教育治理視角下教育扶貧政策執行中的問題與對策
——以學生營養改善政策的執行為例

□邵忠祥

一、研究背景

關于什么是教育治理，不同學者表述不同。有學者認為，教育治理是指國家機關、社會組織、利益群體和公民個人，通過一定的制度安排進行合作互動、共同管理教育公共事務的過程。[1]另有學者認為，教育治理是政府、社會組織、市場、公民個人等主體，通過參與、對話、談判、協商等集體選擇行動，共同參與教育公共事務管理，共同生產或提供教育公共產品與公共服務，并共同承擔相應的責任。[2]整體而言，教育治理強調的是一種“多元共治”的基本理念。在治理主體的責任方面，教育治理強調政府的主導作用、學校的自主辦學、社會和公民的積極參與。[3]現實中，一些重要的教育政策在執行的過程中，沒有得到很好的落實，沒有取得理想的預期效果。2011 年，國務院辦公廳印發《關于實施農村義務教育學生營養改善計劃的意見》（以下簡稱《營養改善計劃》），經過多年的實踐與完善，得到了較好的執行和落實，連片特困地區農村中小學生的營養不足問題得到了緩解，農村中小學的教學質量得到了提升。但《營養改善計劃》在執行過程中仍然存在許多問題，如執行主體對政策重要性的認識不足問題、政策對象參與不足等[4]，以及食材統購、目標人群識別過程中存在的問題。[5]目前，很少有人從教育治理的角度，對這一政策執行過程中存在的諸多問題進行分析、研究。因此，本文試圖從教育治理的角度，探索《營養改善計劃》執行過程中存在的問題，并提出改進建議。

二、教育治理視角下，學生營養改善政策在執行中出現的問題

（一）對利益相關者的訴求關注不夠

教育治理是一個多元共治的過程，目標是實現善治，最終是為了學生的發展，提高教育質量。在《營養改善計劃》的執行過程中，作為這一政策實施的最終受益者——學生和家長，他們在這一政策的實施過程中很少受到關注，他們的利益沒有得到較好的表達，其原因主要是這一群體自身的文化素質、社會地位較低，在這一政策實施過程中缺少基本的話語權，自身利益訴求難以得到表達。以上問題具體表現在地方政府和學校很少征求他們的意見，學校雖然成立了家長委員會，但形式化比較嚴重。筆者曾對G 省部分縣域中小學進行過調查，調查結果顯示，有91.8%的家長反映學校很少或從沒有讓他們參觀和監督學校的營養餐，83.6%的家長反映學校很少或從沒有征求過他們的建議。[6]學生和家長是這一政策的直接利益相關者，但是由于角色、能力、地位及文化等因素，他們也很難給學校及相關部門提出對自身有利的建議。調查發現，一些學校的營養餐還存在較大的浪費現象，有些孩子對營養餐口味不滿意，很難吃完營養餐，這不僅導致營養餐浪費，還起不到提高營養水平的作用。

（二）政府中心傾向明顯

教育治理的主體包括政府、學校、社會組織和公民個人，其中政府在教育治理過程中處于主導地位，但是還應發揮學校、家庭、學生、社會組織等在教育治理過程中的重要作用，以實現多元共治，發揮各主體的重要作用和力量。但是研究發現，在《營養改善計劃》的執行過程中，家庭、學生、社會組織的作用不明顯，基本處于“等”“靠”“要”的地位，難以發揮作為治理主體參與共同治理的作用。當前，全國大多數中小學校實行學校供餐制度，在對食堂的管理上，雖然是學校在管理，但是在具體購買什么方面，學校往往沒有主動權，而是按片（區），由教育行政部門代表政府實施招標，由供應商采取統一配送的方式。這種做法導致的結果是，統一采購的食材不適合學生的口味，從而造成浪費。由于缺少利益相關者的監督，導致一些地區采購的大米價格高于市場價格，甚至出現劣質大米的現象。一方面，政府擔心權力下放給學校后，學校用不好營養餐經費，可能會出現監管不嚴等問題。但是，因為沒有發揮好家庭、學生、教師及媒體等的監督作用，同樣使《營養改善計劃》的實施達不到預期效果。社會組織對《營養改善計劃》的實施一直很關注，但是如何進一步發揮他們在《營養改善計劃》實施中的重要作用，確保營養餐的營養達標，并能實現可持續發展，還沒有較理想的機制來加以保證。

（三）多元主體的職能邊界模糊

《營養改善計劃》中，對各級政府及職能部門的主要責任進行了界定。明確了國務院各有關部門的職責，包括農業部門、工商部門、質檢部門、衛生部門、食品藥品監管部門、教育部門的相關職責；明確了地方各級政府的相關職責，如規定試點工作由省級人民政府統籌，市、縣級人民政府具體組織實施；明確規定縣級人民政府，是學生營養改善工作的行動主體和責任主體；明確規定了實行校長負責制，切實承擔起具體組織實施和相關管理責任。在《營養改善計劃》中，也明確提出了要鼓勵社會參與，鼓勵共青團、婦聯等人民團體，居民委員會、村民委員會等有關基層組織，以及企業、基金會、慈善機構，在地方人民政府統籌下，積極參與推進農村義務教育階段學生營養改善工作，在改善就餐條件、創新供餐方式、加強社會監督等方面積極發揮作用。總體看，政府及職能部門和學校的職責比較清晰，但是沒有看到家長和學生應有的職責。此外，在具體的實施過程中，筆者發現，光是政策文件的規定還不夠，如食品的統一采購由誰來監督、怎么監督的問題，如何發揮家長委員會在食材統一采購中的監督作用？如果只靠學校自身管理，可能會出問題。一些地區出現了營養餐經費被套用，校長套取營養餐經費等問題，都是由于缺乏有效的監督機制造成的。

另外，在經費管理責任方面，存在各級政府職責不清晰的問題。國務院出臺的《營養改善計劃》，教育部、中宣部等15 部門聯合下發的《農村義務教育學生營養改善計劃實施細則》（以下簡稱《細則》）及財政部、教育部聯合下發的《農村義務教育學生營養改善計劃專項資金管理暫行辦法》等，這些政策明確規定了各級政府部門的經費投入責任。如明確每生每日3元（從2021 年秋季學期起增加到5 元）的營養餐專項經費由中央財政負擔，《營養改善計劃》在執行過程中產生的各項費用主要由縣級政府及其相關職能部門和學校負擔。《細則》規定，中央專項資金要全額用于為學生提供營養膳食，補助學生用餐；地方政府負責學校食堂建設及飲水、電力設施改造，廚具、餐具、清洗消毒設備等基礎條件的改善。可以看出，除了“專項經費由中央財政解決”這一點明確之外，其他費用則一律采取“地方政府負責”的表述。但地方政府包括省級政府、縣級政府和鄉級政府，政策表述過于模糊，留下了太大空間。

（四）多元主體之間聯動共治不足

調查發現，《營養改善計劃》實施過程中，各主體存在各自為政的情況，學校一線發現的問題，不能及時反饋到政府部門。農村中小學是《營養改善計劃》的落實單位，負責營養餐管理的農村中小學校領導、教師及利益享受者——學生，如果能就這一政策實施過程中出現的問題，及時向縣級政府及相關的營養餐管理部門反映，相關部門能第一時間發現問題并解決，不僅能減少學校在政策實施初期出現的一些問題，還能反映他們自身的利益訴求，從而改進《營養改善計劃》實施的效果。

調研發現，學校實施層面的問題，一般很難向上級部門及時溝通反饋。學校主要是對營養餐進行日常管理，以及準備上級部門的各種檢查資料。由于缺少溝通，地方各級政府和職能部門對《營養改善計劃》實施的具體情況掌握不準，較難做到對癥下藥，影響政策實施效果。另外，各級各類管理部門之間不能進行有效的聯動溝通。涉及《營養改善計劃》政策執行的單位包括，地方教育、衛生、紀檢、發展與改革等部門。筆者調查發現，在《營養改善計劃》執行過程中，涉及較多的是縣級教育行政部門（教育局），其他部門很少關心營養餐問題。這導致教育行政部門，一方面工作負擔和壓力過重，另一方面由于缺少來自衛生、財政等部門的協助指導，學生營養餐難以做到營養均衡，財務報表亦不符合規定要求。此外，由于職能部門之間溝通不足，導致對《營養改善計劃》的執行政出多門，學校疲于應付，工作負擔加重，很難潛心做好學生的營養改善工作。

三、教育治理視角下，改進學生營養改善政策執行效果的建議

（一）強化家長、學生的話語權，回應政策目標群體的利益訴求

政治參與是“公民通過一定方式參與公共政治生活、表達利益訴求、規范政府行為、影響公共決策的行為”。[7]只有政策網絡的充分開放，才有利于政策相關者的利益表達。《營養改善計劃》的執行過程中，由于農村學生、家長的文化水平、社會資源長期處于不利地位，導致基本話語權缺乏，從而很難表達自身的利益訴求。為此，要健全公民政治參與體系，打開封閉的政策網絡，拓展公民政治參與的渠道[8]，培養和強化學生、家長的參與意識，使農村學生及家長有能力和機會為《營養改善計劃》的執行提出不同的意見，表達自己的利益訴求。縣營養辦公室應定期開放家長接待日，聽取家長和學生反映問題和意見。學校定期邀請家長和學生參觀學校的食堂，了解家長和學生的訴求。對于招標統購方面，邀請熟悉招標程序的家長參加監督，一起對供貨公司的資質和食材的質量進行把關，確保統購的食材安全又營養。

（二）構建問題反饋渠道，促進多元主體參與的有效性

教育治理強調多元主體之間的有效參與，以發揮各主體在治理過程中的重要作用。利益相關主體需求的多樣性是教育公共治理主體多元化參與的前提。這種多樣性，要求教育治理不能以政府為教育公共事務管理的唯一主體，要形成政府、學校和社會多元主體的共治模式。為了確保多元主體參與的積極性，政府要發揮好自身引導者的重要角色。通過建立營養餐的營養標準、統一采購的相關制度等來引導學校、家長的積極關注。發揮媒體在《營養改善計劃》實施過程中的重要監督作用，同時給學校、家長、學生提供問題反饋的具體渠道。讓家長、學生在發現問題后，有一個反饋問題的通道，以保證問題得到及時解決。《營養改善計劃》實施的早期，出現的各種浪費現象，以及經費被套用等問題，就在于沒有一個及時反饋問題的渠道，導致出現問題后沒有在第一時間得到處理。地方政府在發現問題后，甚至出現隱瞞事情真相等問題，這些都是因為政策的多元主體沒能有效參與造成的。雖然政策規定，要鼓勵社會組織參與，但是缺少具體的實施機制和參與機制，主要還是由政府負責實施和管理，學校的自主性不強，家長、學生基本沒有參與其中，難以發揮監督管理的作用。

（三）清晰界定各級政府的財政職責

教育治理強調多元主體的共同參與，但是有效參與的前提條件之一，是要清晰界定各主體的主要職責，以發揮各治理主體的積極性和責任心。政策執行需要一定的人、財物作為支撐，特別是需要經費支持。但是，在《營養改善計劃》執行過程中，存在縣級政府和學校財力不足，但又承擔過重的財政負擔的問題，從而導致縣級政府和學校的積極性不高。針對縣級政府和學校財力負擔過重的問題，建議財政重心上移，由省級財政和中央財政承擔更大的投入責任。縣級政府只負責政策的具體執行，不再承擔相應的經費投入，減輕縣級政府財政負擔。同時，根據當地工資水平，適當提高食堂工勤人員工資。原來各縣規定的1000 元左右的工資，已很難吸引當地人從事學校食堂工作，建議根據各縣人均工資標準調整工勤人員工資。這筆費用建議由省級和中央財政負擔，縣級政府和學校不再負擔。只有這樣，才有利于激勵縣級政府和學校執行好政策。

（四）強化多元主體之間的職能聯動

我國的政策執行方式，是一種典型的科層制方式，負責具體執行政策的下級政府及相關部門缺少與上級部門的溝通，特別是學校，家長和學生，普遍缺少話語權。教育治理強調各治理主體之間的多元共治，發揮各治理主體在教育治理過程中的重要作用。各主體之間應各負其責，相互聯動、相互協調，而非二元對立，特別是政府應協調好政策執行過程中各方面的關系，有效調節不同政策主體的具體目標，加強政策主體之間信息的溝通、交流和共享。[9]因此，為了促進學校、家長、學生與政府職能部門之間的交流，建立信息互傳機制，地方政府的職能部門應主動加強與學校、家長、學生及社會組織、媒體之間的聯系互動，建立有效的協商和交流機制，把握政策執行過程中的可靠信息，以促進《營養改善計劃》的順利執行。同時，針對政府職能部門間由于缺少溝通導致的政出多門、增加學校工作負擔等問題，應建立政府職能部門之間的信息交流機制，促進政府職能部門之間的溝通，明確各自的責任，防止各種重復性的檢查，減輕學校工作負擔，從而促進《營養改善計劃》的執行。