新時代以基層黨建引領民族地區鄉村治理

蒙曉楠，權麗華

（蘭州理工大學馬克思主義學院 甘肅，蘭州 730050）

1 新時代民族地區鄉村治理的困境

1.1 民族地區鄉村治理困境的普遍性

1.1.1 農村社會現代化變遷與農村基層治理的現代轉型 改革開放以來，我國社會經歷著巨大的社會轉型，從傳統的農業社會正在向現代化的工業社會過渡。傳統上完整而封閉的鄉村社會被打破了，處于轉型社會中的中國農民，其生產生活方式經歷著巨大的變遷，農民正在從集體化的生活中走出，個體意識在逐漸凸顯，農民的主體性正在初步形成。同時，農民的社會心理也發生了巨大的轉變，傳統的小農心理、天命心理等正在被消解，現代性的與市場經濟相聯系的心理正在形成。鄉土社會的變遷對農村社會治理模式所帶來的挑戰，往往導致人們的價值觀念處于“懸浮”狀態，必然會帶來的一個結果就是個人行為的無序化和社會秩序的缺失，人們之間紛爭的增多而無法得到有效地化解，這必然會促使農村基層治理的急劇轉型。

1.1.2 農村社會結構調整與農村基層治理的現代轉型 近年來，我國工業化和城鎮化進程加快，大量農民進城工作、生活，致使鄉村“空心化”，即“人力資本空心化、土地拋荒化、村莊空心化、家庭空巢化、集體空殼化、科技空心化以及公共服務空心化。[1]”鄉村能人和青壯年人口的大量外流，導致農村人口數量、結構發生巨大變化，有技術、懂經營、善管理的年輕人日益缺乏，使得農村產業發展缺乏必要的勞力和智力支持，農業基礎設施建設和維護乏人，農業生產的機械化與集約化程度難以提升，造成大量耕地拋荒或利用不足，現代產業在農村發展舉步維艱。留村的農戶中大多數是老人、婦女、兒童，村落難以組織正常的公共事務，進一步降低了農村公共服務的規模效益，一些農村經濟社會陷入整體性衰落與凋敝，尤其是經濟相對落后地區的農村更甚，嚴重制約了農村地區的可持續發展，迫切要求農村基層治理的急劇轉型。

1.1.3農村價值觀念多元化與農村基層治理的轉型社會主義市場經濟的發展，使農民逐漸從集體的束縛中走出，從掩蓋在集體生活下的個人轉變為獨立的個體參與到社會生活中，農民開始關注自我價值的實現，關注自我的公平待遇以及自我的權益維護等。在中國農民社會心理變遷中，現代性的社會心理與傳統的、守舊的社會心理交織在一起，農民的個體民主意識不斷增強的同時，集體意識在日益淡化，尤其是現代社會公共精神的缺乏。一方面，農民希望發揮集體的力量，另一方面，農民又缺乏現代的公共精神和公民意識，加之轉型時期社會主義法治的不健全，使得農村基層治理陷入困境。在農村社區生活中積極培育農民得集體協作意識，注重維護集體得公共利益，需要促使農村基層治理得急劇轉型。

1.1.4 農村利益糾紛和社會矛盾的復雜化與農村基層治理的現代轉型 在新形勢下，農村生產、生活方式、利益分配出現了深刻而廣泛的變化，各類矛盾糾紛不斷凸顯出來，呈現復雜化、尖銳化等趨勢，大大增加了農村基層治理的難度。一些農民群眾法律意識淡薄，為謀取利益最大化，其社會行為缺乏法律和道德的約束，諸如征地拆遷糾紛、福利分配糾紛、土地糾紛、鄰里糾紛、干群糾紛、宗族糾紛等因利益而引發的矛盾糾紛層出不窮。一些基層干部官本位思想嚴重，缺乏服務意識，對群眾反映的問題敷衍塞責，對出現的矛盾糾紛不能及時調處，由此導致的群體性事件呈上升趨勢。

1.2 民族地區鄉村治理困境的特殊性

民族地區在鄉村治理中具有一定的特殊性。一方面，與城市治理相比，民族地區鄉村治理呈現出“鄉村屬性”；另一方面，與非民族地區相比，民族地區鄉村治理又呈現出“民族屬性[2]”。新時期以來，中國特色農業現代化道路的探索進入了全新階段，民族地區農業現代化取得了巨大進步，但還有很多亟待解決的問題。

1.2.1 民族地區經濟發展困境 自實施扶貧和精準扶貧以來，民族地區鄉村經濟有了較大發展，但仍整體相對落后。且經濟產業發展不平衡、地域發展不平衡。一是由于少數民族鄉村地區大多分布在邊遠山區、邊疆地區、高寒地區和環境脆弱區，基本產業結構以種植業和畜牧業為主，農業生產經營規模較小，市場化水平較低，產業化程度較低,加上民族地區自然環境惡劣，自然災害頻發，農業生產防災、抗災能力較低，嚴重阻礙了民族地區的農業現代化發展。這種“高、寒、陡、遠”的自然條件和地理環境大大壓縮了人們的生產生活空間，阻礙了經濟要素的擴散與應用，弱化了發達地區的“梯度轉移”效應[3]。二是少數民族地區由于長期受封閉、單一的自然經濟所局限，傳統的思維模式依然存在，要么依賴自然靠天吃飯，要么依賴國家扶持，“等、靠、要”意識嚴重。這種固定的思維模式與現代市場經濟的理念、價值準則和基本特征格格不入。

1.2.2 民族地區文化發展困境 任何一個民族的傳統文化都具有鮮明的特性、個性，也具有明顯的時代制約性。一是較多民族地區不重視教育，村民整體文化素質較低，封建落后思想和一些陳規陋習依舊存在。二是民族地區鄉村公共文化服務體系比較薄弱，文化基礎設施條件相對落后，文化機構不健全，文化產品和服務供給能力不強，文化遺產損毀、流失、失傳，文化生態環境破壞、文化資源異化等現象比較突出。三是各少數民族在風俗、道德、宗教等方面形成的傳統文化價值觀具有根深蒂固的影響，其中也有一些消極落后的文化，極大地限制和影響了農民的價值觀念，在面對外來文化和本民族文化碰撞、傳統文化和現代文化的交融的情況下，對外來文化和現代文化的認同感和接納度較低，制約著農村現代化的健康發展。

1.2.3 民族地區社會治理困境 影響民族地區發展的社會因素主要有：一是民族地區的貧困面積大，貧困人口多，貧困程度深，返貧率高，特別是集中連片貧困和因災因病返貧問題仍十分突出。在即將完成全面小康社會建設的“后脫貧時代”，如何防止返貧是民族地區社會治理的一項艱巨任務。二是公共基礎設施建設落后。我國民族地區受地形地貌、氣候條件以及基礎設施建設體量大、投資大、難度大等因素的限制與影響，民族地區的基礎設施建設尤其是與生產生活相關的水、電、路、網絡等公共基礎設施建設還十分落后。三是民族地區教育水平較低，民族人口整體文化程度低，文盲率較高，人才吸引力不足，人才競爭力較弱，缺乏教育、衛生、農業、畜牧等專業技術人才。四是由于風俗習慣、宗教信仰、民族問題以及境外敵對勢力滲透等各種因素交互影響，民族地區社會矛盾錯綜復雜。

1.2.4 民族地區民主治理困境 一是民族地區村民自治弱化。農民群眾是鄉村民主政治發展的主體，沒有農民的積極參與，鄉村民主就不能得到真正的推廣。民族地區大多村民文化程度低，缺乏對國家政策、村級事務的了解，同時由于傳統觀念和宗教因素的影響，村民缺乏法治精神，他們的“人治”觀念遠遠超過“法治”觀念，不會用法律的手段來保障自己的民主權利，沒有真正參與到鄉村民主中去。二是鄉鎮政府對鄉村民主缺乏正確的認識，在推行政策方面工作方法和方式不當。目前有些鄉鎮干部思想觀念依然很陳舊，看待農村的民主問題簡單而片面。部分干部不懂少數民族語言，在民主選舉的過程中，簡化選舉程序，或者直接包辦村民選舉。在處理鄉村事務的工作中，往往是采用“領導”的工作方式，而不是“指導”工作[4]。民族地區鄉鎮政府直接或間接地干預村莊事務，使“鄉政”的行政權凌駕于“村治”的自治權之上，導致“村治”自治功能的萎縮。三是村級內部關系存在著不協調的現實難題。村黨支部和和村委會的職責不明，相互干擾，相互牽扯。一些干部黨性不高、責任心不強、以權謀私，嚴重影響了黨群關系。

2 加強基層黨組織建設是民族地區鄉村治理的關鍵所在

黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎。黨的十九大報告從戰略和全局的角度，對新時代加強黨的基層組織建設做出了全面部署，強調要以提升組織力為重點，突出政治功能，切實把各領域基層黨組織建設成為堅強戰斗堡壘。農村基層黨組織是整個黨的組織體系的基礎，作為我們農村基層組織的領導核心，是黨聯系農民群眾的橋梁和紐帶，是實現黨的基本路線和完成農村工作的戰斗堡壘和力量源泉。加強農村基層黨組織建設，對于加強和改善黨對農村工作的領導，推進鄉村治理具有十分重要的意義。

2.1 加強農村基層黨組織建設是推進民族地區鄉村治理的內在需要

第一，農村基層黨組織是農村各種集體組織和各項工作的領導核心。這是由我黨的性質、地位和農村的實際情況所決定的，是黨章、黨內法規和國家法律明文規定的。基層黨組織不是簡單地包辦代替各類組織，而是重在總攬全局、協調各方。無論是行政組織、經濟組織和群眾自治組織，還是各類社會組織、服務組織，都是在黨組織領導下，按照法律和各自章程開展工作。第二，農村基層黨組織是黨在農村各項工作和戰斗力的基礎。農村基層黨組織是黨在農村最基層的組織，也是黨在農村基層一切工作的落腳點。只有農村基層黨組織強起來，黨在農村的全部工作才會有堅實基礎，農村改革發展穩定才會有可靠保障。第三，農村基層黨組織是黨聯系農民群眾的主要組織載體。農村基層黨組織處在同農民群眾最接近的地位，同農民群眾有著天然的密切聯系，具有廣泛和直接聯系廣大農民群眾的客觀條件。進入新時代，民族地區鄉村治理面臨許多新情況、新任務，只有堅持農村基層黨組織領導核心地位，切實加強農村基層黨組織建設，才能實現民族地區農村經濟社會健康發展，更好地推進民族地區鄉村治理。

2.2 加強農村基層黨組織建設是加強黨的自身建設的本質要求

目前農村基層黨組織存在一些不適應新形勢新任務要求、不符合黨的性質和宗旨的問題。黨員干部隊伍的思想、素質、能力出現許多新情況，一些黨員干部科學發展能力不強，一些基層黨組織軟弱渙散，少數黨員干部理想信念動搖、宗旨意識淡薄，形式主義、官僚主義問題突出，消極腐敗現象易發多發。究其原因，主要是：有的站位不高，政治意識不強，認識偏頗；有的“手中無米”，工作資源有限，保障乏力；有的人才流失，優秀人才難覓，班子不強；有的疏于學習，工作本領恐慌，落后時代；有的精神懈怠，責任意識不強，動力不足；有的紀律松弛，自身建設疲軟，基礎不牢；有的督導乏力，壓力層層遞減，推力不足[5]。這些問題雖然不是黨員隊伍的主流，但嚴重削弱了黨的創造力、凝聚力、戰斗力，嚴重損害了黨同人民群眾的血肉聯系。如果這些問題長期得不到有效解決，民族地區的鄉村治理就難以推進，鄉村振興戰略的部署就難以貫徹落實。

3 充分發揮基層黨建對民族地區鄉村治理的引領作用

時代在變，環境在變，黨建工作要與時俱進。以基層黨建引領鄉村治理創新，是大變革時代基層治理方式與時俱進、國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是鄉村振興戰略背景下實現農業農村現代化的必由之路。

3.1 優化基層黨組織建設，夯實鄉村治理根基

一是建立健全農村基層黨建工作責任制。農村基層黨組織要真正成為農村各種組織和各項事業的領導核心，發揮好戰斗堡壘作用，首先要把自己建設好為把責任具體化，首先要落實主體責任。各黨組織要加強對黨的建設的領導，把每個環節的工作抓具體、抓深入。黨組織書記要把黨建工作納入重要議事日程，抓實、抓細、抓到位，推動黨建責任落實落地。黨委每月至少召開一次黨建工作例會，黨政班子成員對所聯系的村“兩委”班子、黨員干部隊伍、黨內制度和活動等出現的問題，承擔領導責任。其次要層層傳導壓力。抓村組黨建工作，包村領導是第一責任人，黨組織書記是直接責任人。要與各支部要逐一簽訂黨建工作目標責任書，目的就是要將壓力傳導給各位黨組織書記，推動黨建主體責任向基層延伸。各黨建指導員要協助支部書記抓好黨建日常工作。最后要強化檢查考核。由黨委牽頭，組織黨建辦工作人員，加強對各支部黨建工作每月的督促指導和檢查督查，將督查結果納入年度目標考核。紀委要加強對機關干部、駐村工作隊成員遵守上下班、值班紀律和會議紀律情況的監督檢查，及時發現問題，如實向鄉黨委反饋。要敢于動真碰硬，嚴肅問責追責，促進基層黨建各項工作落地見效。

二是建設服務型農村基層黨組織。首先要明確服務職責。心中有責才能為民務實，牢記職責是干好一切工作的前提和基礎，強烈的責任感是農村干部干事創業、服務群眾的原動力。基層干部必須加強自身修養，樹立正確的價值觀和政績觀，心系群眾、攻堅克難、為民務實、解難題、辦實事、做好事，不斷強化黨組織的服務功能。其次要僅僅依靠群眾。只有依靠群眾才能更好地服務群眾。緊緊依靠群眾是農村基層服務型黨組織不斷加強的關鍵環節。只有真正摸清群眾的所思所想、所盼所求，服務群眾才能有的放矢；農村干部的任務目標只有得到群眾的認可，工作推進過程中才能得到群眾的支持；只有時刻接受群眾監督，服務群眾的工作才會沿著正確的方向健康發展[6]。最后，要建立長效服務機制。要使服務型基層組織長期發揮作用，始終保持其服務功能，就必須完善體制機制，靠制度建設來保證，使黨員的主體作用得到更好發揮，也使黨組織的服務功能更加凸顯。

3.2 突出工作重點，提高鄉村治理效能

民族地區的農村基層黨組織要結合各地實際情況，聚焦問題補短板、全力以赴抓重點，圍繞中心、服務大局，把黨建引領作為推動民族地區經濟社會發展的重要抓手，大力推動抓基層黨建促鄉村治理，充分發揮農村基層黨組織的功能作用，組織廣大群眾積極投身鄉村振興戰略實施，全力推動民族地區經濟治理、文化治理、社會治理、民主治理等重點工作。

一是加強農業供給側改革推進民族地區農村基層經濟治理。首先，要從產業和體制兩個方面增強供給體系對需求變化的適應性和靈活性，提高農業全要素生產率[7]。以增加民族地區農民收入和保障有效供給為主要目標，以提高農業供給質量為主攻方向，以體制改革和機制創新為根本途徑，優化產業結構和經營結構，推動資源要素優化重組，產業結構轉型升級，培育新型經營主體，發展適度規模經營，激活市場、要素、主體，增強農業農村發展的內生動力。其次，大力發展壯大村級集體經濟，精心打造一村一品一特，結合推進農村“三變”改革，增加農村集體收入，大幅消除村級集體經濟“空殼村”。最后，發展農村新產業、新業態。民族地區要以本民族文化為依托，做好生態環境保護的同時，開發特色旅游產品，采取“鄉村旅游+特色產業”發展模式，提升旅游業的附加值。同時要結合實際，扎實開展好黨員志愿者服務活動，發揮黨員先鋒模范作用，提升黨建品牌影響力和號召力。

二是完善公共文化服務體系推進民族地區農村基層文化治理。首先，要加快民族地區公共文化服務基礎設施建設。基層黨組織要積極推動農村圖書館閱覽室、村文化室、文化廣場、體育健身廣場等基礎設施建設，滿足群眾的基本文化生活需要。其次，要做好民族地區農村群眾文化活動。民族地區各民族宗教信仰不同，風俗習慣不同，在尊重各民族風俗的基礎上，通過開展豐富多樣的群眾文體活動，不斷弘揚主旋律、傳遞正能量。最后，做好民族文化資源的傳承和發展。我國的少數民族地區，由于社會、歷史、經濟發展等諸多方面的原因，一些少數民族農村社區傳統文化得以傳承和保留，其文化資源顯得尤為稀缺和珍貴。然而隨著現代化進程的加快和旅游業的蓬勃發展，民族地區的文化生態正面臨著強烈的文化沖擊，基層黨組織應充分發揮引導作用，實現文化遺產保護和經濟發展的雙贏，在為當地居民增收的同時切實有效地保護好文化資源。

三是切實改善民生問題推進民族地區農村基層社會治理。首先，要建立完備的長效脫貧機制。民族地區脫貧難度大，返貧率高，必須建立完備的防止返貧體系，解決自然災害、教育、醫療、思想等各方面因素可能導致的返貧問題，激發貧困人口脫貧的內生動力，真正實現民族地區的全面脫貧。其次，要健全群眾合法權益保障機制。加強外出務工人員的法制宣傳教育，增強他們的法制觀念，對于進城務工人員的工資拖欠、子女入學、社會保障等問題給予協調服務，統籌安排。暢通群眾的利益訴求渠道，妥善解決反映的問題，特別是涉及土地征用、土地流轉、福利分配等問題，務必講清講透政策，做好思想工作，避免引發矛盾。最后，建立完善民族問題的預警機制。對于民族宗教領域的重大問題，要深入研究，制定預案，增強處置問題的預見性和主動性。對于可能出現的突發事件和群體性事件，要及早研判，加強防范。對于已經出現的民族宗教領域群體性突發事件，要從大局出發，徹底解決問題，不留隱患。同時，要切實發揮各級基層黨組織的主觀能動性，對民族群眾加強教育，正面引導，堅決依靠廣大群眾來維護民族團結和社會穩定。

四是構建鄉政村治的良性互動推進民族地區農村基層民主治理。首先，加強鄉鎮基層政權建設。加強黨的領導體制和執政方式事務改革和完善，推進鄉鎮管理體制的改革，明確規范鄉鎮政權的功能和職責，積極發揮村民自治組織的作用，在尊重村民自治權和村委會相對獨立性的基礎上實現有效管理。其次，促進“村治”自治權的有效運作。明確村黨支部、村委會“兩委”的管理權，保證“兩委”關系的和諧，著眼于村民群眾的利益公正地行使治村權。規范村委會民主選舉，通過多種途徑加強對村民自治制度和各項政策的宣傳，培育村民的民主觀念和法律意識，支持和保護村民的合法自治權。最后，促進鄉鎮管理與村民自治的有機銜接與互動。鄉鎮政府根據具體情況對村莊進行有利指導，加強村民自治的規范化和有序化，同時，要建立相應的法律制度規范象征管理與村民自治的有效銜接，從根本上解決鄉鎮管理與村民自治的脫節現象。

3.3 加強基層隊伍建設，確保鄉村治理基礎

一是配齊建強村黨組織帶頭人隊伍。大力選拔黨性強、能力強、改革意識強、服務意識強、作風好的黨員干部擔任村黨組織書記。有條件的鄉鎮可實行村黨組織書記跨村任職。對本村沒有合適人選的，從黨政機關、企事業單位中選派村黨組織書記，按規定比例培養后備人選。從嚴管理村黨組織書記，健全和落實村干部“小微權力清單”、經濟責任審計等制度，切實糾正發生在群眾身邊的不正之風。落實村黨組織書記“雙述雙評”制度，加大群眾對村干部的滿意度測評權重，促進履職盡責、干事創業。實行村黨組織書記縣級備案管理制度，探索試行村“兩委”正職個人事項向鄉鎮黨委報告制度，督促落實農牧村黨風廉政建設責任制。開展“農牧村好支書”評選活動，定期評選名優秀村黨組織書記，給予表彰獎勵。

二是培養后備人才隊伍。黨組織建設最重要的是要有新鮮的血液和高素質的人才。首先，要加大少數民族干部的培養力度，特別是人口較少和干部成長較慢的少數民族，要采取定向招生、培養、分配等措施，對德才兼備、政績突出的少數民族干部要優先提拔使用。其次，要把“能人”選拔為干部，從農牧村青年農牧民、致富帶頭人、專業合作組織負責人、外出返鄉農牧民工、大學生村官等優秀人員中培養發展黨員中物色優秀人選，積極吸收進農村基層干部隊伍或作為后備人才儲備，充實和強化基層干部隊伍力量。此外，要積極運用現代信息技術，把“互聯網+”引入農牧村黨員教育管理，開辦網絡黨校、網上課堂，用好微博、微信、手機客戶端等新載體，發揮遠程教育站點作用，提高黨員教育管理水平。制定農牧村黨員先鋒指數考評辦法，全面推行黨員積分制管理，開展“黨員創業先鋒”、“黨員示范崗”、“黨員之星”等評選活動，增強黨員的黨性觀念和服務意識。