非營利性民辦高校內部治理的主要特征、現實困境與優化對策

呂宜之

(寧波財經學院，浙江 寧波 315175)

隨著教育資源配置的逐漸集約化和教育需求的日益多樣化，我國民辦高校在經歷了外延式規模擴張、粗放式發展階段后，開始進入以優化結構、規范管理、提高質量為重要特征的內涵式、特色化發展階段。建設高水平民辦大學是民辦高等教育發展的必然選擇，也是民辦高校高質量發展的內在需求和努力方向。若要激發民辦高校轉型發展的內生動力、加快高水平民辦大學建設，必須探索現代大學制度、優化法人治理結構。黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化作為所有領域深化改革的總目標；2016年修訂的《民辦教育促進法》及其配套政策的實施，也從法律層面破解了民辦高校法人屬性不清、財產歸屬不明和扶持政策難以落實等一系列瓶頸，對非營利性民辦高校完善內部治理、保障辦學公益性提出了新的要求。在新時代背景下，探討非營利性民辦高校內部治理的優化策略、提升治理效能，具有十分重要的現實意義。

目前，非營利性民辦高校內部治理已得到越來越多學者的關注，也形成了一系列研究成果：一是治理制度方面，石猛(2019)認為，民辦高校董事會制度的形成是政策驅動、法律規范與學校實踐的結果(1)石猛：《民辦高校董事會制度的治理價值及其實現》，《復旦教育論壇》2019年第2期，第15-20頁。；王華等(2020)分析民辦高校領導制度、決策制度、執行制度和監督制度的現實瓶頸，提出將黨組織和監事會作為新的治理主體加入非營利性民辦高校的治理結構中(2)王華、王一濤、樊子牛：《非營利性民辦高校的四維內部治理結構研究》，《寧波大學學報(教育科學版)》2020年第2期，第53-60頁。；陶芳銘(2020)認為，應從政府、民辦高校和市場三者的關系入手，構建多元合作的新型民辦高校治理機制(3)陶芳銘：《分類管理背景下的民辦高校治理機制研究》，《黃河科技學院學報》2020年第6期，第1-5頁。。二是治理結構方面，楊煒長(2012)認為，應著力建立健全以監事會為重點的內部利益相關者監督機制和以政府監管為主體的外部利益相關者監督機制(4)楊煒長：《利益相關者視角下民辦高校監管體系的構建》，《中國高教研究》2012年第6期，第77-81頁。；王一濤(2014)對民辦高校創辦者群體的個人特征和辦學動機進行研究，從而勾勒出民辦高校創辦者群體的圖像(5)王一濤：《我國民辦高校創辦者群體特征及其政策啟示》，《高等教育研究》2014年第10期，第56-62頁。；周海濤等(2015)認為，家族化傾向、職權不明、利益相關者參與度不高是民辦高校治理結構的難題(6)周海濤、施文妹：《完善民辦高校法人治理結構的難題與策略》，《江蘇高教》2015年第4期，第13-16頁。。三是內部治理方面，史少杰等(2018)依據權力制衡三種范式，分析非營利性民辦高校內部治理權力的制衡(7)史少杰、周海濤 ：《非營利性民辦高校內部治理權力制衡分析》，《現代教育管理》2018年第1期，第26-29頁。；李文章等(2020)認為，非營利性民辦高校內部治理將從私人性轉向公共性(8)李文章、王一濤：《民辦高校內部治理選擇:從私人性走向公共性》，《高等理科教育》2020年第1期，第35-42頁。。本文基于分類管理視角，以利益相關者理論為基礎，從分析非營利性民辦高校內部治理的特征入手，探討該類民辦高校內部治理面臨的現實困境，并提出優化對策，以期為非營利性民辦高校治理研究提供新的視角。

一、非營利性民辦高校內部治理的主要特征

民辦教育分類管理改革為民辦高校轉型發展提供了全新的空間和契機，也進一步完善了兩類民辦高校治理結構的相關要求。根據分類管理制度設計和利益相關者理論，筆者認為，非營利性民辦高校的內部治理是通過協調各利益相關者之間的權力與義務關系，處理好學校內部行政權力與學術權力的關系，形成合理的監督和激勵機制，以完善的治理結構確保權力的有序運行，有效保障民辦高校教學、科研和社會服務等職能的落實。目前非營利性民辦高校內部治理主要采用董事會領導下的校長負責制，治理結構的基本框架包括董事會的決策地位、校長團隊的執行地位、黨組織的政治核心地位、教職工代表大會的共同治理地位以及其他利益相關者的參與地位。由于身份屬性、發展背景和資源條件等的不同，非營利性民辦高校與公辦高校、營利性民辦高校在內部治理上有著不同的內涵特征，它既具有教育性、公益性、政治性等基本屬性，還具有自主性、社會性與創新性等特有屬性。

(一)凸顯教育的公益性

非營利性民辦高校的內部治理首先應當堅守教育初心，明確辦學使命，確立取之于社會、回報于社會的非營利理念，遵循教育規律，堅持公益性辦學。分類管理改革實施后，多元利益相關者共同治理是民辦高校內部治理的基本趨勢。與營利法人相比，非營利性民辦高校的法人治理注重公共利益，而不是追求舉辦者或者股東的經濟利益最大化。同時，治理必須尊重高等教育發展規律，保障民辦高校的辦學自主權、基層學術組織和廣大師生員工的民主權。

(二)強調權力的相互制衡

用權力制衡權力、以權力保障權利是治理的核心理念(9)胡建華、王建華、陳何芳等：《大學內部治理論》，南京師范大學出版社2019年版，第113頁。，從制度層面約束權力和制衡權力，才是治理運行的主要意義。非營利性民辦高校作為非營利法人，不向出資人分配利潤，終止時不分配剩余財產，存在“所有者缺位”的情形；所提供的服務又帶有很強的公益性，不能借助利益驅動機制或經濟指標考核；此外，辦學經費自籌和民辦運營體制也決定了其治理能力的特殊性，主要是完善董事會領導下的校長負責制，理順內部權力關系，更好地吸引社會力量參與辦學，面向市場和社會辦學。因此，非營利性民辦高校法人治理更重視權力分治，強調多元利益主體間通過平等協商與合作，形成各自獨立、權責明確、相互制衡的關系，實現科學、有效地治理。

(三)強化內外部的有效監督

分類管理改革給非營利性民辦高校帶來了更多的“政策紅利”，比如享有與公辦高校同等的稅收優惠政策，政府將加大對非營利性民辦高校的公共財政支持等，同時對其健全內外部監督機制提出了要求。2016年修訂的《民辦教育促進法》第二十條從法律層面明確要求民辦學校建立相應的監督機制。內外部監督機制的建立及實施，有助于保障非營利性民辦高校依法治校、凸顯非營利辦學屬性以及增強公眾對學校身份的認同，保障學校的運行，顧及各利益相關者的訴求。其中，內部監督機制主要通過設立獨立董事、監事會、教代會等機構，加強對舉辦者和辦學團隊的監督，保障師生權益，防范辦學風險；外部監督機制則可通過政府監控、社會監督和行業監管等方式，構筑對學校辦學方向、辦學行為以及辦學質量和效益的監督體系，讓多元利益相關者共同參與監督和管理，實現決策、執行、監督等機構之間的良性互動，提升治理能力，為民辦高校內涵式發展提供堅實的制度保障。

二、非營利性民辦高校內部治理的現實困境

囿于法律制度障礙、辦學條件限制、扶持政策不到位等因素，非營利性民辦高校內部治理結構與權力運行在實踐中存在偏差，與其教育公益性、決策民主與權力監督的價值需求相沖突，影響著治理能力的提升。

(一)內部治理的目標定位不一致

在現有民辦高校治理體系下，舉辦者、決策者、管理者、教師、學生、校友和政府等治理主體的角色定位相對“固化”，對學校的辦學理念、辦學目標、發展定位和發展戰略等缺乏深入的認識，基于共同愿景的價值觀和治理目標尚未統一，在群體利益和文化背景上具有較強的異質性。舉辦者往往從資本角度，用企業化的思維來考慮學校戰略布局，而以校長為首的管理團隊從教育教學的角度謀劃學校的運作和發展，不同的思維取向和價值選擇，導致民辦高校董事長和以校長為首的管理團隊關系緊張；行政人員與教師在行為目標和職業文化上也存在顯著差異，造成兩者沖突不斷；其他利益相關者如學生家長、用人單位、校友、教育行政部門等受辦學體制、政治、文化等綜合影響，對學校事務的參與度不高，利益訴求也不盡相同。各利益相關者之間的矛盾和沖突，直接影響著內部治理效率和學校的健康持續發展，也使學校面臨著很大的內耗和辦學風險。

(二)內部治理的主體單邊化

我國民辦高校創辦初期的辦學資源大多由舉辦者籌集，由于出資人所有權與學校法人財產權不分，學校權力運行中存在著舉辦者單邊控制的現象。盡管大多數民辦高校都設立了董事會并將其作為最高權力機構和決策機構，但很多董事會存在職能虛化、成員結構不合理、議事規則不健全等問題。筆者對全國26所非營利性民辦高校聯盟發起單位的官網進行查閱后發現，僅湖南信息學院、三江學院、西京學院3所高校設有專門的董事會辦公室或理事會秘書處。在實際辦學過程中，舉辦者往往以財產所有權換取對民辦高校的實際控制，組建首屆董事會，控制董事會最初的人員構成，之后又通過內部舉薦等方式產生新的董事會成員，繼續控制董事會和學校關鍵崗位，壟斷決策權、行政管理權等核心權力。個人創辦的民辦高校往往由舉辦者擔任董事長，企業創辦的民辦高校則由企業董事長或企業領導擔任董事長。目前民辦高校董事會幾乎沒有獨立董事，也鮮有教師代表參加，很難形成對董事長或校長的制約，教師、學生等其他利益相關者對學校治理的話語權不充分，不能通過合法途徑影響和參與高校的決策，也無法保障與維護自己的合法權益(10)石猛：《民辦高校董事會制度的治理價值及其實現》，《復旦教育論壇》2019年第2期，第15-20頁。。單一的內部治理主體無法有效化解民辦高校多元利益相關者之間的矛盾和沖突，存在著制度缺陷和道德風險，可能會使非營利性民辦高校的公益性大打折扣，甚至可能出現資本裹挾教育、違規辦學、侵害師生權益的情況。

(三)內部治理的權力邊界模糊

權力是大學內部治理的核心要素，具有多元性和復雜性，大學內部治理依靠權力而實現(11)胡建華、王建華、陳何芳等：《大學內部治理論》，南京師范大學出版社2019年版，第124頁。。大學是學術性組織，學者們大多將大學的權力分為學術權力和行政權力兩類。非營利性民辦高校中不少董事長兼任校長，導致董事會的決策權力和校長團隊的行政權力邊界模糊、職責不明、運行混亂。據筆者查閱，26所非營利性民辦高校聯盟發起單位中，有7所高校的董事長兼任校長、2所高校的董事長兼任黨委書記，另有5所高校的董事長和校長為直系親屬關系。在行政權力泛化的情況下，民辦高校的學術權力也受到排擠。雖然大多數民辦高校建立了不同層級的學術委員會，但其功能發揮乏力，很有可能變為咨詢機構；或者由于學術組織的主要成員擔任行政職務，學術事務實質上仍由行政領導決定。民辦高校內部各種權力相互滲透、掣肘，但又缺乏權力邊界的明確規定和權力沖突的協調機制，越界行使權力的情況時有發生。

(四)內外部監督制衡乏力

非營利性民辦高校的監督權存在不同程度的缺失，主要表現在：一是黨委在內部治理中權力式微、作用有待加強。目前部分民辦高校黨委書記作為督導專員，由政府派駐，在思想政治教育、校園文化建設等方面發揮了一定作用，但在內部治理中缺乏應有席位，參與決策功能發揮不充分，部分黨委書記甚至沒有進入學校董事會等決策機構；也有一些民辦高校存在著隸屬關系不順暢、黨組織生活不健全和黨建工作沒有全覆蓋等問題。據筆者查閱，26所非營利性民辦高校聯盟發起單位中，有9所高校的黨委書記作為督導專員派駐；官網上明確黨委書記進入董(理)事會的高校僅12所。二是由于舉辦者對構建內部監督機制持排斥態度、政府有關部門疏于管理，大部分民辦高校尚未建立起規范的內部監督機制和信息公開制度，監事會形同虛設，監督權無法與決策權、行政管理權形成制衡態勢。據26所非營利性民辦高校聯盟發起單位的官網顯示，僅1所高校設立了監事會，17所高校設立了紀委。三是師生參與學校治理的途徑不暢通，師生歸屬感低，權利意識淡薄。從董事會人員構成看，師生代表進入董事會的很少，且推選方式不明晰；部分學校未成立教代會，或教代會成為行政機構的附庸，導致教師在大學治理實踐中未有效發揮應有的作用，學生群體參與學校治理的權利也未獲得相應保障(12)史少杰、周海濤：《非營利性民辦高校內部治理權力制衡分析》，《現代教育管理》2018年第1期，第26-29頁。。四是社會監督缺位，外部有效約束不足。政府相關部門考慮到民辦教育的辦學體制機制及受“不擾亂辦學秩序即可”等觀念的影響，對民辦教育的管理有限，加之行業協會等社會中介組織發展緩慢且專業性和獨立性較差，導致政府和社會對非營利性民辦高校缺乏實質性的監督與指導。此外，由于信息不對稱，外界對非營利性民辦高校的資產情況、權力結構和運行模式知之甚少，難以起到制約學校內部權力運行的作用。

三、非營利性民辦高校內部治理的優化對策

非營利性民辦高校治理能力現代化不僅在于利益相關者都能參與決策，還在于決策更科學、執行更高效、監督更有責、制約更有力、激勵更有效的法人治理結構。具體優化對策有如下四條。

(一)加強頂層設計，建立共同愿景

一是要明確辦學使命，把握公益性辦學內涵。在非營利性民辦高校共同治理中，各利益相關者的利益訴求和價值取向不盡相同，需要綜合協調、求同存異，認同學校的核心價值觀、戰略目標、辦學方針，凝聚共同價值追求，增強對非營利這一屬性的身份認同，以制度為綱、以契約為繩，協同構建“使命共識、職責共擔、權力共決、資源共用、成果共享”的新型治理結構。二是要尊重教育規律，明晰民辦高校組織特性。大學治理的獨特性體現在大學作為學術文化機構的組織特性上，其內部治理的構建應遵循大學發展的一般規律，立足我國民辦高校實際和高等教育發展特征，按照現代大學制度的要求辦學，按照民辦高校自身發展規律治學(13)張衡、晆依凡：《大學內部治理體系：現實訴求與構建思路》，《高校教育管理》2019年第3期，第35-43頁。，辦學自主、學術自由、教授治學都體現了對大學治理規律的尊重。三是要制定符合共同愿景辦學理念的章程。章程是民辦高校“憲法性”文件，舉辦者和辦學團隊要充分認識到章程的重要意義，在起草或修訂時要廣泛征求意見，暢通言路，立足本校實際，挖掘辦學理念和學校文化內涵，體現辦學特色，最大限度地體現各方利益訴求(14)董圣足：《我國民辦高校法人治理問題研究》，華東師范大學2009年博士學位論文，第227-231頁。。

(二)明晰產權關系，優化資源配置

理順學校法人財產權是非營利性民辦高校內部治理的關鍵環節，也是健全內部治理結構的基礎，對落實民辦高校辦學自主權、構建權力制衡機制具有重要的現實意義。一是要切實落實法人財產權，增強學校財產使用管理的自主權。非營利性民辦高校的法人財產權具有獨立性。舉辦者一旦完成向非營利性民辦高校出資，即意味著“捐資辦學”，學校享有獨立的法人財產權。舉辦者應將投入到學校的資產全額過戶到學校名下，原則上不能干預非營利性民辦高校的資產經營活動，只能對它的“合目的性”進行監督約束。非營利性民辦高校資產的公共屬性決定了學校的決策管理權不應僅歸少數舉辦者或出資人享有，所有與學校發展相關的利益主體都具有參與權和話語權，決策機構有義務和責任暢通參與渠道，組建多元化的內部管理組織和建立相應的組織機構(15)黃洪蘭、姬華蕾：《共同治理：非營利性民辦高校內部治理模式走向》，《現代教育科學》2013年第7期，第49-52頁。。二是要對學校現有資產進行分類登記、確權。非營利性民辦高校現有資產應依據相關原始資料，按照資產的來源——“舉辦者投入、財政補助、社會捐贈、辦學積累”等進行分類認定，確認資產權屬，明晰存量資產所有權，厘清資產狀況及實際使用狀態，規范學校財務核算和會計年度報告。三是要發揮體制機制優勢，優化資源配置。一方面，學校要在保證教育教學質量的前提下，增強市場意識和成本觀念，盡量降低消耗、減少浪費、提高效率，實現教育資源的優化配置，力求用最經濟的投入獲得最佳的教育教學效果。另一方面，學校要強化風險防范機制，加強融資管理，規范與關聯企業的業務往來，以防出現貸款過高、資金鏈斷裂等風險。以吉林外國語大學為例，該校自2010 年承擔國家非營利性民辦高校辦學試點任務以來，舉辦者以公證的形式，主動放棄投入學校的資產產權，并根據非營利性民辦高校的治理要求，建立起學校資產和財務管理制度；同時，積極探索基金會辦學模式改革，在非營利性民辦高校的認定標準、章程制定、法人治理和辦學模式等方面進行實踐探索，以期構建以基金會為中心的非營利性民辦高校分權制衡治理體系。

(三)完善治理結構，厘清權力邊界

一是要發揮黨組織的政治核心作用。學校黨委在民辦高校內部治理中發揮著把握辦學方向、領導思政工作等重要作用。學校章程應明確規定黨組織的職能和作用，有效落實國家“雙向進入，交叉任職”的政策；學校黨委主要負責人依法定程序進入學校決策機構董事會、辦學執行機構校務委員會等。二是要完善董事會決策機制。嚴格董事選聘和履職管理，對產生辦法、身份限制、任職資格等作出具體規定，確保人員來源的多元化和專業化，選聘師生代表、獨立董事進入董事會，避免出現“利益集團”。董事會職責和權限方面應明確議事規則和權力邊界，與學校管理團隊保持良好的“決策距離”，發揮其宏觀決策、遴選校長、籌集資金以及協調外部關系等職能。三是要保障校長的辦學自主權。建立校長遴選制度，提升校長職業化水平；明確校長及其管理團隊的工作職責，健全目標責任制及激勵考核制度，保障校長以獨立的辦學理念、卓越的學術水平和高超的管理能力實行科學管理(16)呂宜之：《非營利性民辦高校基金會辦學模式探究》，《江蘇高教》2020年第9期，第42-47頁。。此外，作為學術性組織，民辦高校應加強學術委員會在學術事務中的作用，保障教師的學術發展和教育教學自由。西湖大學作為我國非營利性高水平民辦大學，其內部治理模式和現代大學制度值得其他民辦高校學習、借鑒。該校實行董事會領導下的校長負責制。董事會由15—30人組成，包括舉辦者、教職工代表、高等教育專家、相關行業專家以及社會賢達等，代表了最廣泛的學校利益相關群體，職責涉及學校辦學方針、發展規劃等重大事項。校長是學校的行政負責人，執行董事會決定，負責學校日常管理，且不得再從事學術研究。同時設立校務委員會、學術委員會、學位委員會、監事會和顧問委員會等，按照章程和相關規定開展活動。校董事會主席錢穎一提出三條建議與校董們探討：以制度為基礎按規則辦事、給校長最大的治校空間、給教師最大的治學自由，并以此作為建立現代大學制度的基本要求(17)熊丙奇：《西湖大學的辦學模式和辦學制度設計值得關注》，《上海教育評估研究》2018年第3期，第24-27頁。。

(四)建立利益相關者監督機制，拓展第三方參與治理

不同的利益相關者有著不同的利益訴求，民辦高校應立足共同治理，構建利益相關者參與的監督體系，以維護利益相關者的權力，保障非營利性民辦高校的公益性。一是要完善監事會制度。將監事會定位為舉辦者和以校長為首的管理團隊之外的利益相關者的代言人，主要職責在于監控董事會及管理團隊的經營管理行為，確保其按照公平正義的原則辦學。監事會成員可以由學校各利益相關者推薦或者選派，并須明確監事的任職條件和職責。二是要探索教代會、紀檢審計和校務公開等多種形式的民主監督，多渠道完善內部監督和權力制衡機制，形成監督合力。三是要強化政府的監督、指導職責。在學校各利益相關者中，政府具有特殊的地位與作用。政府不僅是民辦高校的監管者和服務者，更是民辦高等教育發展的受益者。政府應健全民辦教育的公共政策，完善相關法律法規，創新監督手段，對民辦高校進行科學有效的監管。四是要拓展第三方參與治理。鼓勵中介機構或國際高水平評價機構對民辦高校學科、專業等進行質量評估與監測；委托第三方組織或行業協會承擔對民辦高校辦學資質評估、關聯交易監管、決策咨詢、考試認證等工作，為政府決策提供必要的參考，為教育教學改進提供合理的依據，為社會公眾監督提供有效的信息。