空間、風險與超大城市治理現代化

董 慧

一、 問題的提出

城市的演進歷程代表著人類由蒙昧到文明的躍遷。作為人類創造性實踐產物的城市，既表達著人類試圖構建一種可以控制的、有秩序的、安全的空間的愿景，也代表著工業化、現代化之進步的起點。縱觀城市發展近五千年的歷史，我們看到不同的城市世界與城市生活，盡管有些城市在時間上與空間上相隔甚遠，但卻有共同的最基本的特征，即安全(1)全球公認的著名城市問題研究權威、“新美國基金會”歐文高級研究員喬爾·科特金在《全球城市史》中將城市所共同具有的特征高度概括為“神圣、安全與繁忙”，認為這三者分別代表著一個城市的精神、政治與經濟的氣質，三者缺一不可，共同構成城市存在的基礎。所謂安全，是一個城市能夠提供的最基本的安全保障，包括安全的經濟環境、社會環境和政治結構。。安全既是人們選擇在城市聚居與生活的最美好的初衷和最重要原因，也是城市發展最重要的保障與最基本的底線。城市深深嵌入在人的生產生活實踐、人與人各種社會關系所編織起來的復雜關系網中，因而是一個多元的、復雜的空間集聚有機體。新冠肺炎疫情的暴發，將高速城市化帶來的現代化風險深刻地呈現出來，而疫情的全球快速蔓延，表明了城市現代化風險所具有的內在全球化傾向，同時將全球化背景下城市與城市之間深層的關聯、超大城市的脆弱性、人們對城市生活健康與安全的訴求等重要問題一一揭示出來。

現代城市，尤其是超大城市諸如人口密集、大規模人口流動、城市空間不平衡發展、城市治理體系的不成熟等突出特征，使得它們在面對突發性公共衛生事件——人類歷史上所遭遇的一系列流行病的挑戰時顯得尤其不堪一擊。從歷史性角度、全球性范圍來看，城市現代化的發展，造就了城市文明特有的風險：在發達的城市中，城市空間生產既生產了經濟財富和文化繁榮，也在不斷地生產著各種城市風險，如健康風險、安全風險。流行病暴發的風險所具有的潛在威脅，如果突破了城市的社會結構、生產力發展指數、環境條件、日常生活所具有的承載力，就會在人類毫無防備和預警的情況下完全釋放出來，對人類產生致命性影響。毫無疑問，城市化是一部人類與流行病斗爭的歷史，流行病的風險也一直是城市現代化過程中的主題。在這個意義上，風險與城市具有關聯性與共性，可以說，風險的產生與城市的發展齊頭并進。城市化也日益增加著人們對風險的感知，在一種不安全感、不確定性中，個人、城市與國家都變成了有風險的存在。

新冠肺炎疫情的蔓延以及人類對抗疾病的努力，不僅改變了人們的生活方式，也改變著人們的城市意識，迫使我們去思考疫情之后的城市、城市生活會是一番什么景象。疫情既是對中國特色社會主義道路的城市空間實踐的考驗，也是對中國城市治理究竟如何走才能實現真正意義上的現代化的考驗。本文將立足于整體性、系統性的視角，根據馬克思主義哲學、馬克思主義城市理論的基本觀點與方法，對城市風險以及超大城市面臨的新風險進行理性的辨識，探尋面向科學性、人民性與健康性的城市治理之道。在今天風險無處不在、風險系數劇增的現實背景下，城市既需要快速發展，也需要健康安全。實現城市健康安全地運行，需要在堅持總體國家安全觀的基礎之上，關注各種風險，積極建構前瞻性的城市風險治理體系。習近平總書記提出的“統籌國內國際兩個大局、發展安全兩件大事，既聚焦重點、又統籌全局，有效防范各類風險連鎖聯動”(2)習近平：《提高防控能力著力防范化解重大風險 保持經濟持續健康發展社會大局穩定》,《旗幟》2019年第2期。這一戰略性思想，為城市風險治理、城市治理體系和治理能力現代化提供了重要的方向指導。

二、 城市、風險與治理：基于社會空間辯證法的分析

我們生活在城市中，對于空間、風險與治理都會有直觀的感悟。新冠肺炎疫情是21世紀以來人類面臨的最大危機與困境，疫情的緣起、抗疫的艱辛、疫后社會生產與生活的恢復，無不凸顯著當代城市空間實踐的復雜性。空間、風險與治理的重要內涵及其深刻關聯，也經由新冠肺炎疫情這一突發性的重大公共衛生事件凸顯出來。風險作為一個廣為人知的日常生活概念和經常被討論的學術概念，不是一個新的話題，只是當前的疫情使得風險又一次成為熱點話題，而且圍繞著風險也產生了對城市治理以及全球治理的思考。毫無疑問，新冠疫情的全球擴散，使得每一個國家、每一個城市甚至人類生活的每一個領域、每一個環節都處于風險之中。風險是客觀性的存在，是歷史性地生成的，也是面向未來的預期。在城市化的空間實踐中，風險則與城市化的規模、速度復雜交織在一起，城市化日益產生的問題、困難與危機會逐漸演變成城市風險。城市既是風險最集中的地方，也是風險傳播的中心。城市風險無論是在時間上還是在空間上，都是城市現代化發展所帶來的風險，也可以說是現代文明所制造的風險，它充滿了人為的不確定性，并且與人類的行動領域、決策實踐有著越來越緊密的聯系。城市對于人們美好生活福祉的愿景，在最基本的意義上是保障人們整體的生命安全和生存安全，因而現代化的城市治理需要在認知風險、化解風險、預警風險上積極謀劃，以堅定的憂患意識應對各種困難與挑戰，推進中國特色的社會主義城市化道路健康前行。

這個時代是城市的時代，也是中國城鎮化走向世界中心的時代。我們越來越普遍認識到，安全、健康、美好的人類福祉需要建立在安全的城市環境基礎之上?？臻g則是思考城市生活、城市治理的一個非常重要的視角?？臻g的社會性在20世紀中后期的“空間轉向”中得到鮮明的確認，即空間不僅是物質性和精神性的，更重要的是社會性的。對空間多維、動態、辯證地理解，以及對空間內涵的社會性確定，既集中體現了空間本身在當代城市發展及治理問題中的可操作性特征，也為我們全面把握城市空間的內涵、本質以及相關問題提供了豐富的資源?？臻g的社會性，也就是強調社會空間，它突出反映了社會、空間與人類實踐的緊密關聯。城市既是復雜的物理空間形態，也是人類實踐活動創造出來的有機的社會空間形態。可以說，城市是理解空間社會性最生動的地方，也是人類形成空間感知與空間體驗最真實的地方?！俺鞘猩顚嶋H上與社會問題是同義詞”(3)馬克·戈特迪納、雷·哈奇森：《新城市社會學》,黃怡譯，上海:上海譯文出版社,2011年,第195頁。，城市化的步伐越快、城市越是發達、人口密集度越高且流動性越強，人類對自然的介入越多，城市中的社會問題就越多，城市風險也就越大。人們通常是在對城市安全的價值重視與意義訴求中來反觀、反思城市風險，因為“把風險概念規定為安全的對立概念”(4)尼克拉斯·盧曼:《風險社會學》,孫一洲譯，桂林:廣西人民出版社,2020年,第38頁。這種傾向由來已久且廣為流傳。城市風險是城市在未來發展中可能出現的損失，它代表著與城市未來相關的不確定性，通常與無序、災難、災禍、危險這些概念聯系在一起。城市風險是現代性風險的階段性、空間性表征，是指在現代化的城市空間實踐中，由城市社會各個領域的不確定性而導致的危害與損失狀態。從社會空間觀點來看，因為城市集中了人和資源(5)Lefebvre, H. 1991, The Production of Space. Oxford: Blackwell.，所以類似于流行病這樣的公共衛生事件與社會問題，在人口集中的中心城市、超大城市比人口稀疏的郊區、密集較少的中小城市具有更大的影響，帶來更大更集中的風險。

風險既具有歷史必然性，也具有空間樣態性，兩者交互影響，蘊育于現代性自身演變的邏輯之中。城鎮化高速發展、城市社會轉型、社會結構的內在矛盾等，深刻揭示出城市風險的歷史必然性，即作為“一種長期的、系統產生的問題”(6)烏爾里?！へ惪?《風險社會》,何博聞譯，南京:譯林出版社,2004年,第32頁。，城市風險并不是一開始就有的，而是伴隨著工業化、城市化以及人類實踐活動的發展而產生的風險，并且在不斷增長與加劇。風險也明顯帶有一種空間特性，本質上具有空間基因。城市空間性的表現之一就是集聚性，集聚性是對城市空間要素的結構、分布與模式的說明。城市的集聚性大、流動性高，那么它的風險指數必然會高。大城市具有資本、財富、人口集中的空間優勢，同時在密集的建成環境中，諸如基礎設施、資源、生態、健康、衛生的不平衡發展所導致的社會問題也會顯得更為突出。城市風險既是本土性的，也是全球性，“它不是一國的，而是全球性的”(7)烏爾里?！へ惪?《世界風險社會》,吳英姿,孫淑敏譯，南京:南京大學出版社,2004年,第4頁。。比如環境危機、各種流行病或傳染性疾病等等，在空間上往往沒有邊界，一些曾在鄉村出現的疾病，會隨著人口移動突破原有的空間范圍而出現在城市，并適應城市環境且變得越來越普遍；全球化的速度、規模則加速了風險蔓延，使之突破時間與空間的界限。因此我們通常會看到在一個城市暴發的疾病會非常迅速地蔓延到全球各大城市的各個角落。

城市風險是真實的、可感的和現實性的，也是未來的、預期的和非現實性的。我們知道中國的城市化是高度壓縮式的，在一個有限的空間里用非常短的時間完成了西方發達國家的城市化進程，創造了高效率、高活力、高速度、高創新的城鎮化格局。同時也要看到，因為在追求城市現代的過程中，中國正經歷著由禮俗社會向法理社會、由單一社會向多元社會、由封閉社會向流動社會的多種轉型，其中有非?？陀^尖銳的矛盾與沖突、風險與挑戰。更為突顯的是，以資本積累為內在邏輯的空間生產主導了城市化發展過程，人的主體性使得人類肆無忌憚地對自然環境資源進行最大限度地侵占利用、索取破壞。這些因素使得中國城市風險已成為事實性的存在，城市化進程中許多諸如環境污染、資源破壞、安全事故、流行性疾病等危害與破壞已經發生了。城市風險的非現實性表現在它是面向未來的，是未來有可能發生的威脅，代表著一種預期和預見，“擁有并發展出一種與預防性行為的實踐聯系”(8)烏爾里希·貝克:《風險社會》,何博聞譯，南京:譯林出版社,2004年,第35頁。。城市，尤其是超大城市，既是矛盾聚集地、風險高發地，也是治理運行和實踐的空間。面對城市風險，我們需要認識到，一方面，它表征著人們創造的城市文明，是人類發展和城市文明進步中不可避免的客觀存在；另一方面，它是可以規避的，是可以治理的。城市風險治理從某種程度上說是“通過有意采取的預防性行動以及相應的制度化的措施戰勝種種發展帶來的副作用”(9)烏爾里?！へ惪?《自由與資本主義》,路國林譯，杭州:浙江人民出版社,2001年,第119頁。，核心問題是如何通過治理來規避、阻斷風險，實現安全這一首要的和基本的價值訴求。我們可以在充分把握城市發展客觀規律的基礎上，通過正確認知風險，樹立批判性的風險思維和風險意識，科學統籌、系統謀劃，建立完善風險的應急機制與法制，尤其是預警、防控、管控的體制機制與法制，以此來維護城市秩序提升城市發展活力。

三、 超大城市新風險及其治理：城市現代化的實踐邏輯

由于中國快速的城鎮化，城市極度擴張蔓延，在不同領域產生了巨大的累積變化和綜合效應，提升了城市經濟競爭力和國家綜合國力，也因而在世界城市格局中占據著重要地位，其中最具顯示度的就是超大城市(10)我國首次明確提出超大城市是在2014年《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》中，目前中國總共有北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳和武漢七座超大城市。的迅速崛起。超大城市通常是人口數量超過一千萬的城市，作為一種新型的城市空間形態，超大城市代表著人口、資本、財富、資源向大城市的集中，在整個國家經濟發展中占據著非常重要的地位?？梢哉f，工具理性與技術理性打造了超大城市發展的新圖景，但其發展速度的加快與功能性的提升，并不一定建立在安全這一重要的、首要的價值之上。城市規模巨增、城市區域發展不平衡、資源要素分布不均、人口密度集中、公共活動頻繁、基礎設施滯后、公共服務不足、文化供給缺失這些因素多元混雜，并且與最基本的城市生活糾纏在一起，使得超大城市自身必然會遭遇超出一般邏輯的新風險，在資源、環境、文化、服務等方面不能給人們帶來同步的安全感。武漢既是一個老城市，也是一個新興的超大城市。歷史的輝煌與積淀、長江經濟帶這一國家戰略中的空間優勢，使得武漢在中國城市化進程中成功晉升為超大城市。新冠肺炎疫情的暴發，充分說明了超大城市的危機、困境與風險在不斷累積、發酵，不斷將人們拽入最普遍的斷裂、分享、破壞、不可確證的境遇之中，同時也催促人們思考該不該發展超大城市，超大城市發展遭遇了什么樣的新風險，超大城市應該具有什么樣的城市適應性能力，什么樣的城市治理是現代化的，以及城市治理該如何變革來應對諸如突發性公共衛生事件帶來的風險與挑戰等一系列重要問題。

超大城市既是世界城市化進程中的重大機遇，也是重大的風險。疫情本身在很大程度上拓展了我們對城市病、城市風險以及城市治理的傳統認識。我們倡導良好的城市治理，良好的城市治理標準通常是城市的經濟、政治、文化、社會和生態各方面的協調與可持續性。之所有要進行城市治理，是因為城市病了，城市有機體無法正常運轉。人們通常關注環境污染、交通擁擠、居住空間分異、空間隔離、空間排斥等這些問題，并把這些問題看作是城市病，是城市的危機、風險，認為這些問題使得城市的發展偏離了正義的軌道。因為普遍認為城市治理的重要價值是正義與美好，所以在討論城市治理的時候更多地關注美好的生活、正義的生活?！爸挥挟斪匀粸暮σ饬x上的危險來臨時，預防的疏忽才變成了風險”(11)尼克拉斯·盧曼:《風險社會學》,孫一洲譯，桂林:廣西人民出版社,2020年,第54頁。，新冠疫情讓我們認識到突發的疫情以及它的迅速傳播也是一種新型的城市病，也將超大城市的新風險、新危機、新特征揭示出來?？峙潞笠咔闀r代，我們會更關注健康城市、安全城市，關注如何避免和應對超大城市的重大風險和全局性風險，提升超大城市的風險治理能力。

超大城市新風險體現了高速、飛速和快速的城市化、信息化和全球化的理論與實踐邏輯。當前新冠疫情仍在繼續，中國的防控和治療雖然取得了巨大成效，但疫情給個體、城市和國家帶來的風險還持續存在。理性識別風險并積極反思應對，對于個體生命和安全、城市公共衛生體系和應急能力、全球風險治理而言顯得尤為緊迫。這次疫情將新冠肺炎感染風險、疫情擴散風險、生命安全風險、經濟受挫風險、心理抑郁風險等各種不同風險全方位、立體化地呈現出來，人們認識到原來自己工作生活的超大城市既是財富創造地，也是風險生長地、高發地和密集地，而且風險也遠遠超出了一般人所熟悉的普通人生風險范圍。疫情期間，根據確診病例數、無確診病例數、新增病例數、疑似病例數、本地病例占比、聚集性疫情等重要因子以及疫情變化發展狀況的綜合考量，對全國不同城市地區的風險級別進行認定，揭示了城市風險的空間性、復雜性、多樣性與動態性。不同城市、不同城市地區的風險指數、級別不一樣，相應的公共衛生響應機制也不一樣。新風險也是超大城市公共衛生和安全體系暴露出來的危機、脆弱、斷裂，如超大城市人口基數與基礎設施的不匹配、人口統計遺漏引發醫療資源緊張、政府與非政府組織之間合作溝通的不通暢、公共衛生風險認知不足、衛生條件較差引發潛在感染風險等。

城市本身是一個非常復雜、有機的巨系統，超大城市更為巨大和復雜。超大城市新風險具有如下特征：突發性、復雜性、多樣性、隱蔽性、階段性、疊加性、聯動性、放大性，并且擴散性大、沖動性強、不確定性高。風險疊加、聚合、耦合形成連鎖效應，加上新興技術、新發展模式和業態引發的不確定性，所有這些共同形成高度綜合的風險合力，將超大城市不斷拖入無法克服的“風險陷阱”中。一旦某個領域的風險形成，它會升級并拓展到其他領域，形成既有自己獨特表現又與其他風險相互影響的多元性風險，對人類生存和城市發展產生極具破壞力的影響。新冠肺炎疫情將超大城市的新風險展現得淋漓盡致。一方面，病毒本身具有風險，主要表現是新冠肺炎病原體的不確定。新冠病毒是引發人類疾病的新成員，人們對病毒復制、感染生物規律等的認識處在初級階段。新冠病毒與多種病原體交叉感染，其變異性、傳染源的復雜性、傳播途徑尚不明確，人群普遍易感且流行潛力持久的這些危險與潛在威脅都會產生無法預料的后果。另一方面，在疫情的防控治理中也存在著風險，如防疫工作中存在的工作人員知法犯法、懶政不力、權力濫用等風險，基層社區治理中存在的非專業化、臨時化與非秩序化的風險，由于政府政策與基層落實不一致、官方數據與民間信息不對等、部分患者訴求因為城市交流及信息不暢通不及時而被忽視等造成的政府公信力危機。各種不同風險復雜交織，無法轉嫁出去，也“已經把我們帶出了數學計算的安全范圍”(12)芭芭拉·亞當等:《風險社會及其超越:社會理論的關鍵議題》,趙延東等譯，北京:北京大學出版社,2005年,第11頁。。超大城市的新風險，已經超出了傳統一般意義上的城市風險的邊界與邏輯，超大城市在不斷拓展空間規模與人口規模的同時，也在不斷開啟新的不確定性。

但我們要看到，超大城市的發展趨勢不可阻擋。世界上許多國家都在制定新的國家空間政策(13)比如：德國對《空間規劃法》的修訂，將推動城市區域發展作為政策的最核心;荷蘭對國家空間規劃政策的修訂,鼓勵將產業發展集中在西部核心城市，并且明確規定蘭斯塔德超大城市群是國家經濟增長的引擎。參見:尼爾·博任納:《城市、地域、星球——批判城市理論》,李志剛等譯，北京:商務印書館,2019年,第59頁。，將城市內在的發展潛力激發出來，推動城市區域經濟發展，形成經濟體系高度開放、產業空間格局集聚、交通網絡發達的超大城市甚至是超大城市群，以便能夠在國際競爭中占據一席之地。決定中國城市化能否繁榮、能否可持續的關鍵，并不在于城市規模與人口規模的大小，而在于是否具有與之相適應的城市治理能力。新冠疫情這一突發性公共衛生事件，考驗的是一個城市的治理能力，特別是應急能力。假如一個人口規模只有幾十萬的中小城市，它的城市治理能力并不高，管理水平應急水平都不先進，那么疫情在這個城市暴發的話，風險不一定就小，治理也不一定就容易。新冠疫情對于超大城市而言是一場巨大的災難，不過，疫情及其防控中的風險，對于我們思考超大城市風險治理的使命與路徑，以及如何“不斷提高社會主義現代化國際大都市治理能力和治理水平”(14)《北京人大》編輯部:《習近平在上?？疾鞎r強調深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神 提高社會主義現代化國際大都市治理能力和水平》,《北京人大》2019年第11期。而言則是一次契機。作為新興的超大城市，武漢的城市適應性能力、城市治理能力需要提升。面對超大城市，我們需要在安全與健康的生命價值、有效與凈化的公共環境、協調與人性的政策制度等方面積極努力，梳理城市治理存在的短板，通過科學的方法、全局的謀劃來系統應對新風險的挑戰。并且，增強對整個中國的加速能力、對區域經濟的引領能力、對突發事件的應急能力，這是所有超大城市在新時代面對新風險時提升治理能力的核心實踐要義。

四、 超大城市治理現代化：走向可持續的城市文明

超大城市治理體系的建構與創新，既是加強社會治理的重要內容，也是治國理政的重大戰略任務，當然也是推進城市治理現代化、國際化，走向可持續的城市文明的題中應有之義。黨的十九大提出“構建現代社會治理格局”，黨的十九屆四中全會提出“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力”以及“加快推進市域社會治理現代化”(15)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,《人民日報》2019年11月6日，01版。。這對于我們如何在新時代、新的歷史方位下更有效地推進城市現代化進程具有重要的指導意義。超大城市只是城市化的一種表現形式，它不僅僅是一個大型的、達到一定規模的人口密集化發展的聚落空間，而且它既是“一個動態的發展的空間場所、充滿競爭的空間，也是社會空間，在這個空間中呈現出社會生態轉型的樣態”(16)Gandy M，Where does the city end? In N. Brenner (ed.)， Implosions/Explosions: Towards a Study of Planetary Urbanization, Berlin: Jovis, 2014, pp，86.。因此對于超大城市的理解，需要將它與城市化歷史進程結合起來，并且要與全球城市、超大城市群形成的集聚性、多樣性以及全球城市格局的非均衡發展進度相聯系，而不是僅僅將超大城市看作是人口劇增的城市空間形態。因而超大城市治理的問題，無論是在理論層面還是實踐層面都需要相應得到一定延伸。城市由相互聯系的不同有機系統組成，治理則是對不同系統不同資源的協調與配置，包括空間中土地的集約利用、城市區域資本的配置、勞動力的空間分工、社會組織的協調、城市新陳代謝轉型、生態資源利用和保護，目的是創建更多安全的、公正的、可持續發展的空間、區域和景觀，從這個意義上說，治理對于城市空間的協調發展，以及這種協調發展對于整個社會的經濟、文化生活的價值尤為重要。城市治理、全球治理也是緊密交織在一起，這些都需要全局性地關注。

超大城市社會治理體系的構建是一項復雜的、艱巨的重大工程。突如其來的新冠疫情給超大城市治理、全球城市治理帶來巨大沖擊，也使我們認識到“復雜、動態和多樣化的城市環境需要強大的治理能力”(17)Karien Dekker, Ronald Van Kempen. Urban Governance within the Big Cities Policy, Cities, vol.21,200,pp.109-117.。疫情防控初期，由于數據信息的不對稱與孤立現象，政府在風險識別、風險分析、風險預測、風險決策中處于被動狀態，國民經濟受到重創，政府公信力也受到很大質疑，為此我們付出巨大的人力物力財力來促進城市復蘇與治理完善。這次重大公共衛生事件的突然暴發，暴露出我國城市尤其是超大城市治理水平亟須提升。要在中國全面深化改革總體目標之下，發揮多元主體、技術支撐、政策保障等多維度的治理合力作用，對城市治理變革與實踐所揭示出來的新任務和新方略進行思考。不僅僅要將每個超大城市其自身獨特的空間位置優勢、交通優勢、環境優勢、技術優勢、文化優勢發揮出來，而且要對整個超大城市、城市與城市之間的關系有全盤考慮和整體規劃，協調城市不平衡空間的矛盾與沖突、緊張與失衡，力圖最有效地實現資源配置、公共服務、安全保障、區域協調。要關注當前超大城市的新議題，如城市安全的脆弱性、社會空間結構的不平衡性、城市社會建設的不充分性、城市資源環境的不均衡性，從經濟、制度、文化及精神各方面積極應對新風險的潛在挑戰，完善應急管理體系和智能中心建設，創新超大城市社會治理體系，實現超大城市社會治理體系的科學性、協同性與整體性，為城市治理現代化提供保障。具體而言，我們需要：

第一，筑牢治理的主體力量?！巴晟泣h委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”(18)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,《人民日報》2019年11月6日，01版。這一科學的論斷，體現了主體多元化在保障超大城市治理現代化中的重要地位。超大城市治理現代化，是政府、公民、社會組織等多元主體共同參與、守助相望、合作共贏的過程。超大城市治理的主體，應該呈現多元共治格局，以城市自身為依托、以國家政府為主導、以國際組織為帶動、以跨國公司為結點，并且依此形成市域-省域、國內-國際的多層次主體聯動發展形態。各個主體需要明確自己的責任邊界，比如為了防止潛在治理風險，政府要盡可能快速地開發減少疫情災害風險的技術方法，制定社區參與計劃，建立降低風險機制以及加強利益相關者之間的伙伴關系；社會組織、社區可以提高風險意識，建立城市安全保障與風險規避的價值觀，并且積極參與、積極學習，在政府和災難管理組織的高層中建立專業干部團隊。各個主體應以共商、共治、共享為基本原則致力于超大城市社會治理共同體的建構，形成對城市之安全、正義、美好的價值共識。

第二，夯實治理的制度根基。制度是城市治理外在重要因素，也是城市治理過程的根基與依據，它為城市治理提供方向性的政策指引。城市治理實質可以看作是制度的外化、實踐化。制度根基的牢固與否，在很大程度上決定著城市治理的現代化程度。新時代我國致力于提高城市治理能力和水平，就是充分發揮制度效能的實踐體現。好的、科學的、人性化的制度，是完善城市治理體系的根本。十九屆四中全會《決定》指出：“我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現?！?19)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,《人民日報》2019年11月6日，01版?？梢?，我國的城市治理是在中國特色社會主義制度指引下的治理，而城市治理體系及其治理能力也彰顯著我國的制度優勢。我國的城市治理應構建完善的超大城市治理制度規范、實施、監督與保障體系，總結超大城市治理規律，破解城市治理難題，化解城市治理矛盾；并且要正確認識發展與安全之間的關系，通過城市制度和主體實踐來使之和諧；應制定操作性較強的城市居民參與治理的制度法規，以制度形式保障城市居民參與治理實踐內容的多元性，使人們平等參與到城市共建共享的治理實踐中，提高城市治理參與水平與質量；應使得人們既擁有實現平等發展的權利，同時也能夠通過主體性實踐創造有機化、共同體化的治理。

第三，強化治理的技術依托。面對科學技術迅猛變革以及經濟格局的復雜多變，引入大數據、云計算、互聯網等新興智能技術，對于提高超大城市治理的科學性，不斷釋放治理效能，具有突破性意義。大數據、人工智能時代，信息技術的發展，使得智能化成為創新超大城市治理的最重要的手段和載體?！耙⒅貏撔买寗影l展，緊緊扭住創新這個牛鼻子，強化創新體系和創新能力建設?！?20)《堅持新發展理念打好“三大攻堅戰”奮力譜寫新時代湖北發展新篇章》,《人民日報》2018年4月29日，01版。我國的五大發展理念中創新理念具有第一位的重要性。創新是時代變革的要求，如果國家不能掌握技術創新的能力，擁有自主創新人才，國家的未來命運就會受制于其他國家。城市發展也是一樣，我們必須主動接受適應新的歷史條件和復雜關系，才能更好地建設國家中心城市。在日新月異的信息時代，超大城市治理需要創新意識，不僅要做到技術的創新，還要做到理念的創新、方法的創新、制度的創新，實現這些創新的有機結合，推動超大城市發展的全面革新和進步。將人工智能技術、大數據資源和城市發展融合為一體，達到技術的智能化、治理的智慧化，實現超大城市的智慧治理。現代智能化、科學化的技術要不斷實現創新化，以帶動超大城市治理的現代化升級，滿足與兌現以人民為中心的價值承諾。

第四，關照治理的倫理內涵。超大城市治理的倫理內涵表現在它的任務規定、價值訴求、責任使命與倫理實踐上。從空間形態上來說，超大城市是城市共同體的地域性基礎，它表征著城市有機體的共同利益、共同生活地域、共同的價值訴求、共同的倫理秩序。超大城市治理是不斷協調多元主體利益，實現安全、正義的倫理化過程。之所以需要關照治理的倫理內涵，是因為現代性、資本邏輯、技術理性、科學至上和倫理的缺失把城市發展引入充滿風險、趨近崩潰的境地。倫理是超大城市治理應對風險挑戰、實現安全保障、促進可持續文明、滿足人們對美好生活需要的內在著力點，所以需要找回失去的倫理，關照治理的倫理內涵，明確治理的倫理目標，建構治理的倫理責任，實現治理的倫理擔當與自覺。超大城市治理現代化的倫理目標是建構發展與安全、秩序與活力的城市倫理關系；倫理責任則要以解決超大城市發展中所產生的重大問題為宗旨，建構安全、健康、和諧的倫理框架，使政府、社會組織以及每一個人都能去實踐各自的倫理責任。超大城市治理現代化建設，最終會落足到每一個人的生活安全與幸福上，治理的過程也是一種向善的過程，這既是黨和政府的責任擔當，也是每個人的責任擔當。