鄉村教師激勵政策的邏輯轉向和路徑優化研究

□許佳賓 趙 璇

教師作為撬動鄉村教育治理的關鍵支點一直備受重視，而造就黨和人民滿意的高素質專業化創新型鄉村教師隊伍，必須要從根本上吸引和留住教師，激發教師熱愛鄉村教育、奉獻鄉村教育的熱情。雖然中央和地方各級政府陸續出臺相關政策，提升鄉村教師工資水平、增加鄉村教師津（補）貼及職稱（職務）評聘向鄉村傾斜等，但是鄉村教師隊伍在“選、育、用、留”建設全鏈條環節上依然存在問題。尤其面向教育現代化2035，鄉村教育發展的訴求已由“基本均衡”轉向“優質均衡”，教師的地位與作用日益凸顯，如何最大程度激勵教師成為鄉村教育在新時代實現“彎道超車”和高質量特色發展的關鍵問題。

一、鄉村教師激勵政策的實踐誤區

（一）鄉村教師激勵要警惕“回程效應”

回程效應是指資本、技術、勞動力等受生產要素差異的影響，由經濟落后地區向經濟發達地區流動的現象。[1]區域經濟社會發達的城市地區，在積累資金、吸引人才等方面相比鄉村而言，具有明顯的比較優勢，極化效應凸顯。當勞動者進行擇業選擇時，通常會選擇能夠獲得最佳經濟機會及優質教育、醫療保障等公共服務資源的城市。在此情況下，鄉村學校往往在吸引和留住教師方面處于競爭劣勢。各級政府嘗試通過提高鄉村教師生活待遇、職稱（職務）評聘向鄉村學校傾斜，以及建立鄉村教師榮譽制度等舉措來增強和提升鄉村教師的職業吸引力，激勵更多的大學生和現有鄉村教師投身和扎根鄉村教育事業，雖在很大程度上穩定了鄉村教師隊伍，但在鄉村優秀教師留任博弈中，政府和優秀教師采取的策略都是基于自身的損益，[2]從長期的政策實踐來看，即使在政府獎補政策并行的情況下，依然有大量的鄉村教師流失，“進城”成為鄉村教師的主要流向，激勵并未完全達到預期目標，因此必須警惕激勵政策乏力引發的“回程效應”。

（二）鄉村教師激勵要避免加劇“偏差行為”

鄉村教師在具備職業人身份之前，首先是理性人。理性人是一個量化概念，它從對偏好或利益滿足的量化比較和排序推出行為選擇的排序，即它假定人們總是會選擇帶來更大量化滿足的選項。[3]也就是說，鄉村教師在工作中有著最大化自身利益或偏好的追求。教師在就業時首先考慮的是區位條件優越、資源稟賦充分的地區，物質條件匱乏、基礎設施不健全仍然是阻礙鄉村教師留任的重要原因，[4]面對蜂擁而至和不斷疊加的津（補）貼及職稱（職務）評聘傾斜等政策，可能使鄉村教師激勵遭遇“薩瑪利亞人困境”。[5]也就是說，個別鄉村教師面對傾斜和優惠政策，會有意采取惡化自身的處境等“偏差行為”來獲取更多的政策照顧，以此實現自身利益的最大化。在鄉村教師激勵政策的實踐過程中，行政力量影響著資源的流向，當資源大量向鄉村迅速集中時，由于并不需要鄉村教師付出額外的努力就能獲得某些資源，因此就使得部分教師容易放松提升自我能力發展的要求，進而選擇加劇“偏差行為”，通過顯示自身的“弱勢地位”和“困難處境”，以謀求獲得更多的政策資源。

（三）鄉村教師激勵要謹防“表面化激勵”

教師激勵是指激勵教師主動做好教育教學工作、努力“立德樹人、為黨育人、為國育才”，既實現教育公益，又促進其私益的增加。一方面，在鄉村教師激勵政策的制定和實施過程中，由于前期對鄉村教師需求的調研不足及后期政策調整滯后等因素，造成現有鄉村教師激勵政策并不能完全滿足鄉村教師的需要。也就是說，既有政策沒有完全反映一線鄉村教師的生存狀態和真實感受，[6]這極容易導致激勵政策不能真正走進鄉村教師的內心，難以貼合鄉村教師的真實需求，造成“表面化激勵”，從而難以起到很好的激勵效果。另一方面，鄉村教師激勵從根本上講，還是要通過豐富教師的獲得感來提升鄉村教師對社會地位的感知，樹立起鄉村教師的職業榮譽感。而且，鄉村教師對激勵政策進行評判的最直接依據，就是其是否明顯提升了自身綜合性收益。也就是說，收入是否增加、職稱（職務）評聘是否更加容易及衣食住行是否更加便捷等。有調查顯示，鄉村教師的實際收入比本地公務員低，鄉村教師職業榮譽感和實際獲得感均不高。[7]而在政策實踐中，有的地方“表面化激勵”，將制定出臺紙面政策的數量作為政績，將“紙面激勵”作為對激勵政策的落實。

二、鄉村教師激勵政策的邏輯轉向

（一）對象：從單向度激勵走向雙向激勵

文本形態的公共政策要轉化為現實政策目標，關鍵在于政策執行。公共政策執行過程包括政策宣傳、物質準備、組織準備、政策實驗與全面實施，以及協調與監控等環節。[8]鄉村教師的激勵政策雖然具有“高位推動”的政策特征，但是現有的教師激勵政策主要圍繞“如何激勵教師”這單一向度展開實踐，缺乏對“如何有動力去激勵教師”這一問題的考量。行動者的“利益”由一定的需要和偏好構成，包括物質、精神和社會需要和偏好。[9]要確保地方政府能夠有效執行政策還需要設置相應的激勵機制，將地方的利益偏好與政策目標相結合，使政策執行者也擔負起利益相關者的角色，避免在鄉村教師激勵政策執行中出現“中梗阻”現象。從公共政策執行主體角度思考，公共政策執行偏差主要源于公共政策執行主體“理性逐利”的結果。[10]地方政府作為鄉村教師激勵政策的執行者，在執行激勵政策時往往認為自己所付出的工作努力是幫助教師的，且有時需要不同職能部門的協同或配合。因此受自身偏好和行為能力的限制，缺乏推動激勵政策落地的積極性，可能進行選擇性的激勵。故而，要推動鄉村教師激勵政策從只注重激勵目標群體的單向度激勵走向目標群體和執行主體并重的雙向激勵，借助政策執行情況考核等方式規范地方政府的政策行為，使其按照要求有效執行上級政策，實現雙向激勵、雙重獲益，以避免政策執行失真而難以起到激勵效果。

（二）內容：從單因素激勵走向多要素激勵

當前在鄉村教師激勵政策中，主要還是依靠采取發放特殊津貼、住房補貼等提高福利報酬的方式來平衡教師的心理收益，以此激勵教師選擇在鄉村從教，尤其績效工資分配政策的實行更是體現了以經濟激勵為主導的價值取向。雖然人們為了更好的生活，付出時間、精力以換取金錢，在物質生活水平的提高中享受獲得感，但獲得感的提升并不必然帶來人們幸福感的提升。[11]教師的幸福感是教師個人在客觀教育工作環境中的主觀感受，是影響教師職業穩定性的重要因素。以往的鄉村教師激勵政策過多強調經濟要素的激勵，忽視了教師對職業發展、工作環境、社會地位等方面的關注，這在一定程度上影響著教師的幸福感，進而降低了激勵有效性。可以肯定，經濟激勵不是唯一的激勵；人們有時候希望獲得聲望、尊敬、友誼及其他社會和心理目標。[12]換言之，教師激勵政策要扭轉經濟思維，不僅要看到教師是“經濟人”，還要看到教師也是“社會人”和“職業人”，其對工作的投入程度要考量多方面因素，特別是對影響生活質量要素的考量。如果單純依靠經濟激勵，在經濟激勵力度偏小時起不到作用，而過度的經濟激勵則容易引發人們無限的欲望，極易對現有的績效工資分配政策產生影響，難以起到持續性的激勵。多要素激勵就是要求激勵政策不僅涵蓋津（補）貼等，還要囊括教師職業發展、工作環境、社會地位等方面的要素，且各要素之間要分配合理，避免出現一家獨大導致難以形成合力效應的問題。

（三）形式：從正向激勵走向正負激勵并重

激勵的目的既在于增強鄉村教師職業的吸引力，又要激發教師全身心投入鄉村教育教學工作，歸根結底，還是在于通過激勵提高鄉村教師隊伍建設質量，提升鄉村教育發展水平。這就要求激勵既要有正向激勵，也不能忽視負向激勵。正向激勵引導個體圍繞獲得獎勵采取行動，負向激勵引導個體圍繞規避懲罰采取行動。[13]以往的激勵政策考慮到鄉村學校在硬件設施配備、社會公共服務等方面相比城市學校的劣勢，往往采取的是正向的激勵，采取獎勵或者政策傾斜等舉措，以期能夠最大可能地吸引和留住鄉村教師。雖然這種正向激勵，可以在很大程度上吸引和留住一批鄉村教師，但是在實現激勵教師“教得好”方面卻表現不佳，有可能導致教師在表面上忙碌于教學工作卻無明顯的實際作為和成效。為此，必須要正負激勵并重，在優化和改善以往正向激勵政策的同時，增加負向激勵政策，以剛性的負向激勵政策促進教師下功夫、投精力在教育教學上。以現行的績效工資分配政策為例，由于在現實實踐過程中，“大鍋飯”或“平均主義”現象依然在一些地方存在著，因此教師用心鉆研和投入教育教學工作的程度并不影響教師收益水平，這將極大地影響教師的工作積極性。故而，既要采取正向激勵政策，通過補貼獎勵、職務晉升和職稱（職務）評聘傾斜等方式提升鄉村學校的比較優勢，又要通過定期對教師履行的崗位職責及完成學校規定的教育教學工作任務情況進行考核，并對考核結果不達標者給予相應的懲罰措施。

三、鄉村教師激勵政策的優化思路

（一）構建以政策偏好為導向的激勵政策響應機制

鄉村教師既具有教師身份，也在社會、家庭中扮演著重要角色，收入的增加雖然在短期內能夠激勵鄉村教師，但是缺乏長期性。在鄉村教師激勵政策的制定和執行中，對經濟激勵有著明顯的路徑依賴性，而忽略了在經濟社會發展過程中，教師需求偏好不斷調整升級的現實。為此，必須要構建起以鄉村教師政策偏好為導向的需求響應機制。一方面，從全面報酬視角出發，及時將以往不被關注的及潛在地對鄉村教師個人及家庭有著重要影響的因素納入政策視野。不同時空背景下教師群體會基于不同的動機需要而展現出多樣的政策偏好，鄉村教師對不同激勵政策的偏好程度存在著差異，激勵政策既要涵蓋津（補）貼等經濟性激勵，也要關注教師職務晉升、職稱（職務）評聘等激勵，也要關心鄉村教師因選擇鄉村學校而帶來的生活居所、子女教育等方面的現實需求。另一方面，要定期開展需求反饋調查，相關教育部門要組織進行教師工作生活質量調查和座談，了解鄉村教師的切實利益需求，并及時對鄉村教師合理的現實利益需求進行整合，摸清鄉村教師群體的偏好，然后對激勵政策進行調整和優化，更好地回應鄉村教師的需求，以此促進鄉村教師教書育人和個人發展的共贏。

（二）構建鄉村教師激勵多元協同供給結構

鄉村教師激勵政策作為一種制度安排，面對鄉村教師激勵“內卷化”與“路徑依賴”的困境，很有必要從供給側出發進行優化，通過對多元協同供給結構的構建，優化激勵政策的效果。為此，一是轉變供給理念。要轉變激勵政策實施的主體只能是政府的觀念，看到社會力量在國家治理體系中的重要作用，積極構建政府主導、社會力量多方參與的激勵供給結構，鼓勵公益組織、基金會、企業、高校等根據自身特點和優勢，參與到鄉村教師激勵中。二是明確供給權責，明晰不同主體的定位分工。要明確政府在激勵政策實施中的主導地位，特別是地方政府作為政策落實的直接執行者更要強化擔當意識，積極承擔起執行、協調等方面的職責。社會力量作為重要補充力量，可以依據自身的特點和優勢來確定供給領域，如高校可以為鄉村教師的進修培訓提供繼續教育方面的支持。三是優化供給側動力模式，要針對不同的供給主體設定不同的激勵模式。對于地方政府可以采取增加中央財政轉移支付、給予表彰激勵等措施，對于社會力量則可以采取有關政策傾斜照顧、稅收優惠、表彰獎勵等措施，以此調動各方力量參與的積極性。

（三）完善鄉村教師激勵政策考核監督機制

政策目標的達成不僅需要強有力的執行，也需要考核監督的保駕護航。考核監督是激勵的重要組成部分，完善鄉村教師激勵政策考核監督機制，既能夠強化政策執行者的責任控制能力，也能有效提升政策效能。一是明確考核對象和可操作的量化考核標準，將政策目標群體和政策執行主體均納入考核范圍，分類別、因地制宜地制定考核內容和達標條件，確保通過考核達到事前激勵的效果。二是定期開展監督工作，將監督貫穿政策執行全過程。上級政府要定期就政策落實狀況對下級政府開展監督，對政策落實不到位或者執行有偏差的要及時糾正，并將監督檢查結果作為政府年終考核的重要依據；教育部門要定期組織學校對教師教學目標達成情況開展檢查督促，確保教師能夠按照教學計劃保質保量地完成教學任務，并將教學過程中的表現作為績效考核的重要參考依據。三是探索建立容錯機制。靈活性是激勵政策成功實施所必備的，探索建立容錯機制就是要釋放激勵效能，給予地方政府一定的政策自由空間，允許地方政府在現有的制度安排下對激勵內容、方式等進行創新探索，以期設計出能夠實現個人利益與集體利益共生的激勵政策舉措。

（四）鄉村教師激勵政策要凸顯弱勢補償

鄉村教師激勵政策雖然有效彰顯了教育政策的公平性，對于穩定鄉村教師隊伍具有一定促進作用，但是鄉村教師在與城區同類教師的自我比較過程中，由于經濟收入、發展機會及可享受的公共服務等方面的差距，不免產生相對剝奪感。換言之，鄉村教師在教師隊伍中處于弱勢地位。為此，一方面，鄉村教師的激勵政策要充分體現弱勢補償的價值取向，通過增加津（補）貼、調整職稱（職務）評聘條件等政策向鄉村教師的傾斜來縮小城鄉教師之間的差距，達成付出與回報的平衡，增加鄉村教師的獲得感和幸福感。另一方面，弱勢群體不僅指經濟弱勢，也涵蓋能力弱勢和權利弱勢，因而對鄉村教師激勵時要確立不同層次的激勵目標和對象，分類制定措施，避免出現一刀切和“大鍋飯”現象。此外，大量的理論和經驗表明，政府對公共資源的再分配在一個開放的社會會更多地受到公共輿論和大眾傳媒的影響。[14]這也提醒我們貫徹弱勢補償的價值取向要有明晰的劃分標準，避免因受到公共輿論和大眾傳媒的影響而使資金和人才等資源大量流向某一地區或某一學校，從而出現“馬太效應”，造成某些弱勢學校處于供給之外。

（五）加快鄉村學校工作學習軟環境建設

教師的工作幸福感是教師個體在學校客觀環境中的主觀感受，是教師在工作過程中的情感體驗。要穩定鄉村教師隊伍，就必須讓教師對鄉村教育產生情感。也就是說，要讓教師在鄉村學校的教育教學過程中獲得幸福感，而這種幸福感的獲得并不產生于硬件設施設備，而主要來源于學校工作學習的軟環境。首先，要加大情感關懷。學校領導要多關心、關注教師，尤其是青年教師的工作生活質量，多與教師開展談心談話，及時解決教師工作學習中遇到的困難，讓教師感受到自己被重視、被尊重。其次，要加大事業支持。政府教育部門和學校要對鄉村教師在專業成長上給予幫扶，積極為教師外出培訓、學習進修、參加校內外教師技能比賽等創造條件，為教師專業能力的提升做好保障支持工作。再次，要積極開展團建交流活動。既可以由學校單獨組織校內教師，也可以由教育部門組織多個學校，開展參觀學習、運動會、聯誼交流會等，增加教師融入鄉村教育的情感。最后，廣泛開展鄉村教育故事宣講活動。教育部門要利用官方微信、微博、短視頻等講述鄉村教育中的感人故事和鄉村教育的獨特魅力，豐富社會公眾對鄉村教育的認知，避免鄉村教育和鄉村教師被污名化。