疫情防控下對公共教育服務體系建設的思考

（廣東開放大學，廣東廣州，510091）

一、“停課不停學”帶來的社會反響

2020年初，在新冠肺炎疫情全球肆虐的情況下，我國教育部門采取了一項“臨時應急措施”，即“停課不停學、停課不停教”，各級各類學校一律線上教學，防止疫情向學校蔓延。這項措施在我國教育史上將會留下特殊的痕跡。為開展關于應急視域下公共教育服務體系建構的實證研究，筆者選取了2020年1月27日到2月29日時間段發生的事例進行分析。

2020年1月27日，教育部發出《關于2020年春季學期延期開學的通知》[1]。2月4日，教育部提醒，各地原計劃正式開學前不要提前開始新學期課程網上教學[2]。2月5日，教育部印發《關于在疫情防控期間做好普通高等學校在線教學組織與管理工作的指導意見》，要求采取政府主導、高校主體、社會參與的方式，共同實施并保障高校在疫情防控期間的在線教學，實現“停課不停教、停課不停學”[3]。2月11日，教育部有關負責人就中小學延期開學“停課不停學”有關問題答記者問，稱目前采取的網上學習是“一項臨時應急措施”[4]。2月10日，教育部發出《關于在疫情防控期間有針對性地做好教師工作若干事項的通知》，要求各地教育部門和學校要做好“停課不停教、不停學”組織部署工作，結合當地線上教學平臺和各校實際，因地制宜組織教師開展在線教學，注意青少年身心健康，不得違反相關規定安排教師超前超限超綱在線教學[5]。2月14日，教育部發出《關于統籌安排國家中小學網絡云平臺和中國教育電視臺提供中小學生學習資源的公告》，《公告》指出，教育部對國家中小學網絡云平臺“停課不停學”有關學習資源做了分工調整，由中國教育電視臺4頻道于2月17日播出小學生學習內容，國家中小學網絡云平臺只提供中學生學習資源，不代替學校正常課堂教學，僅供復習或預習使用[6]。2月14日，國務院教育督導委員會辦公室發出《關于嚴禁任何校外培訓機構近期以任何形式開展線下培訓的緊急預警》[7]。2月17日，全國治理教育亂收費聯席會議辦公室《關于謹防有人利用疫情防控期間線上教學名義進行網上收費詐騙的預警》[8]。2月28日，教育部黨組印發《部署統籌做好教育系統新冠肺炎疫情防控和教育改革發展工作》的通知,要求進一步做好在線教育教學工作[9]。

在教育部和相關部門接連不斷發出通知的同時，各地教育行政主管部門也都出臺了相關的規定。教育部提到不要提前開展新學期的網上教學，但某些地方的規定和教育部規定的時間并不完全一致；教育部要求使用指定的網絡平臺和電視頻道，而地方自有一套的網絡平臺和地方電視臺能否使用？一些地方接收不到中國教育電視臺4頻道。而各地的中小學教材也是各不相同。一些在線教育公司聞風而動，大量免費、收費的在線教育平臺出現，網上還居然出現中小學學生家長采購打印機導致脫銷的現象[10]。由于各種教育服務平臺各不相同，服務水平參差不齊，社會反映強烈，家長多有微詞。以下是幾位廣州的學生家長在微信朋友圈的留言。

家長一：（2020.2.5）全民網校。開課有紅包，下課有彩蛋。老師自彈自唱一首《斑馬》，為了讓娃兒們學習操碎了心。

家長二：（2020.2.18）孩子網上開學兩天了，效果可以說很差！原因大概有三點：一是老師大多沒網上教學的經驗和條件，有的老師穿著睡衣、拖鞋就拿著手機在沙發、茶幾上直播，有的老師自己孩子在旁邊吵鬧，既教學質量差又有損老師形象！二是有孩子家長己經上班了，孩子自己在家用手機、電腦上課，有的不會操作上不去，有的邊上課邊瀏覽與學習無關的內容，甚至打游戲、聊天，只玩不學！三是各校各班各自為政，既造成人力、物力的巨大浪費，又容易造成網絡堵塞影響教學效果。廣東是不是應該學習上海的做法①注：上海的做法是政府開辟12 個電視頻道，中小學一個年級一個頻道，上海市統一安排老師授課。？我兒子昨天上午搗鼓了半天，就沒聽成多大一會兒課！

家長三：（2020.2.18）網絡塞車很嚴重。視頻資料格式也不同。整理起來很花時間。自打上了網課，父母們總算明白了：以前每晚輔導作業算什么。白天輔導網課，晚上輔導作業，加在一起你試試？

家長四：（2020.2.22）這種停課不停學對大學生估計都難，不如開書目讓孩子閱讀、寫讀后感、甚至跟父母上班（如果條件允許）。我下周初一兒子也要上網課，我挺發愁的。比如再也沒有辦法讓他每天寫個作文了。

家長五：（2020.2.26）雖然對遠程教育研究不深，但做為學生家長還是有些感觸：各種教育平臺紛亂繁雜，各自為政，資源重復建設，良莠不齊，造成浪費，沒有統一的評價體系，沒有成熟的廣受認可的教育教學模式，質量監控保障機制缺位，孩子間缺乏互動模仿交流學習，知識、能力和情商的培養難以平衡統一等等，（這是）一個月來的一點感性認識。

上述家長的微信內容，從一個側面反映了疫情期間的在線教育與教育部門的預期有較大差距，教育部門反對的諸多行為結果都出現了。這個“臨時應急措施”比我們想象的要復雜得多。“停課不停學”帶來的影響是全面的，不但涉及小學、中學，也涉及到普通高校、甚至老年大學；不但影響中小學正常的教學，而且涉及初三、高三的升學。尤其是低齡學生的學習自主性和效率問題涉及到家長的陪學、配合問題，結果在短短的一個半月內成為了一個社會關注度極高的焦點問題。

廣東省政協在2月27日就社會民眾關心的“疫情期間的遠程教育”問題邀請筆者進行解答。以下是其中的一個問題和解答：

提問：開放教育發展已經近20年了，遠程教育平臺是開放教育的顯著特征。請問：1.在疫情下，開放教育遠程教學平臺是如何發揮作用的？2.現在這么多直播課程平臺的應用，而很少看到開放教育平臺的大眾化，是什么原因造成的？

回答：首先我們要解決的是概念的問題。遠程教育從字面來理解其實就是遠距離教育的意思，不是面對面的全日制教育。遠程教育要通過一定的媒介進行教育活動。早期是通過郵寄學習資料的手段，稱為函授教育；后來是通過廣播、電視的手段，稱為廣播電視教育；再后來是通過電腦、手機的手段，現在稱為網絡教育。其實都屬于遠程教育的范疇。遠程教育在平時又被稱為網上教育、線上教育、開放教育、網絡教育、現代遠程教育等等。這里面主要是有一個學歷教育和非學歷教育的區分。學歷教育的服務平臺都在各主辦院校，要進入是需要注冊的，不對社會公眾開放。這次疫情對這部分的教育活動沒有多大影響。非學歷教育部分社會化程度比較高，商業性的操作比較強，而且有許多遠程教育服務平臺也有免費對社會公眾開放的。這次疫情期間就已經有許多原來收費的平臺也免費開放了，還有許多新的遠程教育平臺也出現了。政府層面也建立有一些公共性的遠程教育平臺，教育部在疫情期間發出的“停課不停學”的通知就有一些平臺的推薦，發布了《統籌安排國家中小學網絡云平臺和中國教育電視臺提供中小學生學習資源的公告》。當然，我們也要看到，一些公辦的開放教育院校的遠程教育平臺對社會公眾開放的程度不夠，這里面的原因是很多的，關鍵問題還是在觀念上。我們也希望今后要考慮政府層面公共服務性質遠程教育平臺的建立與完善，特別是在重大突發事件期間如何發揮遠程教育公共服務平臺作用的問題，這一點必須引起高度的重視。

“從教師束手無策到漸入佳境，從學生焦慮不安到安心自律，幾個月下來，這場聲勢浩大的在線教育行動給我們留下了一串深刻的印痕，而這也將指引教育人更加堅定地走好疫情防控常態化的教育教學改革之路”[11]。毫不夸張地說，這場史無前例的大規模線上教育活動能夠平穩地開展，能夠取得社會普遍認可是中國教育史上的奇跡。但是，我們也要看到在早期防控背景下暴露出的我國公共教育服務體系建設的不足，需要我們進行認真的反思。

二、疫情防控下公共教育服務體系建設暴露出的問題

（一）公共教育服務應急體系尚未真正建立

這次突如其來的新冠肺炎疫情的發生，使得教育部門不得不采取推遲開學、“停課不停學、停課不停教”的“臨時應急措施”。在立足當下積極抓好防控的同時，我們也要及時總結經驗，吸取教訓。現在看來從國家層面和省一級層面缺少公共教育服務應急體系的建設，平時的公共教育服務體系如何能夠滿足各級各類學校的應急需求，如何做到“平戰結合”值得重視。如果今后再出現大范圍的公共衛生、自然災害等突發事件，我們如何能夠快速啟動公共教育服務體系，從而保障教育教學秩序的穩定，這是我們從這次疫情防控中需要總結的問題。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》第47條指出：各級政府要切實履行統籌規劃、政策引導、監督管理和提供公共教育服務的職責，建立健全公共教育服務體系，逐步實現基本公共教育服務均等化，維護教育公平和教育秩序[12]。公共教育既包括普惠性的學前教育，也包括九年義務教育、高中教育，還應該包括高等教育、成人教育。公共教育服務體系包括公共教育服務財政體系、公共教育服務治理體系、公共教育服務供給體系，公共教育服務信息體系[13]，同時還應該包括公共教育服務應急體系。我國教育系統的應急管理體系已經建立起來了，而且在現實中發揮了突出的作用。但是，在這次疫情考驗下，我們公共教育服務應急體系的狀況不容樂觀。從教育部的通知我們看到了教育部在“停課不停學”措施中提供了國家中小學網絡云平臺。同時，中國教育電視臺4頻道開通了直播衛星戶戶通平臺[14]。但實際情況并不盡如人意，諸如網絡運行保障能力不足、優質教學資源缺乏、教師線上教學能力有限等問題比較突出，其實暴露出的是公共教育服務體系建設的不足。

他，就是哈斯巴彥爾。自2003年以來一直從事食品安全監管工作，辦理食品違法案件600余起。2014年隨著食品藥品機構改革，他從質量技術監督系統選調到自治區食品藥品監督管理局食品藥品稽查局（總隊）承擔食品稽查工作。他始終以蒙古族人特有的剛毅、果敢和堅韌，以“拼命三郎”的精神，奮戰在內蒙古食品安全監管的第一線。近3年來，他帶領食品稽查隊伍，辦理多起涉案貨值上千萬元的大案，成為食品稽查辦案領域的“行家里手”和“領軍人物”，得到各級領導和同志們的一致好評。多次獲得先進工作者和優秀共產黨員榮譽。

在這次疫情防控的關鍵時期，教育平臺和媒介暴露出的問題最為突出。公共教育服務體系最好使用什么樣的媒介？可能許多人都認為手機媒介最合適，但是電視媒介可能更優越，它的優點是屏幕大、真實感強、可以反復播放。上海市、北京市都開辟了12個電視頻道，每個年級的學生一個電視頻道，除了首播以外，還會重復播放。無法收看電視的學生，還可以通過電腦、平板iPad、手機等方式聽課，全市制定統一的教學方案。這種做法其他一些省份開始效仿，也得到了學生家長的普遍好評。而作為國家級的中國教育電視臺4頻道卻在有的地方沒有開通，也有的地方電視轉播供應商沒有轉播這個頻道。雖然教育部講這個頻道可以為偏遠地區、農村貧困地區的孩子提供線上教育的服務，但是如果貧困家庭沒有電視機的話還是不行。因為是居家學習，學生不能到學校，所以即便是學校有電視機，也無法為中小學生提供遠程教育服務。家庭如果沒有電視機，那么公共教育服務體系的末端就不暢通，末端的問題沒有解決，這個服務體系就不完整。另外，一個電視頻道要解決中小學12個年級學生的學習也不現實。為什么中國教育電視臺不能開辟12個電視頻道，為每一個年級的學生提供一個專用頻道呢？雖然后來教育部又通知說，2月17日由中國教育電視臺4頻道播出小學生學習內容，國家中小學網絡云平臺只提供中學生學習資源[15]。即便如此，小學6個年級一個電視頻道也顯得不可行。其次是國家中小學網絡云平臺，定位為中學生服務。這種網絡教育服務，在網絡信號和設備不足的情況下，依然存在無法接收的問題。

公共教育服務應急體系如何與公共教育服務平臺有效地對接至關重要。公共教育服務平臺是公共教育服務體系的重要組成部分，它是建立在用戶群基礎上資源組合的渠道，它應該是公益性質的兜底平臺。它不能以盈利為目的，它的服務對象是這個國家或地區的全體學生，特別是要考慮貧困地區和貧困學生在設施設備不足的情況下如何能夠獲取教育服務資源。臨時性應急措施的實施還要考慮我國還存在“數字鴻溝”的問題，由于在信息技術及設備的擁有程度上存在的差距，我們要設想到線上教學操作會帶來的消息落差和貧富差距加大的問題。線上教學的運行，還要考慮在日常教學改為線上授課的方案下，一系列社會配套措施是否同步跟進，是否能夠保障學生們平等接收資訊權利的問題，不至于形成新的落差。要保證國家層面和地方層面在突發事件中能夠快速使用公共教育服務平臺，就必須未雨綢繆，必須在平日就要保障公共教育服務平臺的建立與運行。只有這樣才能保證在突發事件發生時做到不打亂仗，才能保證每一個學生都不掉隊。所以說，國家和地方的公共教育服務平臺的建立與完善是我們需要認真對待的重要問題。

（二）遠程教育機構的公共服務職能尚未得到充分發揮

新冠肺炎疫情對中小學和普通高等學校的正常教學產生了一定的影響，但是對我國的遠程教育院校并沒有產生多大的影響，他們還是按照傳統的教育節奏在進行線上教學活動，只是招生受到了一定的影響，教學秩序依然如故。可是，社會上對專門的遠程教育機構在疫情期間的社會公共教育服務方面的作用頗有微詞。

遠程教育完全可以建立起公共教育服務平臺。遠程教育目前有大量的學歷和非學歷教育的服務內容，如早期教育、課外輔導、英語教育、出國留學、技術技能培訓、證書培訓、社區教育、老年教育以及考試服務等。這次疫情爆發期間，開放大學、廣播電視大學等專門的遠程教育機構，其學歷教育部分沒有受到影響，但是在服務社會方面的作用遠遠沒有發揮出來，其社會地位與民眾的期盼有很大的距離。因此在2月27日，廣東省政協會客室活動中網民問的第一個問題就是這方面的問題，而且顯得非常尖銳。疫情期間，人們上網的時間明顯增加，但是現在的網絡信息以及視頻資料魚龍混雜，真實的信息資料缺乏，過度娛樂化，過度庸俗化，對社會民眾的教育意義不足，在這種時候我們看不到專門的遠程教育機構的影子，他們難道不能發揮自身的優勢，在教育、科技、知識普及方面做出更大的貢獻嗎？

公辦的遠程教育機構在疫情期間應該大有作為，但是實際上我們也知道，現在公辦的遠程教育機構把主要精力還是放在高等學歷教育方面，對非學歷教育和基礎教育關注度不夠。另外，公辦的遠程教育機構相比較社會網絡教育公司來說技術手段落后，技術更新不快，技術力量不足，整體上跟不上社會科技發展的速度。遠程教育的重要手段之一就是電視，但是我國所有的遠程教育機構都沒有電視臺，沒有電視專門頻道。這就造成無法使用最便捷的電視媒介進行公共教育應急服務。這方面的問題與公辦遠程教育機構的政府投入不足有關系，更主要的還是跟遠程教育機構是否要搭建公共教育服務平臺的認識有關。公辦的遠程教育機構不單單要承擔高等學歷教育的職能，更應該負有提升全社會科學文化水平和全民素質的社會責任，應該承擔公共教育服務平臺建設的職能。

三、公共教育服務體系的完善及其應急機制的建立

（一）公共教育服務體系“平戰結合”機制的建立

公共教育服務體系建設應該樹立“平戰結合”的理念。平時公共教育服務平臺以學歷教育和非學歷教育為主，主要體現個性服務的特點；“戰時”就要以義務教育、高中教育和高等學歷教育為主，更多地體現整體教育服務的特點。公共教育服務平臺最大的作用就是能夠迅速轉換教育的類別，在平時的作用可能沒有那么鮮明，在“戰時”的作用卻無可替代，更能體現國家的意志。在這次新冠肺炎防控期間，國家從教育政策上和技術上提供保障，在短時間內動員大量的人力物力應對線上教育教學，體現了我國整體動員能力的優勢。但是今后，我們要考慮如果建立“平戰結合”長期運行的公共教育服務體系，隨時應對突發事件的發生。

今后考驗政府的不僅是它的“儲備能力”，更重要是它的“動員能力”。過去在突發事件的防控方面，政府的相關部門要有物資儲備倉庫，平時要儲備大量的應急物資。但是，如果不出現預想的突發事件，這些儲備的物資如何利用就是很大的問題。現在，政府對應急物資的儲備換了一個角度，就是平時掌握大量生產廠商的信息，在突發事件發生時政府能夠迅速動員工廠專門為政府生產應急物資，保障供應。教育部門其實可以學習這方面的做法，要具備應急動員能力，要掌握教育服務企業和遠程教育學校的運行狀況，平時加大扶持的力度，以備不時之需。在突發事件發生時，政府要有能力調動教育服務公司、相關普通學校和遠程教育學校迅速提供線上教學資源。2005年我國頒布了《國家突發公共事件總體應急預案》，2007年頒布了《中華人民共和國突發事件應對法》。新冠疫情的防控屬于法律調整的范圍，今后我們要研究在法治框架下如何保障公共教育服務體系正常、高效地運轉。

（二）平衡和發揮各類性質教育機構的作用

在線教育中，教學課程資源的豐富與優質，是開展線上教育的關鍵所在，但是關鍵點在資源而不是平臺。可是，現實的情況正好顛倒過來了。我國信息技術的快速發展，使得教育系統的科技網絡公司發展迅速。從這次“停課不停學”線上教學措施的實施情況來看，各類教育資源服務平臺一擁而上，呈現的是一種無序的競爭。

大家都關注教育平臺的問題，對教學資源質量的關注反而不夠。發展在線教育，能讓各地的學生接觸到“名師”的課程資源，有利于實現教育資源的均等化，對教育落后地區的老師和學生來說是十分有益的。但問題是誰來確定誰是“名師”？各類教育服務平臺都在打“名師”的旗號，質量自然就會參差不齊、魚龍混雜，教育教學質量難以得到保障。在這時，“國家級”的教學資源、地方“優質級”的教學資源、學校“優秀級”的教學資源和教育服務公司“名師級”的教學資源爭相占領市場，而相關評定卻沒有到位，學生和家長根本無所適從。

從教育部1月17日發出通知開始，到2月29日，上海、廣東這些省份3月2日線上教學還沒有開始的這段時間內，我們已經看到各類網絡教育公司的競爭情形。教育部門禁止的許多情況都出現了，如提前授課、收費教學、超量、超前教學，與國家和地方網絡教育平臺爭奪生源等等。反過來看看政府或學校推薦的網絡教育平臺，是否存在服務不到的地方？有的學校各自為政，動員所有授課的老師都進行線上授課，錄課水平又參差不齊，導致家長怨聲載道。相比較而言，一些社會教育服務平臺的反應快、動作大，對家長的吸引力強。而政府推薦的教育平臺在競爭中往往處于被動的局面。

如何規范公益性質的公共教育服務平臺和營利性質的商業教育服務平臺之間的關系確實是一個重要的課題。教育部公布的公共教育服務平臺有國家中小學網絡云平臺和中國教育電視臺4頻道，以及各高校的慕課平臺和省、校兩級優質在線課程教學資源平臺等。廣東省教育廳的規定是使用粵教翔云數字教材應用平臺、廣東省教育資源公共服務平臺（粵教翔云）、學習強國APP、廣東教育電視課堂（由各地教育部門提供優質課程視頻，與廣東廣電有線網絡合作共建廣東教育電視課堂，采取“直播+點播”方式，通過有線電視終端播放。課程視頻資源按照“誰提供、誰審核、誰負責”的原則，經VPN專門賬號傳輸至廣東廣電網絡專用媒資服務器）[16]。但是實際運行的情況卻是家長們反映的“各種教育平臺紛亂繁雜，各自為政，資源重復建設，良莠不齊，造成浪費，沒有統一的評價體系，沒有成熟的廣受認可的教育教學模式，質量監控保障機制缺位”。也就是說，許多家長使用的并不是教育部門提供的公共教育服務平臺，而是各類網絡教育公司的平臺，這些平臺往往成為了線上教學的“主力軍”。

現在是商品經濟社會，只要教育服務平臺具備商業操作的空間，就無法阻止商業教育公司的介入。目前的競爭情形表明，教育部門推薦的教育服務平臺并不比商業教育公司的教育平臺有多大的競爭優勢，在某種程度上來說，商業教育公司無論是運營的靈活性和教育資源的豐富程度并不比教育部門推薦的教育平臺差，在“不讓孩子輸在起跑線上”心理的驅使下，商業教育公司的存在和前景是非常樂觀的。我們不能把商業教育公司都封閉了，我們要考慮的是如何“優勢互補、共同發展”的問題。“要把網絡教育公共服務體系做好，就不能采取自產自銷的小農模式，而必須采用市場機制來推動服務的競爭”[17]。

要允許教育服務公司的正常發展，同時政府有關部門要進行必要的監管，這是公共教育服務體系建設的組成部分。監管不到位，依然會引起社會民眾的不滿。現在的問題是，政府部門提供的公共教育服務平臺存在數量和質量方面的不足，而商業教育公司又存在運作不規范的情況，兩者交織在一起，因此出現了“停課不停學”初期階段線上教學秩序的無序。目前這方面的問題唯有通過行政干預的方法進行解決，長期來看要通過行政立法和教育執法的方式加以解決，否則線上教學的亂象還會長期存在。同時，公共教育服務平臺一定是統一的教育平臺，需要整合各級教育機構的教育資源，減少學校層面的建設，減少重復投資，建立國家和省級層面的公共教育服務平臺。“公共服務體系應體現三大獨特的核心價值：其一，做政府想做的事情；其二，做高校想做但很難做的事情；其三，做學生非常愿意做的事情。這三點是公共服務體系的核心價值和賴以持續發展的根本所在，其特色是為‘教育’服務。”[18]

總之，突發事件狀態下的公共教育服務體系如何發揮作用是現代教育發展的新問題。從長遠考慮，我國要建立一套完整的公共教育服務體系，建立“平戰結合”的公共教育服務體系應急機制。通過這次疫情防控期間“停課不停學”措施出臺一個半月所帶來的社會問題的分析可以發現，線上教學雖然是“應急措施”，但是也是線上教育發展的一次契機，對教育生態的影響是巨大的。我們要考慮從宏觀方面進行科學的規劃，考慮今后一旦發生各種突發事件后，公共教育服務應急需求與公共教育服務體系如何能夠快速、全面地進行對接，公共教育服務平臺如何與人工智能、5G技術銜接等一系列問題。無論是國家層面還是地方層面都要在公共教育服務體系方面下功夫進行改革。對公辦的遠程教育機構來說，應通過這次疫情防控找到自己在遠程公共教育服務方面存在的不足，努力解決遠程教育資源共建共享的問題，加大科技力量的投入，在終身教育服務方面確定自身的定位，努力在公共教育服務體系方面發揮“主力軍”的作用。