社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化轉(zhuǎn)型的必要性

（南京師范大學(xué)，江蘇南京，210023）

一、引言

2020年新冠肺炎肆虐全球，許多國家至今仍無法有效控制疫情的傳播，而我國在疫情防控工作中充分利用了社區(qū)網(wǎng)格化治理機(jī)制，對疫情的傳播進(jìn)行了有效防控，取得了喜人的成果和有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒①李賀.武漢：對新冠肺炎患者等“四類”人員網(wǎng)格化排查[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=165788679 9643640580&wfr=spider&for=pc，2020-02-07；余秋霞，徐飄.以古鎮(zhèn)“六項(xiàng)措施”推進(jìn)新冠肺炎防控“網(wǎng)格化”管理[EB/OL].http：//www.zx.gov.cn/sitefiles/services/cms/page.aspx?s=1&n=25&c=18790，2020-02-11。。值得注意的是，社區(qū)網(wǎng)格化治理在疫情防控工作中凸顯了其諸多優(yōu)勢，但目前仍然存在諸多不足，其中最為突出的問題就是法治化保障不足，例如人權(quán)保障問題、政府權(quán)力的依法行使和職能轉(zhuǎn)變、防控措施的法律依據(jù)及適當(dāng)性問題等等。因此社區(qū)網(wǎng)格化治理亟待法治化轉(zhuǎn)型，這也是當(dāng)前法治社會乃至法治政府建設(shè)尋求變革的突破口，是我國實(shí)現(xiàn)基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效路徑。

從我國治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的需要來看，社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化轉(zhuǎn)型有其必要性。可以說，社區(qū)網(wǎng)格化治理的法治化和基層法治社會、法治政府的建設(shè)，是一個有機(jī)統(tǒng)一的過程，是社區(qū)網(wǎng)格化治理真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的根本保障和標(biāo)志。雖然我國憲法、法律對網(wǎng)格化治理體制中的一些制度如群眾自治制度、人民調(diào)解機(jī)制等有一定規(guī)定，但是對于社區(qū)網(wǎng)格化治理的法治化保障仍嚴(yán)重不足。全面推進(jìn)依法治國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本方略，更迫切要求社區(qū)網(wǎng)格化治理的法治化轉(zhuǎn)型。要言之，社區(qū)網(wǎng)格化治理充分實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型，對于法治社會、法治政府建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化建設(shè)具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化轉(zhuǎn)型的理由

在全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治社會的政策背景下，社區(qū)網(wǎng)格化治理當(dāng)然需要真正實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型。與此同時，社區(qū)網(wǎng)格化治理存在許多亟待解決的問題也是其法治化轉(zhuǎn)型的重要原因。

（一）社區(qū)網(wǎng)格化治理體制在法律規(guī)范層面的缺失

法治社會建設(shè)被提上日程，這既是回應(yīng)了生活在現(xiàn)實(shí)社會中人們的法治需求，也在一定程度上促進(jìn)了憲法的全面實(shí)施[1]。現(xiàn)行《憲法》第二條第三款、《憲法》第一百一十一條對人民的民主權(quán)利和群眾自治制度作出了總體的規(guī)定，此外，《村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）對村民自治制度有詳細(xì)的規(guī)定，分別在其第一條、第二條、第四條、第五條、第九條、第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十六條、第三十七條、第三十八條、第三十九條等條款對村民委員會的性質(zhì)、職權(quán)、開展活動應(yīng)遵守的基本原則、與基層黨組織和基層人民政府的關(guān)系、經(jīng)費(fèi)來源等村民自治方面作了較為詳盡的規(guī)定。2018年12月新修訂的《城市居民委員會組織法》（以下簡稱《居委會組織法》）對居民自治同樣有較為詳細(xì)的規(guī)定，第一條、第二條、第三條、第四條、第十一條、第十二條、第十三條、第十七條、第二十條對城市居民委員會的性質(zhì)、任務(wù)、工作原則、經(jīng)費(fèi)來源以及與基層人民政府之間的關(guān)系作了較為清晰的界定。應(yīng)當(dāng)說，《憲法》《村委會組織法》和《居委會組織法》的相關(guān)條款為社區(qū)網(wǎng)格化治理體制中的群眾自治制度提供了一定的憲法法律依據(jù)。此外，《人民調(diào)解法》、國務(wù)院制定的《人民調(diào)解委員會組織條例》、司法部制定的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》等法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對人民調(diào)解機(jī)制有部分規(guī)定。

盡管社區(qū)網(wǎng)格化治理體制存在一定的憲法法律依據(jù)，但是仍然存在一些法治保障方面的不足，法治化程度依然不夠高。在建設(shè)法治社會的過程中，我們有一個必須遵守的基本原則——社區(qū)網(wǎng)格化治理必須是法治化的。脫離了法治去談社區(qū)網(wǎng)格化治理，無疑讓人們懷疑這是古代“保甲制度”在現(xiàn)代的重現(xiàn)，脫離法治框架的社會治理體制改革和創(chuàng)新是孤立無援、方向迷茫的。郭聲琨也特別強(qiáng)調(diào)過法治對社會治理的優(yōu)勢，他強(qiáng)調(diào)：“法治是社會治理的最優(yōu)模式，是社會治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。”[2]因此，在社區(qū)網(wǎng)格化治理體制的改革推進(jìn)過程中，一定不能脫離法治的框架，不能超越法律這條紅線，必須堅守法治化的立場，其中最為重要的就是不能破壞上文提到的憲法明確規(guī)定的基層群眾自治制度，不能忽視社會組織和群眾在社區(qū)網(wǎng)格化治理工作中依法享有的各種權(quán)利，例如知情權(quán)、批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)等公民民主監(jiān)督權(quán)。因此，在開展社區(qū)網(wǎng)格化治理工作過程中，基層黨組織和政府應(yīng)當(dāng)始終堅守法治化的立場，堅持有法可依、依法執(zhí)政、依法行政，建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)調(diào)在網(wǎng)格化治理工作中全面而正確地實(shí)施法律，嚴(yán)格按照憲法、法律的要求，實(shí)現(xiàn)社區(qū)網(wǎng)格化治理的公平公正，絕不能以違反法治的方式來達(dá)到他們想通過社區(qū)網(wǎng)格化治理工作達(dá)到的目標(biāo)，“更不能以損害法治的方式來實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會治理模式的轉(zhuǎn)變，在涉及社會主體和村民的自治權(quán)利時，也絕不能以犧牲一方的權(quán)利去滿足另一方權(quán)利的實(shí)現(xiàn)”[3]。

（二）黨和國家的政策對社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化有明確指示

由上文可知，現(xiàn)行社區(qū)網(wǎng)格化治理體制存在許多問題，在此背景下，黨和國家運(yùn)用了許多有益的施政方針和舉措來試圖解決法治化保障問題。早在2010年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》，指出了許多有益的方針政策。

黨的十八大以來，黨中央和習(xí)近平總書記在多個場合提出“法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的重大命題。2012年12月4日、2013年2月23日，習(xí)近平總書記在兩次講話中提出這一命題[4]。2014年10月黨的十八屆四中全會、2017年10月黨的十九大報告、2019年黨的十九屆四中全會都強(qiáng)調(diào)這一命題。第十三屆全國人民代表大會設(shè)立了社會建設(shè)委員會，目的是加強(qiáng)社會建設(shè)，創(chuàng)新社會管理，更好保障和改善民生，推進(jìn)社會領(lǐng)域法律制度建設(shè)。

黨的十九大報告提出我國社會主要矛盾發(fā)生了變化，在社會治理領(lǐng)域，人民在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求，與社會治理體制內(nèi)政府力量與社會力量互動合作的不平衡、不充分，同樣形成必須認(rèn)真解決的問題。因此，十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”；十九屆四中全會更是對這一目標(biāo)進(jìn)行了深化。因此，黨的十九大和十九屆四中全會雖然沒有明確提出網(wǎng)格化治理法治化這個命題，但其推動網(wǎng)格化管理向網(wǎng)格化治理、網(wǎng)格化治理法治化轉(zhuǎn)型的決策導(dǎo)向是十分明顯的。黨和國家通過對新時代社會主要矛盾的科學(xué)闡釋和對社會治理體制、格局的新要求，對網(wǎng)格化治理工作的基本目標(biāo)進(jìn)行了新的定位。

學(xué)界一般認(rèn)為，隨著社會的不斷發(fā)展和分工的日益細(xì)化，社會關(guān)系和利益沖突復(fù)雜化、多樣化，這些主要依靠自發(fā)性的社會強(qiáng)制力量如道德、習(xí)俗等規(guī)制社會關(guān)系的社會規(guī)則，已經(jīng)難以勝任社會規(guī)制的更大需求。于是，社會逐漸需要并產(chǎn)生了一種更高層級的社會規(guī)則，這種社會規(guī)則依然以社會內(nèi)在性為基礎(chǔ)，既歷史性地?fù)P棄了立足于其上的自發(fā)性的社會強(qiáng)制力量，又構(gòu)建了凌駕于社會之上的國家權(quán)力實(shí)施的組織體系化的強(qiáng)制性力量，這種社會規(guī)則，就是法律規(guī)則。現(xiàn)代中國的社會治理形勢仍然嚴(yán)峻，有許多突出的問題需要通過法律手段和途徑予以解決，這是因?yàn)槟壳拔覈纳鐣黧w自律和自治化的程度還不夠高，村規(guī)民約、行業(yè)章程等社會規(guī)范還處在初步發(fā)展階段，功能有限，社會主義市場經(jīng)濟(jì)仍然不夠發(fā)達(dá)，現(xiàn)有的個體自律、社會自主調(diào)節(jié)、市場調(diào)節(jié)還不能夠完全解決問題，在這個情況下，就需要國家法治的介入，用以維護(hù)社會秩序和公平正義。既有的法律規(guī)范和制度體系還難以解決上述問題，因此，在全面依法治國、推進(jìn)法治社會建設(shè)的政策背景下，就需要作出精巧的制度設(shè)計實(shí)現(xiàn)社區(qū)網(wǎng)格化治理的法治化轉(zhuǎn)型，進(jìn)而促成法治社會建設(shè)基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）網(wǎng)格化治理法治化轉(zhuǎn)型是中國特色社會主義治理體系的本質(zhì)要求

民主、公正、法治是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容，社會主義社會相對于其他社會制度的公平正義性，都必須體現(xiàn)為法律制度化保障的公平性和正義性，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)到上層建筑概莫能外。“以人民為中心”的治理理念要求在社區(qū)網(wǎng)格化治理工作過程中堅持保障人民的基本權(quán)利，因此網(wǎng)格化治理法治化建設(shè)的基礎(chǔ)在基層，重點(diǎn)也在基層，核心是保障人民的基本權(quán)利。其次，中國特色社會主義基層社會治理體系從根本上要依托法治原則構(gòu)建、運(yùn)行和保障，體現(xiàn)現(xiàn)代社會治理的規(guī)范性、正當(dāng)性、文明性。這種社會治理必須從根本上遠(yuǎn)離政治壓迫和高壓管控，遠(yuǎn)離治理權(quán)力的任性和濫用，遠(yuǎn)離社會無序、弱肉強(qiáng)食、恃強(qiáng)凌弱，遠(yuǎn)離暴力、特權(quán)、叢林法則。它追求的基本目標(biāo)應(yīng)是：公權(quán)力以社會服務(wù)為本位進(jìn)行依法治理和管理，公權(quán)力“被關(guān)進(jìn)籠子里”依法依規(guī)行使，受到人民群眾和公權(quán)力主體相互之間的有效監(jiān)督制約；要確立讓社會主體成為社會治理的根本主體的包容性社會治理體系，通過基層自治和廣泛的民主參與渠道，依托具有發(fā)達(dá)的自我管理能力的社會組織參與社會治理，形成民主治理、協(xié)同治理的主要力量；法律要具有豐厚的社會內(nèi)在性，與尊重和重述國家法律正義的內(nèi)生性民間規(guī)約形成有機(jī)統(tǒng)一的規(guī)范體系，有效規(guī)范社會主體的行為，形成法律與道德、政黨法規(guī)紀(jì)律、民間規(guī)約、社會組織規(guī)范等社會規(guī)范有效協(xié)同互補(bǔ)的行為規(guī)范體系。最后，社區(qū)網(wǎng)格化治理作為我國實(shí)踐中生發(fā)出來的社會治理創(chuàng)新，這種基層社會治理體制的創(chuàng)新不僅要遵循法律和法治的底線，充分體現(xiàn)現(xiàn)代法治所根本要求的尊重和保障人權(quán)、制約和監(jiān)督公權(quán)力，而且必須構(gòu)建法治化的治理體系和機(jī)制，保障所有治理行為的依法、有序運(yùn)行。

三、社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化與法治社會、法治政府建設(shè)的內(nèi)在統(tǒng)一

社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化轉(zhuǎn)型的必要性，還在于它與基層法治社會和法治政府的建設(shè)具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，從整體上講，后兩者是目標(biāo)，前者是具體路徑。

（一）社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化與法治社會建設(shè)

在法治的視閾下，法治社會意味著社會的治理主體、治理規(guī)則、治理方式、治理程序等各方面的轉(zhuǎn)變和改革。促使社區(qū)網(wǎng)格化治理的法治化轉(zhuǎn)型，有利于“以社會治理現(xiàn)代化助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。有學(xué)者認(rèn)為：“實(shí)現(xiàn)社會治理有效和法治社會建設(shè)的落實(shí)必須仰賴法治的積極建設(shè)及其功能的充分釋放。”[5]

新時代社區(qū)網(wǎng)格化治理的法治化轉(zhuǎn)型，是內(nèi)涵豐富、功能多樣的整體系統(tǒng)性工程。在當(dāng)代中國，基層黨建的引領(lǐng)作用，須由重點(diǎn)對體制內(nèi)權(quán)力組織的政治引領(lǐng)擴(kuò)展為對社會組織的政治性、服務(wù)性有效引領(lǐng)；政府職能須由管理本位到社會服務(wù)本位的轉(zhuǎn)變；基層社會自身須由存在空間和自我管理、服務(wù)能力弱小狀態(tài)，向不斷發(fā)展壯大、形成充分自治和活力、作為依法有序參與社會治理的主體進(jìn)行根本轉(zhuǎn)變；政黨、政府與社會組織、民眾之間的關(guān)系過于單一狀態(tài)，須向現(xiàn)代社會治理所要求的多元協(xié)同共治的良性互動關(guān)系轉(zhuǎn)變；基層民眾的基本權(quán)利和社會組織的自治或自主空間缺乏應(yīng)有的尊重和保護(hù)，社會組織自治、自管和服務(wù)功能缺乏有效制度性保障、作用有限等狀態(tài)，必須得到根本改觀；等等。這些都是相互關(guān)聯(lián)的社會治理難題。雖然它們涉及到強(qiáng)化基層黨建和法治政府、服務(wù)型政府構(gòu)建的問題，但更多地需要社會組織、民眾的參與及法治化建設(shè)，即現(xiàn)代法治社會的建設(shè)。這決定，新時代社區(qū)網(wǎng)格化治理提升的基本著力點(diǎn)，實(shí)際上就在于法治社會的建設(shè)，即必須將法治社會的建設(shè)作為社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化轉(zhuǎn)型的主要聚焦點(diǎn)和重要抓手。在網(wǎng)格劃分全覆蓋、人員配備整體到位、多層級信息平臺和指揮聯(lián)動平臺有效建立運(yùn)行、政府職能整合和綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)置總體完成后，各地基層社會網(wǎng)格化治理進(jìn)一步聚焦、落實(shí)的工作重心，必須是法治社會的建設(shè)。否則，新時代的社區(qū)網(wǎng)格化治理建設(shè)，也整體上難以突破片面強(qiáng)化行政管控主導(dǎo)的網(wǎng)格化管理的水平，實(shí)現(xiàn)真正的提升。

（二）社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化與法治政府建設(shè)

社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化，也是與現(xiàn)代法治政府建設(shè)密切相關(guān)、高度融為一體的工程，是進(jìn)行法治政府建設(shè)的重要抓手和著力點(diǎn)。

首先，社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化的一個重要內(nèi)容，是要進(jìn)一步強(qiáng)化公權(quán)主體治理行為的合法性、規(guī)范性，強(qiáng)化其法治思維，充分尊重廣大社會主體的基本權(quán)利，并通過法治手段真正轉(zhuǎn)變政府的職能。習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)：“要發(fā)揮法治對轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)和規(guī)范作用。”[6]法治化的社區(qū)網(wǎng)格化治理，必然要求政府職能通過法治手段實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變與改革，真正確立法治化的政府主責(zé)的社會治理模式。

其次，在法治政府建設(shè)的視閾下，社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化轉(zhuǎn)型為政府與社會提供了互動合作、協(xié)同共治的良好途徑，為法治政府建設(shè)提供了現(xiàn)實(shí)的法治化動力。在政府和社會的互動中，社區(qū)網(wǎng)格化治理提供了一種新途徑，因?yàn)殡S著社會的變遷，社會的公共事務(wù)日益復(fù)雜多變，要建設(shè)社會治理共同體，必須將政黨、政府、社會組織和公民都視作社區(qū)網(wǎng)格化治理的治理主體，而絕不能將社會組織和公民當(dāng)作網(wǎng)格化治理的對象和客體。因此，在多元共治理論的指導(dǎo)下，社區(qū)網(wǎng)格化治理體制必須吸納社會組織和公民，讓他們成為網(wǎng)格化治理的主體力量，更好地促進(jìn)網(wǎng)格化治理的一元主體向多元主體的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社會協(xié)同共治。

社區(qū)網(wǎng)格化管理向法治型、服務(wù)型網(wǎng)格化治理的轉(zhuǎn)變，不是政黨、政府等國家權(quán)力與社會組織、群眾等社會權(quán)力之間此消彼長的關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)看作是一個國家與社會相互之間不斷賦權(quán)、協(xié)作共治的過程，是一種國家權(quán)力與社會權(quán)力之間的依法有序互動，其目標(biāo)是建成多元主體依法協(xié)同共治的社會治理新格局。在這個過程中，政黨、政府、社會三主體之間的依法協(xié)調(diào)合作形成巨大的推拉效應(yīng)，推動社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化、法治政府、法治社會建設(shè)共同前進(jìn)。以城市治理工作為例，現(xiàn)代城市治理工作中存在諸多問題，比如較為嚴(yán)重突出的是房屋拆遷的安置補(bǔ)償問題，許多群眾因?yàn)閷Σ疬w安置補(bǔ)償不滿意，從而導(dǎo)致上訪鬧訪事件層出不窮，增加了不安定因素，嚴(yán)重影響基層社會的和諧穩(wěn)定。究其原因，不排除有一部分群眾屬于“無理取鬧”，但更多一部分群眾是真的利益受到了損害，這與基層政府有時的暴力執(zhí)法不無關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)這種情況的轉(zhuǎn)變，就必須要把群眾當(dāng)成社會治理的主體，讓他們參與決策，主動為群眾提供社會公共服務(wù)，自覺接受他們的監(jiān)督，充分保障公民的各項(xiàng)法定的民主權(quán)利，更好做到民主協(xié)商，讓政府的行政權(quán)力與群眾的參與權(quán)利在法治的框架下形成良性互動，獲得更好的社會內(nèi)在認(rèn)同。政府在這個互動的過程中全面履行自己的職責(zé)，其實(shí)就實(shí)現(xiàn)了依法行政、法治政府和服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變了。

四、結(jié)語

在全面推進(jìn)依法治國，推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的背景下，社區(qū)網(wǎng)格化治理亟待法治化。社區(qū)網(wǎng)格化治理的法治化轉(zhuǎn)型，要貫徹落實(shí)黨的十九大及十九屆四中全會精神，為有效落實(shí)新時代法治社會建設(shè)，建成共建共治共享的社會治理格局和社會治理共同體提供一種新思路，助力落實(shí)全面依法治國，發(fā)展中國特色的基層社會治理制度，進(jìn)而有助于實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)網(wǎng)格化治理的法治化轉(zhuǎn)型，具有深刻的理論價值與實(shí)踐意義。