況。

3.2 預算績效管理制度不夠健全

近年來，隨著預算績效管理模式及體系的發展，各行各業相繼針對預算績效管理出臺了較多政策和制度，但是高校并沒有就預算績效管理制定針對性制度，這在一定程度上降低了預算績效管理效果。第一，由于缺少專門的預算績效管理制度，高校開展預算績效管理大部分參考的是各企事業單位相關制度，這些制度管理原則、管理方式、管理流程、評價指標等并不適合高校預算績效管理工作，不利于高校預算績效管理工作的進行。第二，高校缺少預算績效管理責任制度，責任制度的建立能將預算管理效益與預算管理執行人員效益聯系在一起，進而提高執行人員積極性和主動性，同時形成對執行人員行為的有效約束，有利于預算管理目標完成，而缺少責任制度表示執行人員的工作效果并不能夠得到有效的激勵和約束。

3.3 預算績效管理編制不規范

科學的預算編制能夠為預算績效管理工作的進行提供有利條件，但實際情況是預算績效管理編制不夠規范。第一，高校預算績效管理績效目標制定不夠清晰，僅僅就需要申報的預算制定了績效目標，針對其他預算并沒有制定績效目標，導致預算編制缺少明確的目標指導和科學論證，這樣自然會降低預算績效管理效果[6]。第二，高校預算編制不夠全面，以收入流向為例，部分收入并沒有在預算報表中得到清晰明確體現，部分收入來源則沒有納入到預算管理過程中，這樣自然會導致預算編制不合理、不科學等問題，進而導致預算管理數據缺失，降低預算績效管理效果。第三，預算編制方式不夠科學，盡管大部分高校目前應用的預算編制方式為零基預算，但是很多高校在實際預算編制過程中出于減少工作量的目的而采用增量預算，或者對零基預算數據分析不到位，進而降低預算績效管理效果。

3.4 預算績效管理落實有待細化

目前大部分高校在預算績效管理過程中都存在重視預算編制、忽視預算編制執行的情況，即沒有有效落實和跟蹤管理預算編制。第一，高校預算執行分配不合理，經常會出現上半年執行效率較低，下半年為了完成預算編制集中進行支出的行為，這降低了預算編制執行的時效性和平衡性，也降低了預算績效管理落實效率和質量，同時降低了高校財政資金的應用效率。第二，高校預算執行與預算編制存在偏差，在實際預算執行過程中經常會出現預算績效管理項目之間相互挪用財政資金、擅自變更財政資金應用方向及支出金額,沒有按照既定規劃落實預算編制、支付預算績效管理項目資金、追加預算績效管理資金等問題，這些都降低了預算編制執行的科學性和嚴肅性，顯示出了預算績效管理落實不到位的情況。

3.5 預算績效管理內部控制有待加強

考慮到高校財政支出和收入較為復雜，預算編制難免會出現不完善之處，進而導致財政資金無法得到科學有效應用。為了降低這一問題的出現概率，高校需要進行預算績效管理內部控制，但實際情況是當下內部控制效果欠佳。第一，從短期來講，由于預算編制不完善和內部控制不合理導致的資源閑置、資金浪費問題尚且能夠得到平衡，不會影響到高校運行及發展；但是從長期角度來講，預算績效管理無法完成既定目標，會影響到高校的長遠運行及發展。第二，高校缺少專業的預算績效管理人員，或者是預算績效管理人員沒有全程參與預算績效管理指導工作，進而導致了一些混亂情況。第三，高校部分收入和支出為臨時決定，這加大了預算績效管理難度，同時也降低了預算績效管理的有效性。

3.6 預算績效管理評價體系有待完善

評價體系的科學程度直接影響到了預算績效管理效果，這是因為想要確保預算績效管理工作的長遠有效進行，便需要對管理結果作出準確評價，然而現階段部分高校存在預算績效管理評價體系不科學的問題。第一，各級評價指標存在設置缺少針對性和合理性的問題，部分甚至沒有針對財政資金支出設定明確評價指標。這導致在實際預算績效管理項目申報過程中，會出現管理目標與評價指標存在偏差的情況，表示高校不能夠對預算績效管理工作作出科學、客觀的評價[7]。第二，存在評價指標不夠全面的問題，例如，部分高校僅僅設計了學科系數和師資系數兩大類評價指標，而部分高校則設計了師資資源、教學資源、教學改革、教學發展等多項評價指標，顯然兩種評價體系得到的評價效果是不同的。

4 完善高校預算績效管理對策

4.1 強化預算績效管理意識

高校要想做好預算績效管理工作，首先需要強化全體教職工的預算績效管理意識。第一，加大對預算績效管理工作的宣傳力度，讓全體教職工意識到開展預算績效管理不單是財務部門的責任，而是全校工作人員共同的責任，這樣全校教職工才能夠養成自覺落實預算績效管理的良好習慣，尤其是各個部門的領導者。第二，引導全體教職工正確認識和理解預算績效管理，意識到預算績效管理不是單純的執行和遵守學校財政政策，而是需要通過預算績效管理來提高學校各項資源配置的合理程度，提高學校財政資金的應用效益，推動學校的長遠運行及發展，這樣才能夠充分發揮預算績效管理的價值[8]。第三，采取一定的激勵政策來提高全校教職工對預算績效管理的重視程度，增強學校管理人員對財政資金應用及管理的責任意識，同時規避徇私舞弊、貪污受賄等違法亂紀行為，進而形成對預算績效管理參與對象的有效約束，促使其積極參與到預算績效管理工作中。

4.2 健全預算績效管理制度

健全預算績效管理制度是做好預算績效管理工作的基礎條件，為此，高校需要基于現有法律法規不斷完善和調整預算績效管理制度，為預算績效管理工作的進行提供制度支持。第一，結合預算管理需求和現狀，制定與預算績效管理相匹配的制度，以此來確保預算績效管理工作的規范化進行，同時確保相關工作的一致性和系統性。第二，健全信息公開制度，提高預算信息的公開程度，將高校的財政資金流向及應用成效、預算績效管理評價方式及結果等信息公開在公眾面前，以此來提高預算管理的透明程度。第三，建立問責制度，通過問責制度來落實每一項預算績效管理工作，同時將每項預算績效管理目標下達到各個部門中；具體來講，問責主體包括社會公眾、高校財務部門和監察部門、教育部門等，問責內容包括預算支出是否合理、預算管理績效是否達到了目標、預算編制執行是否科學等，問責方式有減少預算、處罰相關人員、要求相關部門限期整改等。

4.3 規范預算績效管理編制

規范預算績效管理編制是做好預算績效管理的必要措施。第一，明確預算編制目標及預算績效管理目標，需要滿足可量化、可實現、相關聯、時效性等基本原則，同時還需要結合實際預算績效管理需求、服務對象需求、預期效果、管理成本消耗情況等基本因素，這樣才能夠為科學預算編制工作的進行指明方向。第二，提高預算編制的全面性和科學性，實現對自身預算績效管理業務的充分分析，確保所有支出和收入款項都被納入到預算編制中，這樣才能夠確保預算績效管理基礎數據的真實性和準確性，為預算績效管理工作的進行奠定數據基礎[9]。第三，優化預算編制方式，將績效作為預算編制工作進行的導向，結合不同預算績效管理業務的特點和需求，合理選擇和應用增量預算、零基預算、成本效益績效預算等預算編制方式，以此來提高預算編制的效率和質量，同時提高各項預算績效管理業務開展的默契程度，最終提高預算績效管理效果。

4.4 加強預算績效管理落實

只有確保預算編制及預算績效管理工作的有效落實，才能夠準確掌握高校財政資金的應用方向及具體情況，以及預算績效管理項目的進展情況。為此，高校需要做到對預算編制及預算績效管理落實程度的有效監管，及時分析落實程度與管理目標存在偏差的原因，并且采取針對性解決方式，這樣才能確保預算績效管理的充分落實。第一，以年度為周期，突出關鍵時間節點，實現對預算編制及預算績效管理的全過程監督，主要涉及預算編制執行監督和財政資金支出效果監督兩部分，其中預算編制執行監督涉及財政資金資金應用情況、預算績效管理項目進展情況，財政資金支出效果監督涉及財政資金階段性支出效果、預算績效管目標完成情況[10]。第二，預算績效管理工作的進行難免會受到外界因素的影響，為了降低這些因素對預算編制落實效果的影響，需要合理分析和綜合各種外界因素，如突發事件、政策變化、人為因素等，并且采取針對性預防和解決方式。

4.5 開展預算績效管理內部控制

高校需要通過強化內部控制的方式來提高預算績效管理效果。第一，從預算績效管理質量、成本、效率、效益等角度建立內部控制機制，并且收集和分析預算績效管理數據，及時找出預算績效管理問題所在，并進行相應的完善及修改，進而妥善解決各項問題，真正做到對預算績效管理的內部控制。第二，培養專業的預算績效管理團隊，確保預算績效管理人員能夠擔任復雜、多變的預算績效管理工作，具體需要組織預算績效管理人員參與相關培訓，來提高其專業能力和責任意識，同時充分應用校內的教學資源，聘請專業教學人員到學校舉辦講座，以此來確保預算績效管理人員的培訓效果。第三，內部控制工作需要全面覆蓋預算績效管理業務，并且建立相應的業務申請及批準流程，確保每項財政資金的合理應用，確保每項經濟活動都能夠有合理的、足夠的財政資金支持。

4.6 完善預算績效管理評價體系

進行預算績效管理評價的目的是科學、真實、客觀、全面的反饋高校預算績效管理效果，同時結合評價結果進一步優化預算績效管理工作，平衡教學資源配置，進而不斷提高預算績效管理效果及財政資金應用效益。第一，考慮到預算績效管理工作的連續性及管理效果的滯后性，因此在評價預算績效管理工作時不但需要考慮到當下效果，還需要考慮到后續效果。第二，預算績效管理評價指標需要充分反映高校預算編制落實效果、教學資源配置效果、預算績效管理效果，需要同時體現全面性和重點性，既需要包括整體預算績效管理工作，又需要做到對重點項目的針對性評價；需要同時體現可實踐性和可量化性，既需要設置定量指標，又需要設置定性指標，定量指標需要確保相關數據的可查找、可收集，定性指標不能過于依賴主觀判斷。

預算績效管理在高校財務管理中的應用能夠發揮十分顯著的效果，能夠充分規避傳統預算管理方式導致的片面性問題和滯后性問題。為此，各個高校有必要分析現階段預算績效管理問題，并采取針對性對策，如強化預算績效管理意識、健全預算績效管理制度等，同時不斷完善現有預算績效管理模式，以此來提高預算績效管理水平，進而提高學校財務管理效果，為學校的長遠穩定運行奠定經濟基礎。