全球私立教育學段的舉辦結構及對我國民辦教育發展的啟示

徐緒卿 胡建偉

(浙江樹人大學，浙江 杭州 310015)

公私并舉是世界教育體制改革和發展的共同趨勢。由于國情、歷史文化傳統和教育體制不同，各國私立教育在各個學段的占比會有一定的差異，但是發展趨勢相近。通過對各國私立學校各個學段在校生占比的數據分析和背后原因的研究，探尋世界私立教育發展的規律，這對我國民辦教育發展以及教育事業規劃的制定和實施有著重要的借鑒意義。

一、教育結構的概念和研究意義

教育結構主要是指教育機構總體中各個部分的比例關系及組合方式，即教育縱向系統的級與級之間的比例關系和相互銜接及教育橫向系統的類與類之間的比例關系和相互聯系(1)顧明遠：《教育大辭典》(增訂合編本上)，上海教育出版社1998年版，第1796頁。。教育總體系大致可分為縱向結構和橫向結構。縱向教育結構又被稱為層次結構，具有“縱”的聯系，主要包括各級階段性教育(學段)之間的層次結構(如學前教育、初等教育、中等教育、高等教育等)、各階段(學段)內不同層次之間的結構(如高等教育階段有專科、本科、研究生；中等教育階段有初中、高中等)。橫向教育結構主要是指各個教育階段(學段)中不同類型的教育形式，具有多層次性和多方面性，主要包括教育類型、辦學形式和管理體制等結構。根據現代職業技術教育體系構建的精神，各級教育內部又有各自的教育類型結構和教育層次結構等。合理的教育結構能夠對經濟和社會的發展起到重要的支撐作用，因而調整教育結構是提高教育服務能力和經濟效益的重要途徑。

本文主要側重于教育舉辦體制的分類研究，即各學段的公立、私立結構，包括公立、私立學校之間及兩類學校在校生之間的比例結構，筆者將其稱為教育的“舉辦結構”。考慮到在校生結構更能體現問題的實質，本文主要選取公立、私立學校在校生的比例結構，從分析一些代表性國家公立、私立教育在各學段中的在校生人數占比來探求其舉辦結構的規律性。

需要指出的是，“私立學校”或“私立教育”在不同國家、地區或機構中所描述的內涵并不完全一致。我國《民辦教育促進法》將“民辦教育”的范疇限定為“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動”。舉辦主體為“國家機構以外的社會組織或者個人”和辦學經費來自“非國家財政性經費”，是確定“民辦”性質的兩個必要條件。而西方國家的界定比較復雜，有的機構傾向于從學校經營的角度對公立、私立教育進行區分，政府或其代理機構管理運行的為公立教育，此外就是私立教育。換言之，公立學校是指“政府直接管理運行的學校”，而私立學校則是“社會力量經營運行的學校”。聯合國教科文組織則將私立教育機構定義為“由非政府組織(教會、工會或企業)控制和管理的教育機構，不論其是否接受公共權力機構的資金支持”(2)轉引自丁秀棠：《私立教育中的政府資助比較研究——以OECD國家為例》，北京教育科學研究院2008年度學術年會論文集，第351-373頁。。而OECD區分“公立教育機構”與“私立教育機構”的主要標準也指向“該教育機構最終是由公立部門享有控制權還是由私立部門享有控制權”(3)The Classification between Public and Private Institution is Made According to Whether a Public Agency or a Private Entity has the Ultimate Control over the Institution.。“私立教育機構”按照對政府教育經費依賴程度的大小，可分為“政府依賴型私立教育機構”和“獨立型私立教育機構”，前者是指辦學經費主要來源于政府部門或教師工資由政府部門支付的教育機構，后者是指從政府部門獲得的經費資助少于自身全部辦學經費的50%或教師工資并非由政府部門支付的教育機構(4)For Private Institutions,the Distinction between Government-dependent and Independent Refers only to the Degree of a Private Institution’s Dependence on Funding from Government Sources:A Government-dependent Private Institution Receives 50% or More of Its Core Funding from Government Agencies or One Whose Teaching Personnel are Paid by Government Agency.An Independent Private Institution is One That Receives Less Than 50% of Its Core Funding from Government Agencies and Whose Teaching Personnel are not Paid by a Government Agency.。可見，經費是重要的劃分依據。在許多國家，“政府依賴型私立教育機構”的辦學經費絕大部分都來自政府財政，包括學校的基本建設費用和教師酬金，被學界視為典型的“公立學校”。

在現代教育發展過程中，教育主要由政府舉辦，但是私立教育仍然具有強大的生命力。由于各國國情不一，經濟條件、文化傳統和教育發展階段之間存在差異，私立教育在各個學段的占比呈現較大差別。各國在發展私立教育的過程中都有重點、有布局、有引導、有規制，以促進教育的均衡和公平發展，并且隨著社會的進步，私立教育的定位、功能和價值也逐漸得以豐富，滿足了社會對人才的需要和公民接受教育的需要。

當前我國各級各地正在制定“十四五”教育發展規劃，分析世界典型國家私立教育的規模和占比，以國際視野研究各國和地區的教育舉辦結構，借鑒國際經驗，遵循發展規律，對于我國加強民辦教育發展規劃，制定科學的教育政策，引導發展方向，充分利用公辦、民辦教育資源，完善教育舉辦結構，促進民辦教育健康穩定發展，都具有重要的現實意義和長遠的發展意義。

二、私立大學：在校生數“三分天下有其一”

高等教育自古就有，但是現代高等教育是從中世紀的私立大學發端的。在歐洲和一些經濟發達國家，大學最初都是私立的。民族國家時代，財政逐漸建立，政府逐漸強大，培養國家體制的管理者、建設者和接班人成為迫切的要求。大學與國家人才培養密切相關，工業革命、技術進步以后，社會對專業人才的培養提出了更高層次、更多數量的要求，對高等教育的需求大幅增加，舉辦大學所需要的經費數量遠遠超出了民間組織的能力。而教會舉辦的一些大學往往成為國家發展的保守力量。政府開始重視大學的作用，世俗政權逐漸接管大學的舉辦權，興辦公立大學。此后，公立大學獲得快速發展，承擔起高等教育的主要職責。有的國家將大學的舉辦權國有化，使私立大學退出了歷史舞臺。

二戰后，私立大學順勢興起，獲得快速發展，原因在于兩個方面：一方面，戰爭中斷了經濟發展，政府財力遭到重創，無力舉辦大量的大學；另一方面，大量年輕退伍軍人需要學習，戰爭期間累積的高中畢業生也需要上大學，且經濟的復蘇和發展都需要大批的高層次人才。巨大的需求和資源稀缺的尖銳矛盾，客觀上為民間辦學創造了良好的發展空間，私立大學乘勢崛起。20世紀80年代以后，在理論與實踐的推動下，各國政府重新認識到私立大學的重要作用，即它能加大人力資源投資、彌補經費不足、增強教育活力、滿足多樣化的教育需求，因而允許、鼓勵和支持私立大學的發展。私立高等教育發展熱潮到來，掀起了一場發展私立高等教育的“全球革命”(5)菲利普·G.阿爾特巴赫等著，胡建偉等譯：《私立高等教育：全球革命》，中國社會科學出版社2014年版，前言。。

高等教育是私立教育發展最重要的一個學段。在高等教育先發國家(6)關于“高等教育先發國家、后發國家”的相關概念，詳見徐緒卿：《民辦院校辦學體制與發展政策研究》，中國社會科學出版社2018年版，第2頁。，隨著國家對高等教育重要性認識的提升，盡管公立高等教育比較發達，私立高等教育仍有發展空間；而在高等教育后發國家，私立高等教育發展擁有更加寬松的政策環境；許多私立高等教育絕跡的原社會主義國家，私立大學的發展也開始得到政府的鼓勵和支持。

私立大學曾是美國歷史上唯一的大學舉辦形式。建國初期，美國開始發展公立大學。19世紀中期，受兩次贈地運動和其他政策的推動，美國公立大學快速發展，規模很快就超越了私立大學。私立大學在校生占比一路下降，近年來在校生逐步穩定在22%～25%(7)徐緒卿：《民辦院校辦學體制與發展政策研究》，中國社會科學出版社2018年版，第173頁。，但學校數也在不斷增加，總體呈現公立、私立大學并舉發展的態勢。美國有一批優質私立大學牢牢占據該國乃至世界高等學校排行榜的前列，成為美國乃至世界高等教育發展的標桿。

大學由歐洲的中世紀大學發展而來，中世紀大學都是由教會或者是民間舉辦的私立大學。18世紀民族國家形成并穩定以后，各國逐漸收緊了大學的管理，隨著福利國家制度的實施，大學基本成了國有單位。一些國家在私立大學面臨經費危機時，采用撥款等方式提供資金，模糊了大學的公立、私立性質。例如，單從當今大學的經費來源渠道看，英國的大學都是公立的。意大利和西班牙等國家在建立世俗政權以后，私立大學的經費全部由國家財政提供；法國大革命以后，拿破侖建立了帝國大學，實行私立大學國有化。德國最早舉辦公立大學，在后續的發展中，政府逐漸成為大學單一的舉辦機構。20世紀60年代以后，這些國家在高等教育體制改革中逐步放寬了對私立大學的管制，也出現了一些私立大學，但是數量稀少，影響不大。在OECD相關數據統計中，這些國家的私立大學相關數據均很少。

日本、韓國的高等教育起步較晚。二戰前，兩國大學數量少、規模小；二戰后，兩國政府的主要力量集中在恢復經濟方面，財政經費相對緊張，分配給教育的財政經費不多。基于此，日韓兩國私立大學發展快速，僅僅幾年時間就占據了各自國家高等教育80%的份額。但實際上，其時民間也不富裕，私立大學大多條件差、經營困難，教師很多都是公立大學的退休教師，生師比幾乎是公立大學的2～3倍，因此辦學質量認可度不高(8)陳永明：《日本私立學校》，山西教育出版社1996年版，第4頁。。后續通過發展積淀和大財團支持等路徑，一批質量信譽較好的高水平私立大學應運而生，但是數量不多、占比不高。20世紀60年代，日韓兩國私立大學都因發展中出現的營利和質量下滑問題遭遇整頓，政府取消了許多私立大學的營利許可，對質量監控也采取了相應措施。之后的政策傾向于支持，但不允許營利，并要求私立大學接受政府監管。政府還出臺了扶持發展的措施，保證私立大學穩定發展。

20世紀80年代以后，在亞洲、非洲、拉丁美洲的很多國家以及中東歐的原社會主義國家，私立大學以極強的生命力快速發展起來。筆者根據2015年全球70個國家和地區私立大學的學校數與在校生數的相關數據作了整理(9)本文數據除注明外，均由筆者根據OECD的相關統計整理，網址為https://www.oecd-ilibrary.org。，發現私立大學數占該國或該地區大學總數90%以上的有6個，占80%～90%的有12個，占70%～80%的有6個，占60%～70%的有6個，占50%～60%的有9個，占40%～50%的有11個，占30%～40%的有9個，占20%～30%的有5個，占10%～20%的有4個，占10%以下的為1個。從學校數看，私立大學數占該國或該地區大學總數50%以上的共有39個，超過半數，占30%以內的僅10個，說明從學校數看私立大學還是不少的。但是從在校生數占比看，私立大學在校生數占該國或該地區大學在校生總人數80%的國家僅1個(韓國)，占70%～80%的為4個，占60%～70%的為2個，占50%～60%的為4個，占40%～50%的為5個，占30%～40%的為7個，占20%～30%的為9個，占10%～20%的為25個，占10%以下的為15個。可見，一半多的國家和地區的私立大學在校生數占比在20%以下。另據英國《大學世界新聞》報道，2017年世界各國私立大學在校生共5 670萬人，占全球大學生總人數的32.9%(10)轉引自上海交通大學黨政辦：《每日情況通報》，2018-07-18，http://gfb.sjtu.edu.cn/CN/show.aspx？info_lb=11&info_id=1674&flag=2。。在179個按高等教育專業招生的國家中，只有不到20個國家沒有私立高等教育機構。盡管私立高等教育機構分布廣泛，但是發展中國家私立大學在校生數占全球私立大學在校生總人數的69.8%，因此，私立大學學生群體主要來自發展中國家。

三、私立中小學：在校生數占比不高

中小學教育尤其是義務教育，受到世界各國政府的高度重視。歐洲是現代中小學教育的發源地，最早的中小學也是私立的。在國家獨立和發展的過程中，政府逐漸提高了對教育的認識。歐洲最早實施義務教育制度，基于社會公平的考量，公立中小學主要為政府主導，私立中小學受政府管控逐漸減少。

(一)全球私立中小學的發展狀況

北歐國家義務教育階段私立學校的份額都很小。丹麥有著悠久的歷史和地方管理教育的傳統，私立學校被稱為“自由學校”，私立中小學的在校生數約占學生總人數的13%。丹麥于1814年立法規定國民享有接受7年義務教育的權利，當然“義務教育”并不是單指學校教育，根據家庭實際情況，家長有權自由選擇其他適合其子女的教育形式，因此丹麥的基礎教育成為世界上“最自由”的教育。瑞典私立學校中義務教育階段在校生數占3%、高中階段在校生數占3.5%，由政府全額補貼。芬蘭1—8年級私立學校在校生數占1.9%，高中階段在校生數占6.2%，學校經費由公共財政負擔，且這些私立學校不具有英才學校、貴族學校的性質，沒有明顯的升學優勢，因此規模一般都不大。

相對而言，英國的私立中小學教育是“精英教育”“貴族教育”的代名詞，約有7%的學生就讀。高昂的學費使就讀私立學校成為少數富有階層所享用的“特權”，上私立學校被視為子女進入“上流社會”的跳板，被學者詬病為“壞榜樣”(11)楊東平：《重新認識民辦教育：國際視野中的私立教育》，2019-08-29，http：www.suisart.com/item-detail.aspx?NewsID=10704。。目前英國仍有一些宗教和古典中學留存，繼續從事中學教育。

法國約有17%的學生在私立中小學就讀。這些學校多為教會學校，教師的工資由政府提供，有的教師甚至享受公務員待遇(12)楊東平：《重新認識民辦教育：國際視野中的私立教育》，2019-08-29，http：www.suisart.com/item-detail.aspx?NewsID=10704。。德國有14%的中小學是私立學校，在校生數約占9%，私立學校80%以上的經費由州政府提供(13)楊東平：《重新認識民辦教育：國際視野中的私立教育》，2019-08-29，http：www.suisart.com/item-detail.aspx?NewsID=10704。。政府購買私立學校的教育服務，同時加強對其辦學質量的監控。

美國基礎教育階段的私立學校大致有兩類：一類為高收費、追求卓越的精英學校，占少數；另一類為基于社區的教會學校，數量較多，其學費高于公立學校但大大低于私立學校。目前，美國基礎教育階段私立學校數約占5%，在校生數約占10%。據美國國家教育統計中心發布的統計數據，2015—2016年度美國私立中小學有3.5萬所，在校生490多萬人，全職教師48.2萬人。與2001年度相比，私立中小學在校生數減少了約140萬人。67%的私立中小學為教會學校。私立中小學平均在校生規模為142人。46%的私立中小學在校生規模小于50人(14)張揚：《美國教育統計中心發布私立中小學統計數據 》，《中國教育報》2017年10月13日，第5版。。

1990年以來，特許學校(Charter School)在美國興起。學校由州政府立法通過，由政府負擔教育經費，但是允許教師、家長、教育專業團體或其他非營利機構等私人或團體經營。與其他公立學校一樣，經核準的特許學校必須接受所有的學生，不得有任何限制，所需經費依據學生人數從政府的教育經費中支出。特許學校與政府之間是一種契約關系(通常為3—5年)，接受州立法律和所在學區的監管，學校必須在契約規定期限內保證達成雙方認可的目標。這種目標通常以改進學校的教學現狀為主，因此特許學校多數屬于教學改革的實驗學校，往往可以不受例行性教育行政法規的限制，以鼓勵和助推教學改革。由此看來，特許學校在某種程度上相當于我國的公有民辦學校或者公辦托管學校。2017—2018年美國約有320萬中小學生在特許學校就讀(15)潘燕：《“特許學校”：美國成功了，中國可能嗎？》，2018-11-13，https://www.sohu.com/a/275127044_100974。。

日本基礎教育階段的私立學校大致占比為：高中25%、初中5%、小學1.1%。由于政府不允許私立學校營利，私立中小學占比不高，但私立大學占比較高。日本政府將教育財政經費大部分用于基礎教育，公立學校質量較高。在這種情況下，私立學校要獲得生存和發展的空間，難度很大。日本公立學校實施學區就近入學政策，但是私立學校可以自由選擇，這為一部分以質量和聲譽取勝的私立學校留足了發展空間。優秀的私立學校辦學質量較高，具有明顯的升學優勢，滿足了一部分人對優質教育的需要，生源豐裕，有的錄取比例甚至達到了10∶1(16)陳永明：《日本私立學校》，山西教育出版社1996年版，第11頁。。

印度基礎教育階段的私立學校主要是由慈善機構、社會福利機構或個人建立，其中家族式私立學校近半。從資金籌措方式看，印度私立學校按是否接受政府的固定資金資助，可分為“政府資助性私立學校”與“非政府資助性私立學校”(17)張學強、張曉冬：《印度公私立學校的比較分析》，《外國教育研究》2006年第3期，第26-29頁。。由于公立學校的環境和教學質量參差不齊，優質私立學校受到社會的青睞，錄取比例一度達到25∶1甚至50∶1(18)《印度私立學校競爭太激烈，殘酷到4 000學生爭奪80個名額》，2019-05-21，https://new.qq.com/omn/20190521/20190521A0QGI3.html？pc。。印度政府對私立學校監管較嚴、介入較深。印度《2005教育權法案》規定:“不接受資助的私立學校，一年級必須保留25%的名額給所在區的弱勢群體，以隨機確定和提前通告的方式，直到這些兒童接受完初等教育或轉校。”對這部分學生，“當地政府應當按照當地公立學校或全額資助學校生均成本或該校實際收取的學費為標準予以補償”。另外，印度私立中小學的收費比公立中小學高20%。盡管如此，由于公立學校不足，義務教育資源匱乏，印度超半數學齡兒童在私立學校就讀(19)吳姝：《私立中小學在發展中國家迅速擴張：填補公立不足，還是“開了金礦”？》，2019-05-09，https://wenhui.whb.cn/third/zaker/201905/09/261277.html。。

新加坡于20世紀90年代開始有限開放，允許私立性質的獨立學校存在和發展，并給予鼓勵和資助，但受文化傳統和教育質量的影響，私立中小學發展非常緩慢。為提高行業誠信水平和學生滿意度，新加坡頒布了《2009年私立教育法案》，加強對私立學校的監控，開展了認證計劃。但限于條件，半數以上的私立學校無法通過認證，導致國外留學生大幅減少，“給新加坡的GDP造成3%～5%的損失”(20)雷瑞瑞、姜峰：《新加坡〈2009年私立教育法案〉：強化管理 確保質量》，《中小學管理》2014年第2期，第53-54頁。。

澳大利亞基礎教育階段的私立學校包括天主教體系學校和獨立學校。天主教體系學校由澳大利亞天主教全國委員會統一領導，學校體系龐大；獨立學校則由民間舉辦，規模較小。2006年，天主教體系學校的在校生數占 20.1%，獨立學校的在校生數占13.1%，合計約占全國中小學在校生總人數的1/3。澳大利亞公立中小學的經費主要由各州政府負責，私立中小學的政府經費主要由聯邦政府承擔。由于政府提供持續的經費支持，私立中小學發展穩定、教育質量較高。

(二)全球私立中小學的發展特點

通過以上分析，全球私立中小學的發展具有四個特點。一是在校生數占比小。私立學校在校生數所占份額較小，據不完全統計，義務教育階段或者是中小學階段，絕大部分國家的在校生數占比都在10%以內，有的僅為3%～5%。二是非營利。各國基本上都不允許私立中小學營利，即使有的國家存在營利現象，但是法律法規未明確規定可以營利，許多國家私立學校主要依靠政府資助運行，完全沒有營利傾向。三是小班化。這與教育質量有關，以美國為例，僅設立小學部的私立學校校均在校生只有100人，僅設立中學部的為263人，兩者均有的為199人；另外，有46%的私立中小學在校生規模小于50人(21)張揚：《美國教育統計中心發布私立中小學統計數據》，《中國教育報》2017年10月13日，第5版。。四是精英性。辦得好的私立學校大多靠質量取勝，社會信譽好的私立學校具有市場競爭力，受到了社會的歡迎。

四、私立幼兒園：百余國家在園人數少于四成

學前教育納入教育體制和學段相對較晚。20世紀80年代以來，隨著經濟社會的發展，學前教育逐漸受到各國政府的重視，許多國家將其作為國民終身教育的起始點，有的甚至將學前教育納入義務教育。1998—2002年，在聯合國相關機構調查的14個OECD國家中，托幼機構和幼兒教育服務學費全免的國家包括澳大利亞、比利時、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、意大利、盧森堡、荷蘭、挪威、瑞典、英國和美國，共13個(22)郭巧麗：《幼兒教育發展中的政府財政投入問題研究》，東北師范大學2009年碩士學位論文，第8頁。。

學前教育也是民間辦學比較集中的一個領域，且舉辦主體相對復雜、形式多樣。各國政府對舉辦者的身份和要求相對寬松，準入門檻較低。聯合國教科文組織對50個國家開展相關調查后發現，世界各國私立幼兒教育機構呈多樣化趨勢(23)洪成文：《近年世界私立幼兒教育發展走勢分析》，《學前教育研究》1995年第1期，第23-25頁。，既有股份公司、大型團體附設的幼兒園，也有慈善機構、紅十字會贊助開設的幼兒園；既有小型團體和私人開設的幼兒園，也有村落自發集資或捐款建立的托幼兼顧的幼教和保育機構，甚至還有聯手共建的家庭互助中心等。

從發展歷程看，大部分國家的學前教育機構從以私立為主走向以公立為主或公私并舉。究其原因，既有經費問題，也有認識問題。在各國政府經歷了一番探索以后，公立幼兒園逐步興起，私立幼兒園盡管數量占比有所下降，但仍受到政府和社會的廣泛重視，在世界范圍內獲得了較大的發展。政府與市場合作、公私并舉的發展格局得到推廣。

有學者在1995年對102個國家和地區的私立幼教機構作過統計，學前教育全為公辦的有19個(主要為原社會主義國家)，全為私立的有17個(24)洪成文：《近年世界私立幼兒教育發展走勢分析》，《學前教育研究》1995年第1期，第23-25頁。。可見，大多數國家和地區采用的是公私并存制，且大部分國家的私立幼兒園享受政府補貼。近十年來，盡管公立幼兒園快速發展，但是私立幼兒園仍在發揮積極作用。據聯合國教科文組織《全民教育全球監測報告》1999—2012年的數據，在有數據可查的100個國家中，私立學前教育機構的入學人數占比從28%上升至近31%，尤其是在中高收入國家和高收入國家，私立學前教育機構的入學人數占比上升趨勢更加明顯。英國私立學前教育機構的入學人數在1999—2012年間增長了6倍，2012年入學率達37%。受此影響，許多發達國家政府開始與私立學前教育機構合作，為進入私立學前教育機構的幼兒家庭支付全部或部分學費，以此降低入學成本、擴充入學機會(25)《全球幼兒教育發展趨勢分析》，2018-04-10，https://www.sohu.com/a/227830458_455364。。當然，這些幼兒園大多是非營利性的。與其他學段不同，絕大部分國家對私立幼兒園采取了積極的支持政策。在高福利國家，政府對學前教育投入的經費已占基礎教育總經費的2/3，甚至全部由政府支付。

20世紀90年代，日本私立幼兒園約占該國幼兒園總數的58.2%，在園人數約占該國在園總人數的80%。為鼓勵生育和教育公平，日本政府宣布從2019年10月起，對3～5歲幼兒實施免費化教育，并規定受政府認可的幼兒園實施完全免費。日本幼兒園可分成三類：文部科學省管轄下的幼兒園；厚生勞動省管轄下的托兒所；2006 年文部科學省與厚生勞動省聯合創設認定的幼兒園(26)《日本〈幼兒教育免費制度〉最全面解讀》，2019-01-03，https://www.sohu.com/a/286260420_157309。。新政策中，以上幼兒園將完全實行免費政策。同時，對就讀認可外私立幼兒園的3～5歲兒童，設定每生每月補貼37 000日元的上限(27)《日本逐步落實教育免費化：幼兒教育2019年開始，高等教育2020年開始》，2018-12-28，http://m.huanqiu.com/article/9CaKrnKgpIs。。

五、我國民辦教育舉辦結構的現狀及問題

(一)我國民辦教育舉辦結構的現狀

我國民間自古以來就有崇學辦校的傳統，在古代，官學與私學一直并行發展，共同為社會培養人才。孔子舉辦的是我國古代最大的私學，教育規模、教育質量和教育思想至今仍有重要影響。民國以后，政府延續和尊重民間辦學傳統，允許和鼓勵民間辦學。無論哪個學段，都有民間舉辦的學校，都有一些與公立學校相媲美的私立名校，具有良好的社會信譽。20世紀50年代以后，受國內外形勢、認識偏差及其他方面的影響，私立學校逐漸退出國家教育體系。

我國當下的民辦教育是改革開放后發展起來的。1978年以后，就有民間力量參與舉辦中小學或非學歷的教育。1982年《憲法》修訂案的頒布，進一步激發了社會力量舉辦教育的熱情，民辦教育在除高等學歷教育以外的各個學段全面展開。1993年，中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》提出，改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制。1999年，中共中央、國務院下發《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》，提出要“積極鼓勵和支持社會力量以多種形式辦學，滿足人民群眾日益增長的教育需求，形成以政府辦學為主體、公辦學校和民辦學校共同發展的格局。凡符合國家有關法律法規的辦學形式，均可大膽試驗。在發展民辦教育方面邁出更大的步伐。鼓勵社會力量以各種方式舉辦高中階段和高等職業教育。經國家教育行政主管部門批準，可以舉辦民辦普通高等學校”。在黨和政府的大力推動下，經過二十多年的努力，民辦教育在各個學段上都得到了快速發展，形成了從學歷教育到非學歷教育、從學前教育到高等教育，層次類型多樣、充滿生機活力的發展局面，有效增加了教育服務供給，為推動教育現代化、促進經濟社會發展作出了積極貢獻。

我國公立、私立(民辦)學校的比例結構與世界各國發展的基本趨勢大體一致。截至2019年底，全國共有各級各類民辦學校19.15萬所，占全國學校總數的36.1%，“三分天下超其一”，公辦、民辦教育協同發展的格局進一步得到鞏固。分學段看，民辦幼兒園在園幼兒2 649.44萬人，占56.2%；民辦普通小學在校生944.91萬人，占9%；民辦初中在校生687.40萬人，占14.2%；民辦普通高中在校生359.68萬人，占9%；民辦中等職業學校在校生224.37萬人，占14.5%；民辦高校在校生708.83萬人，占23.4%(28)根據教育部《2019年全國教育事業發展統計公報》整理。。從比較角度看，民辦幼兒園在園人數占比稍高于世界平均水平；民辦高校在校生數占比與美國私立大學在校生數占比基本持平，但稍低于世界平均水平。

我國學前教育盡管起步較早，但由于多年來缺少政府投入，發展長期滯后，民辦幼兒園得以在許多空白地帶和區域快速發展，許多地方民辦幼兒園在園人數占比高于80%。為滿足社會需求，近年來政府加大了對學前教育的經費投入，公辦幼兒園快速發展，占比逐漸提升。

我國民辦高校實際上在1999年高校擴招以后，才開始進入快速發展階段，發展歷史較短，政府監管較嚴，面臨壓力較大，能夠取得近1/4的市場份額實屬不易。與經濟轉型國家相比，我國民辦高校無論是規模還是質量，都已取得可喜成果，值得充分肯定。

(二)我國民辦教育舉辦結構存在的問題

當前我國公民并舉的教育結構存在的問題主要表現在“五個不”：規模不平衡、功能不協調、質量不理想、競爭不充分和政策不落實。

1.規模不平衡。一是民辦學校在校生在各學段的占比不平衡。從全國范圍看，民辦學前教育占比偏高，民辦中小學義務教育和高中教育占比偏低，政府大力鼓勵和支持的民辦職業教育在校生數占比較低。二是地區之間民辦教育發展不平衡，全國各省(區、市)民辦教育占比差距較大。三是各地學段之間發展不平衡。這些不平衡既來自地區社會經濟的差異，也來自政策效力的不足。當然，平衡不是絕對的一刀切，但是部分地區公辦、民辦教育比例不協調的問題已經影響到區域教育事業的發展，值得引起重視。

2.功能不協調。民辦教育在各地的功能定位尚不明確。分工不清晰、定位不準確，導致公辦、民辦學校各自的功能發揮不充分，制約了整體教育質量的提高。比如，政府支持的公辦學校重點發展領域，民辦學校一定要“硬擠”進去，就可能得不償失、難以持續，甚至可能造成資源浪費。如果公辦、民辦學校之間功能不協調，也可能造成無序的惡性競爭，同樣不能提高資源利用效率。因此，有必要將民辦教育作為教育發展新的增長點和教育體制改革的重要力量，納入區域教育發展的“總盤子”，統籌安排、協調發展，真正提高區域教育資源的利用效率。

3.質量不理想。新時代我國教育事業得到快速發展，資源緊張的狀態得到顯著緩和，社會接受教育的選擇性明顯增多，民眾期待接受優質教育，國家倡導教育高質量發展。許多民辦學校積極響應政府號召，加強內涵建設，提高教育質量，在一些學段取得了一些成績，出現了一批名校。但整體而言，迄今為止民辦教育還處于規模擴張的粗放發展狀態，辦學質量與人民群眾的要求、期盼還有一定的差距，需要作出更大的努力。

4.競爭不充分。由于歷史原因和原有體制慣性，我國教育體制改革難度較大、進展緩慢。公辦教育在國家教育體系中起著關鍵、主體的作用，也享有優先、優越的發展條件。當前教育市場存在競爭內容不明確、準入機制不透明、機會不均、條件不公等問題，亟待加強環境建設。從政策到實踐，民辦學校還不能作為自然主體參與各項競爭，需要政策的專門條款加以引導，多數地區民辦學校無法或鮮少獲得政府資源，且在很多項目上不能公平參與競爭，處于弱勢地位的態勢在短期內難以改變，形成了結構性的發展差異。

5.政策不落實。我國民辦教育是在公辦教育“獨霸舞臺”的背景下起步的，原有政策體系面向的對象主要是公辦教育，民辦教育發展制度本身供給不足，已經出臺的政策也落實不到位。2016年修訂的《民辦教育促進法》頒布以后，實行營利性、非營利性民辦學校分類管理，亟須梳理和重建制度體系，包括完善已有政策、出臺新政策、調整和統籌一些相互沖突的政策等。在未來的可持續發展階段，民辦教育政策的完善和落實仍是重點工作。

六、全球私立教育舉辦結構對我國的啟示

教育體制的公立、私立結構反映了社會對教育事業的參與程度，體現了政府對私立教育的認識和利用市場配置教育資源的能力。事實證明，發展私立教育，有利于增加教育資源的供給，緩解政府教育財政的壓力；有利于服務社會對教育的選擇，滿足教育多樣化需求；有利于激活教育活力，提升教育質量。我國教育改革的目標是形成以政府辦學為主體、全社會積極參與，公辦教育和民辦教育共同發展的新格局。針對我國辦學體制結構存在的問題，結合各國的發展經驗，筆者就改善我國民辦學校的舉辦結構提出以下建議。

(一)轉變觀念，不斷深化對發展民辦教育意義的認識

民辦教育是國家教育事業的重要組成部分，民辦學校是中國共產黨領導下的教育組織形式，公辦教育和民辦教育共同發展的格局是我國教育體制改革長期堅持的發展目標。教育體制改革和發展的成果來之不易，必須加以鞏固和發展。因此，必須轉變觀念，不斷深化對發展民辦教育的認識。當前我國民辦教育已經有了一定的發展規模，辦學質量也在逐漸提升，只有抓住機遇、明確發展重點、不斷完善舉辦結構、解決好發展的深層次問題，才能使民辦教育實現可持續發展，提高社會力量辦學的效率和效益，服務全面建設小康和教育強國的偉大目標。

(二)加強引導，科學規劃民辦教育的發展空間和結構

民辦教育發展的實踐證明，根據我國基本國情、社會需求以及各省(區、市)教育發展的進程，加強國家規劃和實施計劃的指導，對于均衡民辦教育發展、完善民辦教育發展結構具有重大意義。我國幅員遼闊，各地民辦教育發展結構不一致，這是多方面原因造成的。對此，既要加強國家宏觀規劃，也要顧及各地實際，實事求是、因地制宜、有所作為。在以政府為主體的純公共領域，例如義務教育學段，民辦教育占比過高可能會弱化政府的責任，應堅持以公辦為主體、民辦為補充的基本格局；而在一些市場化程度較高的領域，如高等教育，公辦學校占比過高可能會加劇財政負擔、制約社會投入，應適當放開，便于社會力量參與。因此，要堅持發揮政府財政在教育領域的主導作用，并從世界各國長期以來形成的教育舉辦結構中探尋規律、借鑒經驗，明確民辦教育的發展方向和重點。

(三)分類指導，引導公辦、民辦學校的科學定位

公私并舉，準確定位，各盡其責，既能提高資源效益，又能避免資源浪費和無序競爭，使資源利用效率最大化，更好地服務經濟社會的發展，滿足民眾對高質量、個性化教育的需求。從國外經驗看，公立學校的功能定位主要是“示范、均衡、兜底”，為整個社會提供基礎的、普遍的教育，同時樹立教育質量標桿，促進城鄉之間、地區之間標準的執行和質量的均衡，保障整個社會的教育公平；私立學校的主要功能定位則是“特色、個性、選擇”，它面向市場辦學，以特色化的服務滿足民眾對教育的個性化和多樣化需求。因此，我國公辦、民辦教育應合理分工、相互促進、共同提高，以滿足社會各方面的需求。

(四)敢于突破，落實落細民辦教育發展的扶持政策

政策是支撐民辦教育發展的重要動力，也是完善民辦教育舉辦結構的重要手段。要深入貫徹十九大精神，落實《民辦教育促進法》等相關法律，以實施分類管理為突破口，繼續完善民辦教育政策。教育是國家重要的民生工程，發展教育應該主要依靠政府；同時，公共財政應該體現公共性，財政性教育經費應該為全社會教育事業發展服務，而不僅僅服務于公辦教育。適當安排部分經費用于解決當下民辦教育發展的問題，運用財政杠桿引導民辦教育健康發展，是完善教育結構的重要路徑。要注意加強協調、統籌兼顧、實事求是、突出重點，用政策引導和完善民辦教育舉辦結構，促進民辦教育協調發展。

(五)面向未來，努力營造教育市場競爭的良好環境

新時代發展民辦(私立)教育的重要價值之一是開展市場競爭，激發內部活力，推進教育改革，提升教育的效率和質量。公辦、民辦教育的適度競爭，有利于提高全社會的教育質量，營造和優化教育發展的良好生態，更好地滿足人民群眾的教育需求。隨著民辦教育的發展，教育資源總量不斷增加，市場供不應求的狀態顯著緩和。民辦教育的發展依賴市場機制的培育，且不同民辦學校在收入來源、辦學定位和功能作用等方面具有較大差異。但是在當下的市場競爭中，民辦教育處于被動和弱勢地位。因此，要“清理并糾正對民辦學校的各類歧視政策”(29)國務院：《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》。，完善促進民辦教育發展的優惠政策。2016年修訂的《民辦教育促進法》要求實行分類管理，尤其需要完善制度環境，因此，要繼續推進教育改革，完善治理機制，提升治理能力，發揮體制機制優勢，推動競爭，提高質量。

發展民辦教育是國家發展教育的長遠戰略，關注民辦教育發展態勢、改善和優化民辦教育發展結構，是民辦教育可持續發展的重要前提。教育屬于上層建筑，教育的管理是國家治理體系的重要組成部分。同時，教育也是準公共事業，只有運用市場和政府兩只手，既有政府指導又發揮市場優勢，既有國家支持又有市場參與，教育事業才能蓬勃發展、提升質量，更好地滿足人民對美好生活的向往，在社會主義現代化建設進程中作出自身的貢獻。