公平與效率之變
——關于我國高考制度改革歷程的梳理與思考

王 曦，陳 鐸，郝彥輝

（吉林大學1.招生辦公室；2.教務處，吉林長春130012）

高考作為我國最高規格的高等教育選拔機制，一直與“改革”一詞密切聯系。高考的主要功能，一方面是為國家公正、公平、公開地選拔人才，另一方面是賦予人們公平、公正地接受高等教育的機會，我們對于高考改革的步伐和實踐探索圍繞著公平與效率這兩個主題從未停止。

教育部部長陳寶生在討論十九大報告時表示，上海和浙江高考試點已經在2017年落地，經評估已取得成功；到2020 年，新的高考改革制度將會全面建立起來。［1］回顧恢復高考四十余年以來走過的歷程，其中既有寶貴的經驗，也有值得借鑒的教訓。

一、公平之變——讓更多的考生享有平等接受高等教育的機會

我國《教育法》規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。”為了落實這一主旨，多年來，我國政府對報名參加高考的考生條件一直在放寬。在恢復高考的1977年，報考條件中首先去掉了對考生的絕大多數政治條件要求——例如家庭成分和個人出身，尤其是去掉了“單位同意”這一項要求，意味著基本實現了考生的自由報考。2001 年，教育部發布《教育部關于做好2001 年普通高等學校招生工作的通知》，取消了之前的報名條件中關于考生自身條件“未婚，年齡一般不超過二十五周歲”的限制；在學歷要求上，取消了“應屆中等職業教育（中等專業學校、技工學校、職業高中）畢業生，可報考高等職業教育”的要求。從此，每年在高考的考場上都可以看到25 歲以上大齡考生的身影。取消考生年齡、婚否及放寬學歷的限制被認為是確立終身教育體系的重要舉措。2012 年，教育部、國家發改委、公安部、人力資源和社會保障部四部委聯合出臺了《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》，標志著“異地高考”政策正式開啟。這一舉措使許多非戶籍地的考生能夠享受父母務工所在地的教育資源，并具有與本地考生相同的高考資格。

隨著報考條件的放開，每年高校招生人數上也屢創新高。1977 年恢復高考的當年，高考報名人數570 萬，錄 取 新 生 人數27 萬，錄 取 率 為4.74%；到了恢復高考40 年的2017 年，高考報名人數940萬，錄取人數700 萬，錄取率高達74.47%。［2］種種跡象表明，我國政府正在致力于完成高等教育由精英教育向大眾教育的轉變，讓所有人都能有公平、公正地接受高等教育的機會。

然而，隨著我國高等教育毛入學率的節節攀升，多年前“千軍萬馬過獨木橋”的局面不復存在，大學生也失去了“天之驕子”的光環。當用人單位對于競聘者“學歷”的要求慢慢轉變為“校歷”要求，“擇校”又代替“入學”成為高等教育資源競爭中新的問題被凸顯出來。

我國的高校是有“層級”之分的。在建國之初，由于文化教育資源短缺，為了集中有限資源建設一批水平相對較高的大學，我國政府以國家意志和政策主導的方式來劃分了高校的等級。1954 年，《關于重點高等學校和專家工作范圍的決議》確立了北京大學、清華大學、中國人民大學、北京醫學院、北京農業大學、哈爾濱工業大學為首批6 所全國重點大學。1959 年，《中共中央關于在高等學校中指定一批重點學校的決定》確定20 所高校為全國重點大學。1960 年又增加了44 所大學為全國重點大學。1978年，《國務院轉發教育部關于恢復和辦好全國重點高等學校的報告的通知》確定88所大學為全國重點大學，至1981 年陸續追加至99 所。1993 年國家教委《關于重點建設一批高等學校和重點學科點的若干意見》提出，要面向21 世紀重點建設100 所大學和一批重點學科——“211 工程”高校應運而生。1999年，國務院批轉教育部《面向21 世紀教育振興行動計劃》——“985 工程”正式啟動建設。2015 年出臺的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》使“雙一流”又成為另一種高校等級排位方式。［3］在這種情況下，上優等高校，特別是偏遠、貧困、農村等基礎教育水平較低地區的學生想上優等高校，變成了新的難題。

20世紀90年代以來，我國城鄉區域二元結構日趨分化、經濟差異不斷擴大，由于教育產業化的推廣，不同區域經濟水平的差異直接影響到基礎教育的發展水平。一般的大中型城市有充足的財力、物力投資各類教學設施建設，引進高水平師資力量，能夠擁有較高水平的基礎教育。但在大多數不發達地區，尤其偏遠和貧困地區，基礎教育即使能夠普及，薄弱的教育水平也使孩子們難以享受平等的教育機會。劉云杉以1978-2005 年北京大學錄取新生的家庭出身作為統計對象，發現來自農村學生的比例自上世紀90 年代中期開始下滑，至2005 年僅為10%左右。［4］金成林對分屬不同層次的高校新生進行抽樣調查，發現農村學生和城鎮學生呈現明顯的二元分化，農村籍新生主要分布在地方高校，城鎮學生則成為部屬高校新生的主要來源。［5］由于受到基礎教育資源極端不均衡分配等因素的影響，我國不同層級高校的學生形成明顯社會階層等級格局已是一種不爭的社會事實，這不僅有失公平，最終也會影響中國高等教育的整體素質和水準。

為了保障教育資源分配中弱勢群體的權益，2012 年教育部、國家發展改革委等5 部委聯合印發《關于實施面向貧困地區定向招生專項計劃的通知》，決定每年由部屬高校專門安排1萬名左右招生計劃，面向680 個集中連片特殊困難縣，以單列計劃、單設批次、單填志愿、單獨劃線的辦法實行定向招生。這一舉措取得了立竿見影的效果，當年集中連片特殊困難地區學生考上一本大學的錄取率提高了10%。2013 年，專項計劃增至3 萬名，招生區域也擴大到832 個貧困縣。2016 年，計劃數增至6 萬名，實施區域擴大至集中連片特殊困難縣、國家級扶貧開發重點縣以及新疆南疆4 地州學生。同期實施的還有針對農村學生招生的高校專項計劃，由教育部直屬高校和其他自主招生試點高校承擔，安排不少于年度本科招生規模2%的招生計劃，用于招收邊遠、貧困、民族等地區縣（含縣級市）以下農村學生。

這些措施大大緩解了農村地區和邊遠、貧困地區學生上大學難，特別是上優等高校難的問題。教育部部長陳寶生在十九大發言中指出，五年來我國實行的針對農村、貧困地區的專項招生計劃，以及中西部招生協作計劃，一共多招收了37 萬名大學生。如果假設一個大學一年新增2000 個新生的話，那就是多建了100多所大學。

二、效率之變——圍繞科學選材方式的爭論與反復

怎樣選拔人才，選拔什么樣的人才，是多年來我國高考制度改革圍繞的另一個焦點。從基礎教育的角度上，高考是一根強勢“指揮棒”，學生與中學的注意力完全放在考試內容上，甚至可以說考什么便學什么，對于不考的知識點完全不關注。這種學習和教育心態雖然畸形，但也的確是我國現階段考試評價制度的必然結果。所以，為了科學選材，我國政府多年來一直在規劃考試內容、設置考試科目、研究選拔方式上煞費苦心。

恢復高考的當年，《教育部關于1977 年高等學校招生工作意見》確定，高考分為文理科，兩者都要考語文、數學、政治，文科需要考歷史和地理，理科需要考物理和化學。1979 年，外語加入到考試科目中。1987 年，國家教委發布《普通高等學校招生暫行條例》，要求理科增考生物，考試科目增至7門，文科考試科目為6 門。1993 年，國家教委辦公廳發出《關于印發＜一九九三年試行國家教委高考新科目組考試的方案＞的通知》，將政治由必考科目代替地理歸入文科考試科目，在理科考試科目中刪除了生物。此后，高考考試科目設置變為“3+2”模式。1999 年教育部印發《關于進一步深化普通高等學校招生考試制度改革的意見》，提出“用三年左右的時間推行‘3+X’科目設置方案”?！?”指文理科考生都必考的語文、數學、外語；“X”為小綜合，即文科考生需考政治、歷史、地理3 門科目合并考察的一張試卷，理科考生考物理、化學、生物3門科目合并考察的一張試卷，并在試題設計上增加考查學生綜合運用所學知識分析、解決實際問題的能力。

2014 年國務院頒布《關于深化考試招生制度改革的實施意見》，提出“增強高考與高中學習的關聯度，考生高考成績由語文、數學、外語3 科和高中學業水平考試3 科成績組成，由考生根據報考高校要求和自身特長，在思想政治、歷史、地理、物理、化學、生物等科目中自主選擇”，為新高考制度發出了先聲。2017 年改革方案在浙江和上海落地，浙江省選考方式為“7 選3”，多了一門“技術”，而上海市是在傳統科目中“6選3”。

在選拔方式上，多年以來，高考最為人們詬病和批判的一點就是由單一的錄取方式導致的“唯分數論”和“應試教育”。為了改變以往單純以高考分數評價考生的評價模式，2003 年，教育部開始推行自主招生政策，包括北京大學、清華大學在內的22所高校被賦予了占當年本科招生計劃數5%的自主招生權，開創了高考錄取評價體系的多元化路徑。2008 年開始鼓勵課改與考改相結合，建立全面、綜合、多元化的考試評價制度和高等學校多樣化的選拔錄取制度，高校的招生自主權得到進一步擴大。2011 年，浙江省發布《浙江省深化高?？荚囌猩贫染C合改革試點方案》，提出依據考生統一高考、高中學考和綜合素質評價成績按比例合成綜合成績，擇優錄?。ㄋ追Q“三位一體”），高考成績占比原則上不低于綜合成績的50%。這種錄取評價方式改變的初衷在于用更全面、科學、多元化的標準對考生作出評價。2013 年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要推行初高中學業水平考試和綜合素質評價。截至2018 年，具有自主招生選拔考試資格的高校達到90所；實施“三位一體”的招生院校數量較2011 年增長了25 倍，招生規模達到8千余人。

三、關于我國高考制度改革歷程的經驗與反思

（一）公平與效率的反思

高考的直接目的是選拔人才，既然是選拔，就會有競爭，只要是競爭機制，必然會存在博弈。高考之所以萬眾矚目，是因為時至今日，它仍然是促使萬千學子突破自身所在社會階層，有序向上流動的主要渠道，所體現的矛盾與爭論其實都是在優質高等教育資源有限的情況下，各種社會階層利益的沖突與平衡問題。在這種背景下，高等教育資源作為最為重要的一種社會公共資源，保障其分配制度的公平，是守護社會公平的底線。什么樣的高考制度才能最大限度地體現公平。從入學權力來說，每個人不論性別、民族、家庭背景、經濟情況如何，都平等地享有通過某種選拔方式進入高等教育體系的權利?；诖?，教育部近年來取消了對于考生年齡、婚否等個人身份上的條件限制，同時為了保障考核過程中的公平，又逐步取消了全國鼓勵性加分政策，并對地方性加分政策項目的分值進行了規范，盡可能地保障考生在入學起點的公平性。但是圍繞著制度公平的問題，依然有一個問題是無法繞過的，那就是高等教育招生計劃分配的地域差異問題。不同區域之間以及省際高等教育資源分配仍不均衡，在縮小各省高考錄取率之間的差距、促進教育公平的過程中，如何更好地兼顧群體利益與個體利益，成為近些年高考改革最難的命題。有研究表明，我國不同省份之間高考考生入學機會差異明顯，以“985”高校招生計劃分配為例，上海和北京考生的入學機會明顯高于其他29個省區，西部民族地區在招生計劃分配中也占居明顯優勢，而河南、河北等人口大省考生進入重點高校則處于劣勢。對于未設立“985”高校的省份，其招生名額分配上的弱勢比較明顯。有輿論認為教育資源的分配不均和招生制度的不合理才導致不同省區之間名額分配差異巨大，也有人認為，戶籍制度才是導致教育不公的根本原因，只有大力推行異地高考，突破戶籍制度的桎梏，才能有效促進教育公平。雖然多年以來，我國政府一直致力于縮小各省區之間的入學機會差異，十九大報告顯示，我國中西部高校錄取率最低的省份和全國平均水平的差距，已經由5 年前的15.3%，降到了今天的4%以內。在招生計劃分配方面，也在向更加均衡、公平的方向發展。但目前形成的招生名額分配格局受到很多歷史條件的影響，各類重點高校擺脫“屬地”烙印而施行招生計劃區域公平分配的阻力依然很大。教育主管部門在督促高校優化招生名額的均衡配置，限制屬地招生比例的同時，應加大對高等教育資源弱勢省份的投入，建立起當地優質高等教育資源體系，以解燃眉之急。

（二）單一與多元評價標準的爭論與思考

隨著高考改革的深入，高校各種選拔類型越來越多，每一種選拔類型都是對于以分數為唯一錄取評價指標的補充，也是高校行使招生自主權的直接體現。雖然高考“唯分數論”的桎梏被漸漸打破，但不可否認的是，高考分數作為評價指標雖然單一，也不足以反映出一個考生全面的綜合素質，但是，它卻是一個客觀公正的評價指標。自主選拔、“三位一體”等以學科特長和綜合評價指標為錄取評價方式的改革，雖然能打破高考“唯分數論”的窠臼，鼓勵了更多的考生發展個性和特色，提升自身綜合素質，但是將其視為降分上大學的一種“捷徑”的同樣大有人在。而走“捷徑”需要一定的財力支持和人脈基礎，在農村地區和弱勢階層的學校基礎教育條件已經非常不利的情況下，每一次的高考改革都使他們陷于更加不利的局面——例如，加試英語口語、增加面試考評，強調試題的靈活性、綜合性和創新性等。面對考試內容的花樣翻新，由于基礎教育水平的薄弱，弱勢階層子弟在高考競爭中的表現日益孱弱和衰退。高考改革過程中，加強對高校招生自主權的監督與制約就顯得尤為重要。綜觀全世界各國的考試制度，制度設計的核心理念都是公平競爭。即使這種制度的差異性是不可避免的，但是應該在制度公平的基礎上去調和局部的差異性，只有這樣，才能使改革的目的是更好地實現科學與公平，而不是相反。

（三）改革成功的評判標準

任何改革都不是一蹴而就的，如同多年來中國歷經的所有改革進程一樣，一部考試的歷史，就是爭論不斷、屢廢屢復的歷史。現行的高考制度一直充滿著各種嘗試、改進甚至反復，即使一項考試命題的方式，也經歷了分散→統一→再分散→再統一的變化過程。所以，評判這次恢復高考以來規模最大、涉及面最廣、難度最艱巨的高考制度改革，僅在其落地一年后便認定成功還為時尚早。針對試點省市——浙江和上海參加2017 年高考考生的調查結果顯示：在浙江省，出于興趣選擇選考科目占比超過70%，一定意義上實現了“學其所好，考其所長”的目標。但仍有超過25%的考生不是出于興趣，而是基于認為自己能夠較其他人取得更高分數。這說明，考生選考什么科目并不是出于興趣特長或者高校的要求，而是出于功利和算計，這又在很大程度上違背了改革的初衷。任何一項改革，大到方向性把握，小到評價標準，都必須經過深思熟慮，因為富含資源分配色彩的高考選拔功能是如此強大，以至任何的一點變化都能對考生、學校，乃至整個社會產生重要影響。只有讓時間和實踐來檢驗改革的結果，同時對評價改革的內容、方法、認定研究，反復推敲，提升其信度和效度，才能使高等教育考試改革工作有效推進。