農村集體經營性建設用地入市制度研究

梁忠寧

（欽州市欽南區(qū)土地征收征用中心，廣西 欽州 535000）

引言

農村土地制度是關系鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合的核心制度，因而農村土地制度改革受到社會各界的高度關注。其中，集體經營性建設用地入市會對社會發(fā)展產生積極推動作用[1]，可承載多元目標，服務于新時代的農業(yè)農村發(fā)展。

一、農村集體經營性建設用地入市存在的問題

（一）農村土地盤活利用難

如果在土地利用前實施科學、民主地規(guī)劃，使其在符合自然規(guī)律的同時也符合社會經濟發(fā)展規(guī)律，并且符合民意，是農村集體經營性建設用地入市的最好模式。然而在實際的操作過程中，農村集體因為信息閉塞，很難第一時間獲取關于土地的相關信息，因此在土地流轉交易過程中常常難以實現高效利用。同時，農民集體會對有利于自己的土地規(guī)劃積極支持，而抵制不利的規(guī)劃，但也可能會出現部分農民集體與企業(yè)“合謀”，通過避開管制、突破約束等方法尋求自身利益最大化，最終降低土地整體利用率。除此之外，一些沿海地區(qū)的集體土地在農村工業(yè)化時期已經被占用，用來建設廠房、開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而且這些建設用地很多沒有辦理正規(guī)手續(xù)，缺乏規(guī)劃管理，導致土地利用出現“小散亂污”的特點。因此盤活這些土地，解決歷史遺留問題刻不容緩。

（二）分配收益的法律體系不完善

最重要的問題是如何明確用地入市后農村區(qū)域和個體在收益分派上的管理制度，這繼續(xù)政府部門加以重視。按照新規(guī)，想要對增值收益分配明確制度，就需要依照國家規(guī)定非稅收進行處理，也就是歸國家所有，作為公共資源使用，收益分成就直接不存在了。所以我們可知道調節(jié)金跟稅收關系不大。對于國有土地的出讓和使用收入，一般都是通過政府去繳稅進入國庫，然后市級的相關財政部門會從國庫中根據相關的比例來提取，提取的主要都是收益以及開發(fā)需要的資金，然后再把相關土地使用費繳納了，最終剩下的費用就成為了國有土地使用權的出讓金，就不需要再繳稅了。所以，調節(jié)金性質十分不明確，導致國家與地方在分成時分配不明確，制度也不完善。

（三）監(jiān)督管理方面的困境

政府相關部門履行監(jiān)督、協調和管控的責任難度較大。一是歷史遺留問題較為突出，事實上大量的集體建設用地已經進入了市場，相當多的地宗特別是區(qū)位較好的集體建設用地的入市遠超現行法律的界定范圍。二是監(jiān)管人員配備和經費保障不足，限制了職能部門職能作用的發(fā)揮，監(jiān)管難于做到全方位，難于完全保證土地流轉后不存在改變用途現象。三是監(jiān)管業(yè)務人員素質相對較低，監(jiān)管政策執(zhí)行力度不到位，監(jiān)管流于形式。

二、農村集體經營性建設用地入市制度建立策略

（一）建立土地增值收益共享機制，為農村集體經營性建設用地入市增添動力

加快構建適合國情并兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配體系，建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經濟組織內部的分配辦法和相關制度安排。重點是要因地制宜設置合理的增值收益金比例，既調動地方政府的積極性，又確保集體和個人利益不受損害。要制定相關政策法規(guī)確保農民在談判中的主導權，因為在地位不平等條件下，如果沒有規(guī)范性制度保障農民的議價權，農民就很難獲得相對公平的土地增值收益。政府分享的土地增值收益可以通過征收土地增值收益調節(jié)金的方式獲得，但國家政策應當嚴格限定土地增值收益調節(jié)金不得超過的最高比例，具體分配比例關系應當根據不同區(qū)位條件和政府配套設施投入狀況由政府、集體、個人共同協商。同時，要規(guī)范農民集體土地收益的內部分配關系，集體經營性建設用地的入市收益歸農民集體全體成員所有，其內部分配及使用要嚴格按照農村集體資產管理的規(guī)定執(zhí)行，并兼顧集體經濟長遠發(fā)展和成員個人利益，防止集體經濟組織內部少數人非法處置、侵占集體經營性建設用地入市收益。

（二）完善農村集體經濟組織有關制度建設

首先，出臺集體經濟組織成員資格認定辦法。明確認定成員資格是集體經濟組織運行的基本前提，是進行各種產權制度改革的基礎。目前國家或本市層面尚無規(guī)范集體經濟組織的法律法規(guī)，建議盡快總結各地經驗并形成制度規(guī)范。其次，研究明確集體經濟組織的法律地位，明確其在成立、經營管理、收益分配、破產處置等方面的規(guī)則和程序。集體經濟組織作為集體經營性建設用地入市的實施主體，應符合獨立市場主體的特征，依法設立，組織邊界明確，權責清晰，行權規(guī)范。目前集體經濟組織尷尬的存在形式嚴重影響其進行正常的經濟活動。應盡快賦予集體經濟組織相應的法律主體地位。最后，建立集體經濟組織規(guī)范的運行機制。產權制度改革后，不管集體經濟組織以何種形式存在，都應嚴格按章程行使權利，嚴格村民會議召開程序，依法行使組織權利，以期通過程序公正最大限度確保內容公正。

（三）完善入市增值收益分配機制

入市增值收益分配，是不容回避的問題，如何分配涉及國家、農村集體經濟組織以及農村集體經濟組織內部農民個人三方面的分配關系，必須建立完善土地入市增值收益分配機制，統籌兼顧三方利益，做到公平、公正。一是在農村集體經濟組織和政府之間，首先歸屬于農村集體經濟組織，政府收益以土地增值稅、個人所得稅、使用權變更登記費等稅費形式來加以調節(jié)。二是不同農村集體經濟組織之間，可采用收取增值收益調節(jié)金、建立土地股份合作社按份分配、統籌分紅及補貼等方式，來平衡因用途、區(qū)位造成的集體經濟組織之間入市收益差異。三是農民集體經濟組織與內部成員之間，既要充分尊重農民的自主意愿，更要防止“吃光分光”，在依法、自愿、平等原則下，協商出一個雙方都能接受認可的成員現金分紅和集體相關資金存留分成比例，明確收益的幾成用作內部成員的分紅，剩下的幾成由集體經濟組織統一使用，以保障村民長遠生計，促進集體經濟可持續(xù)發(fā)展。

（四）清晰使用權的法律規(guī)定

對于制定使用集體經營建設用地的法律規(guī)定，需要明晰、準確和具體。比如在《民法典物權編》中，就明確了使用權和所有權等民事主權在法律條文中的定位；在《土地管理法》中提出要加強對使用權的行政管制，從而進一步補充和完善使用權的法律制度，做到了民事主權清晰明確、定位準確、義利關系合理合法，保障了土地順利入市。所以我國應當加入使用權滿足的基本要求納入《民法典物權編》中，讓其具備用益物權所屬。同時還要明確定義使用權，增加一些關于土地使用權定義的法律條文，明確地位，防止有人鉆法律的漏洞。在《土地管理法》中也要加入相關保護和管制集體使用權確權、公益和經營性用地的劃分標準和界限等的立法。

（五）合理規(guī)劃，解決歷史遺留問題

土地入市必須規(guī)劃先行，不僅是對土地用途的規(guī)劃，而且包括對集體土地所有者的管理和收益分配規(guī)劃。如果在土地入市過程中建立農民福利保障體系，可以增強土地開發(fā)管理的效率。例如對土地征收費用的合理規(guī)劃，一般集體經營性建設用地的收益存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的政府中，如果能夠拿出一部分錢用來修建村里基礎設施，或是利用一部分資金幫助農民繳納醫(yī)療、養(yǎng)老保險，都可以使土地流轉、利用更高效。此外，一些地區(qū)由于管理不嚴，導致集體性建設用地大量流轉到私人手中，造成歷史遺留問題以及農村土地盤活利用難的現象。對此，應以“建立統一的建設用地市場”為原則，對符合土地利用總體規(guī)劃的集體經營性建設用地。例如將空置的廠房、不合規(guī)的工廠，通過租賃、作價出讓或者入股等方式轉嫁給新的土地開發(fā)商，從而使其進入集體經營性建設用地市場。

（六）對農民收入增加與生活方式的影響

實踐表明，集體經營性建設用地入市可以增加農民收入，并且這種收入增加可因產業(yè)發(fā)展而有長期效應。各試點地區(qū)將集體經營性建設用地出讓、出租、作價入股（出資）可以直接取得土地收益，除繳納調節(jié)金之外，大部分都歸農村集體經濟組織和農民個體。在符合規(guī)定的條件下，農民集體經濟組織可以直接將一部分收益分配到農民個人，將分配剩余的資金留作長期發(fā)展基金，使得入市的收益不會成為一錘子買賣。如，成都市郫縣戰(zhàn)旗村把集體經營性建設用地出讓收益款分成兩部分，一部分資金（20%）以現金方式分配給本村集體經濟組織成員，剩下80%用于社會保障、公共設施、集體發(fā)展等方面。農村集體經營性建設用地入市可能帶來鄉(xiāng)村地區(qū)產業(yè)形態(tài)、人口流動、生活方式等方面變化，進而改變鄉(xiāng)村的人居環(huán)境。從產業(yè)發(fā)展來看，單位或個人競爭集體經營性建設用地的目標是發(fā)展產業(yè)，以產業(yè)來實現資本的增值。而產業(yè)發(fā)展，除了土地之外，還需勞動，這為農村地區(qū)的人口就業(yè)增加的機會。對那些以旅游觀光為業(yè)態(tài)的集體經營性用地使用者而言，人口的流動（流入）就是經濟收益的保證。對那些實體性的生活性或生產性服務業(yè)而言，同樣需要人口的集聚才能保證長遠的經營與發(fā)展。預期集體經營性建設用地入市，會帶來試點村莊的人口、產業(yè)與環(huán)境等多重變化，更多地向好的方向發(fā)展，可在產業(yè)發(fā)展和人口集聚前提下實現鄉(xiāng)村振興目標。

（七）完善招商人才隊伍建設體制機制，夯實招商引資基礎

招商引資工作有其復雜性和專業(yè)性，目前廣西正處于產業(yè)大招商突破年的關鍵時期，需要一批既懂產業(yè)規(guī)劃又懂政策、既擅交際又擅談判的具有國際視野的高素質復合型人才。直接對接目標客商的招商人員的一舉一動，都代表著當地的形象，可以說一個項目最終能否落地，和對接這個項目的工作人員是否盡職盡責、是否有溝通協調能力、是否有產業(yè)發(fā)展規(guī)劃能力是分不開的，如果工作人員不能勝任這個項目工作，則這個項目沒有落地的希望。因此，招商事業(yè)要取得成功，就得有一支高素質能戰(zhàn)斗的招商隊伍。推進市場化選人用人機制改革。各級投資促進部門的干部，本身作為政府機構就承擔了許多政策制定、產業(yè)規(guī)劃、營商環(huán)境建設等日常繁重的工作任務，基本上沒有太多的時間和精力去完成具體的招商引資工作，這就需要通過市場化的選人用人機制去聘請一些高學歷、有責任心、有國際視野、有較強溝通協調能力、精通商務談判技巧、熟悉政策、懂產業(yè)發(fā)展的人才作為招商引資工作的具體執(zhí)行者，用專業(yè)人做專業(yè)事。同時可以設置合理的績效考核機制，按招商引資的業(yè)績拿相應的報酬。合理設置崗位，建立激勵機制，讓優(yōu)秀的招商工作人員能有進步的空間和機會，不斷提升優(yōu)化招商人員結構，為招商引資工作提供人才保障。

結語

對農村集體經營性建設用地入市的探索就是為了解決日益矛盾的土地緊缺問題。不過就目前來說，農村集體經營性建設用地要想最終入市，還有很多的阻礙，不管是法律上的還是通用的規(guī)則上的，都需要我們去不斷地進行實踐，而且還要在實踐的基礎上多擴大范圍。同時，還要不斷地對相關的法律制度等進行完善，保障農民的利益。通過對農村集體經營性建設土地的利用，極大有效地減輕了企業(yè)和城市的經濟負擔，進一步地有效促進了城市和我國社會實體經濟的持續(xù)健康發(fā)展。