社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理的路徑探究
——基于社會(huì)資本理論

王 磊

（遼寧社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所，遼寧沈陽(yáng)110031）

“在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長(zhǎng)，使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)前所未知的程度?！雹賃lrich Beck，Risk Society:Towards a New Modernity，London：Sage Publication，1992，pp.20-28.當(dāng)今社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在。公共危機(jī)作為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的實(shí)踐性后果，無(wú)論在國(guó)際還是在國(guó)內(nèi)，發(fā)生的頻率都越來(lái)越高。2020年1月份暴發(fā)的新冠肺炎疫情再次證明，對(duì)于當(dāng)今社會(huì)而言，公共危機(jī)是不可避免的?，F(xiàn)實(shí)的發(fā)展要求我們加強(qiáng)公共危機(jī)治理，保障社會(huì)安全。然而，面對(duì)發(fā)生的不確定性更高、波及范圍更廣、破壞性更強(qiáng)、化解難度更大的公共危機(jī)，傳統(tǒng)意義上以政府為單極治理主體的治理方式已無(wú)法快速而有效地應(yīng)對(duì)。

事實(shí)上，公共危機(jī)不僅是對(duì)政府治理能力的挑戰(zhàn)，更是對(duì)全社會(huì)整體能力的綜合性考驗(yàn)，需要加強(qiáng)社會(huì)治理共同體建設(shè)，最大程度地動(dòng)員社會(huì)力量②目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)“社會(huì)力量”并沒(méi)有完全統(tǒng)一的定義，本文根據(jù)已有研究并結(jié)合研究需求，將“社會(huì)力量”定義為除黨政機(jī)關(guān)以外能夠參與、作用于社會(huì)發(fā)展的基本單元，包括社會(huì)組織、企業(yè)、機(jī)構(gòu)及自然人。形成互惠合作的綜合性治理網(wǎng)絡(luò)。而所謂公共危機(jī)治理就是由政府組織、非政府組織、公民、企業(yè)等多元主體，為了更高效、科學(xué)地應(yīng)對(duì)公共危機(jī)而形成的一個(gè)資源互補(bǔ)、權(quán)力分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、彼此依賴(lài)的動(dòng)態(tài)自組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，它擁有一個(gè)扁平化、彈性化的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。③董曉倩、孫一平：《社會(huì)資本視角下我國(guó)公共危機(jī)治理初探》，《學(xué)術(shù)交流》2012年第1期。進(jìn)而言之，公共危機(jī)治理的關(guān)鍵性因素就是建立多元主體之間的參與和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)力量的多邊合作。這種參與網(wǎng)絡(luò)是政府與社會(huì)力量在持續(xù)的互動(dòng)過(guò)程中，經(jīng)過(guò)重復(fù)的博弈而建立的合作與互惠關(guān)系,它的形成與維持離不開(kāi)有效的社會(huì)規(guī)范，也離不開(kāi)信任、認(rèn)同、寬容、合作、公共精神等信念和價(jià)值觀。這些信念和價(jià)值觀是維系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的道德基礎(chǔ)，也是聯(lián)系社會(huì)橫向合作的紐帶。而信任、規(guī)范、互惠合作等正是社會(huì)資本的核心要素。因而，從這個(gè)意義上講，公共危機(jī)治理與社會(huì)資本內(nèi)涵之間具有天然的契合性。有鑒于此，本文擬基于社會(huì)資本理論視角，運(yùn)用2020年3月份開(kāi)展的“社會(huì)力量參與新冠肺炎疫情防控情況問(wèn)卷調(diào)查”收集的745份有效樣本數(shù)據(jù)，對(duì)社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理存在的困境及路徑進(jìn)行分析探討。

一、社會(huì)資本理論：社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理的分析框架

社會(huì)資本（Social capital）概念是在經(jīng)濟(jì)學(xué)資本概念基礎(chǔ)上演化而來(lái)的。在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，首次提出社會(huì)資本概念的是法國(guó)社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布迪厄（Pierre Bourdieu）。他在1980年發(fā)表的《社會(huì)資本隨筆》一文中正式提出社會(huì)資本概念。1988年美國(guó)社會(huì)學(xué)家杰姆斯·科爾曼（James Coleman）發(fā)表題為《社會(huì)資本在人力資本創(chuàng)造中的作用》一文，首次對(duì)社會(huì)資本的形式、特征以及社會(huì)資本的創(chuàng)造、保持和消亡的過(guò)程進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述。而真正使社會(huì)資本概念受到關(guān)注并成為學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)和前沿問(wèn)題的是哈佛大學(xué)教授普特南（Putnam）。他在1993年出版的《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》一書(shū)中將社會(huì)資本定義為：“社會(huì)組織的某種特征，諸如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們?yōu)榱舜龠M(jìn)共同利益而進(jìn)行協(xié)同合作、降低交易成本，通過(guò)協(xié)調(diào)社會(huì)互動(dòng)提高社會(huì)效率?！雹佟裁馈沉_伯特D·普特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，王列、賴(lài)海蓉譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第87頁(yè)。在此之后，社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)乃至歷史學(xué)等諸多學(xué)科學(xué)者對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行了廣泛的討論和研究，使其成為“人類(lèi)社會(huì)試圖走出發(fā)展困境和探索治理之道的一種具有高度概括力的理論解釋范式”。②王強(qiáng)：《治理與社會(huì)資本問(wèn)題研究》，《內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年第2期。本研究認(rèn)為，社會(huì)資本是存在于社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系中的以信任、規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)三者為主要表征的一種資源，這種資源以關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為載體，可以被參與者投資和利用以便實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)。社會(huì)資本蘊(yùn)含的信任、互惠規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等基本要素是公共危機(jī)治理中的一種重要資源，也是社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理的前提和基礎(chǔ)。

（一）社會(huì)資本有利于在公共危機(jī)治理中建立社會(huì)信任

信任是社會(huì)資本最重要的要素。信任是一種依賴(lài)關(guān)系，它來(lái)自我們將從他人那里得到好處的信念。在社會(huì)資本理論學(xué)者看來(lái)，信任可以降低交易成本，加速資源的流動(dòng)和創(chuàng)新。一個(gè)依賴(lài)普遍性互惠的社會(huì)比一個(gè)沒(méi)有信任的社會(huì)更有效率。因?yàn)槿藗冞M(jìn)行每一筆交易和處理每一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)都可以花較少成本，無(wú)須浪費(fèi)時(shí)間和金錢(qián)去試探打交道的對(duì)方是否值得信賴(lài)。實(shí)際上,每一種商業(yè)事務(wù)都有其信用作為基礎(chǔ)要素，世界上落后國(guó)家的經(jīng)濟(jì)落后都可以歸結(jié)為缺乏相互的信任。③〔日〕青木昌彥：《比較制度分析》，周黎安譯，上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2005年，第83頁(yè)。信任是人與人之間交往中的一種“粘合劑”，它有利于達(dá)成一致行動(dòng)，增強(qiáng)人們采取集體行動(dòng)的能力，使資源動(dòng)員更加便捷。近年來(lái)，我國(guó)公共危機(jī)呈現(xiàn)復(fù)雜化、多樣化的發(fā)展趨勢(shì)，公共危機(jī)的治理往往需要社會(huì)做出快速反應(yīng)，在短期內(nèi)廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，籌集大量資源，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基礎(chǔ)是在政府與社會(huì)力量之間以及社會(huì)力量之間建立廣泛的社會(huì)信任。只有整個(gè)社會(huì)處于高度的信任狀態(tài)，才有利于各個(gè)主體之間的合作、互動(dòng)，才能高效率地組織集體行動(dòng)，對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行有效治理。

（二）社會(huì)資本促進(jìn)社會(huì)合作，規(guī)范多元主體參與

規(guī)范又稱(chēng)社會(huì)行為規(guī)范，是建立在維護(hù)社會(huì)秩序理念基礎(chǔ)之上的道德、風(fēng)俗、法律和制度等，對(duì)全體成員具有引導(dǎo)和約束的作用。從社會(huì)資本層面來(lái)看，公共危機(jī)治理中的規(guī)范強(qiáng)調(diào)互惠性和約束性?xún)煞矫嫣攸c(diǎn)。一方面,公共危機(jī)治理中的規(guī)范是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期博弈形成的普遍化互惠規(guī)范，互惠雙方地位平等，而且，在特定時(shí)間里這種互惠不但是無(wú)報(bào)酬的，而且是不均衡的。另一方面，在集體行動(dòng)中，人的利己本性使得每個(gè)人總想通過(guò)逃避責(zé)任和“搭便車(chē)”而獲利，結(jié)果集體行動(dòng)就會(huì)出現(xiàn)所謂的“囚徒困境”。公共危機(jī)治理的復(fù)雜性會(huì)使得正式制度和規(guī)則出現(xiàn)“失靈”，難以防范這種集體行動(dòng)中出現(xiàn)的困境。而彼此認(rèn)同的約束和懲罰，作為一種社會(huì)資本可以提供有效的內(nèi)部激勵(lì)和監(jiān)督，規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)行動(dòng)中的組織和個(gè)人參與公共危機(jī)治理。

（三）社會(huì)資本為社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理奠定社會(huì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)既是社會(huì)資本的一項(xiàng)核心要素，也是信任、規(guī)范、合作、公共精神等社會(huì)資本特征得以體現(xiàn)的載體。按社會(huì)主體之間聯(lián)系的方向可以把社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分為橫向?yàn)橹鞯年P(guān)系網(wǎng)絡(luò)和縱向?yàn)橹鞯年P(guān)系網(wǎng)絡(luò)。公共危機(jī)治理強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)力量的橫向合作，因此，公共危機(jī)治理中的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)主要是指橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。政府、社會(huì)力量作為公共危機(jī)治理共同體的重要組成部分，基于信任和互惠規(guī)范進(jìn)行跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的合作，形成一個(gè)龐大的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。這張社會(huì)網(wǎng)絡(luò)凝聚了公共危機(jī)急需的資金、技術(shù)、物資和服務(wù)等資源，在公共危機(jī)治理中發(fā)揮著資源傳遞系統(tǒng)的功能，可以有效彌補(bǔ)政府資源不足，分擔(dān)公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)。但是，也應(yīng)該看到，社會(huì)資本在具有積極功能的同時(shí)，也具有負(fù)效應(yīng)。正如波茨（Portes）所說(shuō)，社會(huì)資本具有排斥圈外人、對(duì)團(tuán)體成員要求過(guò)多、限制個(gè)人自由以及用規(guī)范消除差異等消極后果。①Portes,Alejando，“Social capital its origins and applications in modern sociology”，Annual Review Sociology，1998，pp.3.中國(guó)社會(huì)以血緣、地緣、業(yè)緣和學(xué)緣關(guān)系構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是人們擁有的最主要社會(huì)資本。這些社會(huì)資本具有凝聚力強(qiáng)、整合度高的優(yōu)勢(shì)，但是也不可避免地具有排他性等消極后果。社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理的機(jī)理在于，它突破了傳統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，極大地拓展了人際交往的空間和范圍。越來(lái)越多的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)、企業(yè)以及個(gè)人參與到公共危機(jī)治理中，其組織化程度就會(huì)越來(lái)越高，社會(huì)資源動(dòng)員能力也會(huì)越來(lái)越強(qiáng)。

信任、互惠規(guī)范和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)作為社會(huì)資本的核心要素，彼此相互聯(lián)系，形成一個(gè)有機(jī)整體。在公共危機(jī)治理中，要重視參與主體內(nèi)部和主體之間的信任、互惠規(guī)范和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，更要通過(guò)三者的良性互動(dòng)，達(dá)到公共危機(jī)多元共同治理的效果。

二、社會(huì)資本匱乏與公共危機(jī)治理難題：對(duì)社會(huì)力量參與治理的分析

近年來(lái)，SARS、汶川大地震、甲型H1N1流感以及新冠肺炎疫情等公共危機(jī)事件的發(fā)生對(duì)政府的治理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也使社會(huì)組織、企業(yè)以及公眾等更多的社會(huì)力量參與到公共危機(jī)治理中來(lái)。實(shí)踐表明，社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理有著動(dòng)員范圍廣、效率高、貼近基層以及回應(yīng)性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)還存在著明顯不足。從社會(huì)資本的層面來(lái)看，社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理存在以下四方面突出問(wèn)題。

（一）社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理中存在信任不足

在公共危機(jī)整體性治理中，信任是使參與主體圍繞公共利益緊密合作的紐帶，更是突破集體行動(dòng)困境的精神動(dòng)力。當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)信任程度比較高。本研究問(wèn)卷結(jié)果顯示，有17.8%的受訪者認(rèn)為社會(huì)“充滿信任”，有68.2%的受訪者認(rèn)為社會(huì)“大多數(shù)存在信任”，二者合計(jì)高達(dá)86%。而且，社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理的整體認(rèn)可度也比較高。53.1%的受訪者認(rèn)為社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理的“作用很大”，33.9%的受訪者認(rèn)為社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理的“作用比較大”?？梢哉f(shuō)，整個(gè)社會(huì)處于較高信任狀態(tài)，這為社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理奠定了堅(jiān)實(shí)的心理基礎(chǔ)。

盡管如此，社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理仍存在著信任不足問(wèn)題，主要表現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)力量缺乏信任以及公眾對(duì)社會(huì)組織不信任兩個(gè)方面。一是政府對(duì)社會(huì)力量信任度較低。由于長(zhǎng)期受“全能型政府”慣性思維的影響，政府對(duì)社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理缺乏信任。而這增加了公共危機(jī)治理中集體行動(dòng)的阻力，影響了社會(huì)力量在信息傳遞、技術(shù)支持、救助實(shí)施等方面的作用發(fā)揮。問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理存在的主要問(wèn)題中，排在前兩位的分別是“政府與社會(huì)組織之間缺乏公共信息平臺(tái)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息資源共享和工作職能互動(dòng)”和“政府與社會(huì)力量之間缺乏信任”。而實(shí)際上，“民間組織的發(fā)展既需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)也需要一定的政治環(huán)境，沒(méi)有一個(gè)相對(duì)寬松的政治環(huán)境，很難想象民間組織的存在與發(fā)展。”①俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第336頁(yè)。

二是公眾對(duì)社會(huì)組織缺乏信任。國(guó)際著名咨詢(xún)機(jī)構(gòu)麥肯錫公司對(duì)中國(guó)公益事業(yè)的評(píng)價(jià)是“中國(guó)社會(huì)不缺少善心，缺少的是對(duì)公益組織的信心?！弊灾餍院酮?dú)立性是社會(huì)組織的一個(gè)重要屬性。但是，我國(guó)的一些社會(huì)組織在經(jīng)費(fèi)來(lái)源、人員配備和活動(dòng)場(chǎng)地等都嚴(yán)重依賴(lài)政府的支持，具有濃厚的官辦色彩。這些社會(huì)組織的活動(dòng)往往圍繞著政府有關(guān)部門(mén)展開(kāi)，缺乏對(duì)公眾利益訴求的積極回應(yīng)，這無(wú)疑影響社會(huì)組織的公信力。特別是2011年6月郭美美事件的持續(xù)發(fā)酵，不僅給紅十字會(huì)帶來(lái)了沉重打擊，也使得我國(guó)的公益慈善組織陷入信任危機(jī)難以自拔。數(shù)據(jù)顯示，2011年6月至8月全國(guó)慈善組織接收的捐贈(zèng)數(shù)額8.4億元，僅相當(dāng)于2011年3月至5月接收捐贈(zèng)數(shù)額的13%。問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，受訪者在對(duì)各類(lèi)社會(huì)組織參與新冠肺炎疫情防控發(fā)揮作用的回答中，有42.9%的受訪者認(rèn)為其“作用不大”?？梢?jiàn)，公眾對(duì)社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的認(rèn)可度和信任度不高。

（二）社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理的規(guī)范匱乏

從推行的方式上來(lái)看，規(guī)范可以分為以法律制度為主要表征的強(qiáng)制性規(guī)范和以道德習(xí)俗為主要表征的非強(qiáng)制性規(guī)范兩類(lèi)。在公共危機(jī)治理中這兩種規(guī)范均存在不足。一是有關(guān)公共危機(jī)治理的法律法規(guī)不健全。當(dāng)前，我國(guó)的公共危機(jī)治理正處于由政府單極管理向政府、社會(huì)組織、企業(yè)以及個(gè)人等多元主體共同治理轉(zhuǎn)變過(guò)程中，國(guó)家雖然出臺(tái)了一些相關(guān)法律法規(guī)，但是由于這些法律法規(guī)及其相關(guān)的配套措施存在短板，因而未達(dá)到預(yù)期治理效果。2007年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是迄今為止我國(guó)第一部應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的綜合性基本法律。但是，這部法律只是規(guī)定“鼓勵(lì)公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng)”，對(duì)于政府與社會(huì)力量之間合作方式、權(quán)責(zé)關(guān)系以及監(jiān)督評(píng)估等方面沒(méi)有明確規(guī)定，因而無(wú)法成為雙方合作的行動(dòng)指南。近年來(lái)，由于缺乏法律制度的規(guī)范和引導(dǎo)，社會(huì)力量特別是公益組織參與公共危機(jī)治理已經(jīng)暴露出一些問(wèn)題。如在新冠肺炎疫情防控中，某娛樂(lè)明星成立的基金會(huì)開(kāi)展的公益活動(dòng)由于部分投資事項(xiàng)未及時(shí)公開(kāi)以及存在未取得公開(kāi)募捐資格就公開(kāi)募捐行為受到網(wǎng)絡(luò)大V實(shí)名舉報(bào)，引起社會(huì)廣泛關(guān)注和討論。實(shí)際上，社會(huì)組織立法監(jiān)督與財(cái)務(wù)信息披露等一直是公眾關(guān)注的一個(gè)社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題。問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)社會(huì)組織發(fā)展最為關(guān)心的三個(gè)問(wèn)題分別是“對(duì)社會(huì)組織的政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督不到位”“社會(huì)組織有關(guān)活動(dòng)的信息披露制度不完善”以及“立法滯后導(dǎo)致社會(huì)組織發(fā)展規(guī)范性差”。這些都充分表明社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理亟待法律規(guī)范。

二是社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理中存在道德失范。在現(xiàn)實(shí)中，道德規(guī)范主要是依靠習(xí)慣、傳統(tǒng)、社會(huì)輿論以及教育的力量來(lái)維持，但是，公共危機(jī)會(huì)對(duì)道德規(guī)范形成強(qiáng)烈沖擊，正常狀態(tài)下的道德規(guī)范往往會(huì)對(duì)人失去約束力，衍生出一些不道德的行為。公共危機(jī)中道德失范的程度和頻率較以往都會(huì)加大。每當(dāng)公共危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，通常會(huì)出現(xiàn)哄抬物價(jià)、囤積居奇以及制造散布謠言等道德失范現(xiàn)象。新冠肺炎疫情期間國(guó)內(nèi)多地曾出現(xiàn)商家試圖高價(jià)售賣(mài)口罩、防疫用品的情況。有關(guān)新冠肺炎疫情的謠言也不斷在坊間傳播，而且隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展，世界各地的謠言跨越國(guó)界在各國(guó)間散布，形成了“信息疫情”。公共危機(jī)中的道德失范擾亂社會(huì)秩序，造成社會(huì)混亂，極易引發(fā)次生公共危機(jī)，加大危機(jī)治理難度。

（三）社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理的網(wǎng)絡(luò)缺失

在公共危機(jī)治理中，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是不同主體互動(dòng)的載體，在治理主體的合作與協(xié)調(diào)中發(fā)揮著橋梁和紐帶作用。社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)越龐大，關(guān)系越緊密，不同主體建構(gòu)起來(lái)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的資源聚合能力就越強(qiáng)，其獲取的信息和資源就會(huì)越多，治理也就越有效。當(dāng)前，我國(guó)公共危機(jī)治理的社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)仍不健全，主要表現(xiàn)是作為治理重要主體的社會(huì)組織存在秩序性和組織性缺失。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展取得了巨大進(jìn)步，但是其在發(fā)展中面臨著法律和制度制約。我國(guó)社會(huì)組織一直存在著發(fā)展不規(guī)范、能力弱以及獨(dú)立性差等短板。在公共危機(jī)治理中能夠真正發(fā)揮承載作用的社會(huì)組織還比較少，社會(huì)組織存在“缺位”，這不僅制約了社會(huì)組織自身整合社會(huì)資源的能力，也削弱了公眾參與公共危機(jī)治理的組織基礎(chǔ)。公共危機(jī)治理中，公眾更傾向于通過(guò)社會(huì)組織以外的渠道進(jìn)行資源傳遞。這在相當(dāng)大的程度上縮小了公眾參與公共危機(jī)治理的渠道，影響了公共危機(jī)治理的效果。本研究的問(wèn)卷調(diào)查顯示，在新冠肺炎疫情防控活動(dòng)中，公眾通過(guò)社會(huì)組織為疫區(qū)提供資金、服務(wù)或技術(shù)的比例僅為5%。當(dāng)然，影響公眾通過(guò)社會(huì)組織參與到公共危機(jī)治理中的原因除了社會(huì)組織自身問(wèn)題外，還包括公眾生活壓力大及其對(duì)社會(huì)組織缺乏認(rèn)知等因素。問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有28.4%的受訪者反映對(duì)社會(huì)組織不了解，不知如何參與社會(huì)組織開(kāi)展的疫情防控活動(dòng)；有22%的受訪者反映生活壓力比較大，沒(méi)有時(shí)間、精力參與?？傊?，社會(huì)組織是社會(huì)治理共同體的重要組成部分，也是公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，社會(huì)組織參與不足，將無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)治理主體間的互惠與合作，也無(wú)法形成強(qiáng)大的治理合力，以致無(wú)法實(shí)現(xiàn)高效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力。

（四）公共精神尚未形成

公共精神是人們?cè)诠采铑I(lǐng)域中形成的一種對(duì)公共事務(wù)的熱切關(guān)注和對(duì)公共秩序、公共利益的自覺(jué)認(rèn)同與追求的內(nèi)在品質(zhì)。公共精神“能促使公民在超越私人利益的前提下關(guān)心公共事務(wù)，積極參與社區(qū)治理。”①〔美〕珍妮特·V·登哈特、〔美〕羅伯特·B.登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第49頁(yè)。公共精神不僅關(guān)系到公民自身的全面發(fā)展，也關(guān)系到公共危機(jī)治理參與主體間良性互動(dòng)關(guān)系的達(dá)成，因而，公共精神是公共危機(jī)有效治理的必然要求。

當(dāng)前，我國(guó)公眾的公共精神尚未形成。本研究問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有41.1%的受訪者認(rèn)為公眾公共精神處于一般水平，僅有22.3%的受訪者認(rèn)為公眾公共精神很強(qiáng)。公共危機(jī)治理中公共精神的缺失主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公眾的參與意識(shí)不強(qiáng)。公共參與意識(shí)是公共精神的核心，強(qiáng)烈的參與意識(shí)是公眾參與公共危機(jī)治理的重要推動(dòng)力量。當(dāng)前，公眾對(duì)于公益事業(yè)和公共危機(jī)治理的參與程度都比較低。問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，受訪者中經(jīng)常參與公益或志愿服務(wù)活動(dòng)的僅為18.2%，從未參加的占15.4%，偶爾參加的高達(dá)66.4%。從新冠肺炎疫情的參與情況來(lái)看，有49.5%的受訪對(duì)象從未參加過(guò)與新冠肺炎疫情相關(guān)的防控活動(dòng)，僅有17.5%的受訪者表示會(huì)經(jīng)常參加。二是公眾的公共參與能力不足。公共危機(jī)治理具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，需要參與者掌握一定的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)，如果不掌握必要的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)，在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的過(guò)程中不僅不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，甚至連自身的安全都難以保障。如在參與新冠肺炎疫情防控的過(guò)程中，對(duì)新冠肺炎病毒的傳播特點(diǎn)、新冠肺炎的早期癥狀、科學(xué)的防范與隔離措施等都要有正確認(rèn)識(shí)和把握。但是從實(shí)際的情況來(lái)看，大部分人缺乏參與公共危機(jī)治理的知識(shí)和能力。

另外，個(gè)體化社會(huì)來(lái)臨，人們對(duì)“自我”的高度關(guān)注助長(zhǎng)了個(gè)人主義、功利主義，甚至出現(xiàn)了一些精致的利己主義者，而這些也是公共精神缺失的主要表現(xiàn)。①參見(jiàn)〔英〕齊格蒙·鮑曼：《個(gè)體化社會(huì)》，范祥濤譯，上海：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2002年，第119頁(yè)。

三、社會(huì)資本培育與公共危機(jī)治理創(chuàng)新：基于新路徑的實(shí)踐探索

社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理是對(duì)我國(guó)公共危機(jī)治理難題的積極回應(yīng)，也是提高公共危機(jī)治理效率、效果、效益及公平性的必然選擇。社會(huì)資本與公共危機(jī)治理之間存在的內(nèi)在邏輯一致性，不僅為剖析社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理問(wèn)題提供了新視角，也從信任、社會(huì)規(guī)范和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等層面為公共危機(jī)治理實(shí)踐提供了新思路、新路徑。

（一）信任層面

一是轉(zhuǎn)變政府管理理念，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的信任度。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。因此，要徹底轉(zhuǎn)變?cè)姓畣螛O治理的理念，充分認(rèn)識(shí)社會(huì)力量在公共危機(jī)治理中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和主體地位，并在政府、公共管理者以及社會(huì)各界之間形成共識(shí)。唯有如此，才能增加政府與社會(huì)組織的互信，積極推進(jìn)社會(huì)力量有序參與公共危機(jī)治理。

二是提高社會(huì)組織活動(dòng)透明度，重拾社會(huì)信任。研究發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)社會(huì)組織特別是公益慈善組織不信任主要源于其資金募集和使用等活動(dòng)的信息公開(kāi)制度不完善，公眾的知情權(quán)得不到保障。為此，要完善社會(huì)組織信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織及其活動(dòng)的政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)組織在日常工作中應(yīng)按照要求及時(shí)披露相關(guān)活動(dòng)信息，自覺(jué)接受社會(huì)各界質(zhì)詢(xún)，而當(dāng)一些不良事件發(fā)生時(shí)要第一時(shí)間開(kāi)展調(diào)查并及時(shí)通報(bào)結(jié)果，以此減少公眾疑慮，避免謠言的滋生和蔓延。民政部門(mén)要利用現(xiàn)代化信息發(fā)布途徑，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)公益慈善事業(yè)發(fā)展和慈善組織、慈善活動(dòng)的相關(guān)信息，充分保障公眾的知情權(quán)。此外，還要加強(qiáng)新聞媒體對(duì)慈善組織、慈善活動(dòng)的監(jiān)督，充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用。

（二）社會(huì)規(guī)范層面

一是健全公共危機(jī)治理的法律法規(guī)，規(guī)范參與主體行為。發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐證明，只有將危機(jī)治理納入法制化軌道，才能從根本上保證公共危機(jī)治理的正當(dāng)性和高效性。美國(guó)先后制定了《國(guó)家安全法》《全國(guó)緊急狀態(tài)法》和《災(zāi)難和緊急事件援助法案》等百余部公共危機(jī)應(yīng)對(duì)法律法規(guī)。日本也陸續(xù)出臺(tái)了40余部法律，形成了以《災(zāi)害對(duì)策基本法》和《特定非營(yíng)利事業(yè)進(jìn)法》為主體的完善的危機(jī)治理法律法規(guī)體系。美國(guó)和日本的法律法規(guī)對(duì)社會(huì)力量在公共危機(jī)治理中的角色、職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行了明確界定與規(guī)范，使得社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理有法可依，有條不紊。相比較而言，我國(guó)的公共危機(jī)治理法制建設(shè)還比較滯后，一些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的立法仍存在空白點(diǎn)。當(dāng)前，最為迫切的是通過(guò)立法規(guī)范政府與社會(huì)力量的關(guān)系，進(jìn)而構(gòu)建完善的公共危機(jī)治理法律法規(guī)體系。要通過(guò)明晰政府、社會(huì)組織、企業(yè)、機(jī)構(gòu)及公眾等各主體參與公共危機(jī)治理的權(quán)責(zé)、程序，厘清社會(huì)力量參與危機(jī)治理的范圍和邊界，明確社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理的角色定位和作用途徑。與此同時(shí)，還要做好社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理的政策支持和法律監(jiān)督。通過(guò)健全公共危機(jī)治理法規(guī)體系規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)力量向相互信任、相互合作方向聚攏，從而建立一個(gè)合法的公共危機(jī)治理秩序。

二是加強(qiáng)公共精神的培育，夯實(shí)公共危機(jī)治理主體聯(lián)動(dòng)的精神基礎(chǔ)。公共精神是社會(huì)資本的重要組成部分，也是整個(gè)社會(huì)資本水平的一個(gè)重要表征。它以超越極端個(gè)人主義為旨趣，具有促進(jìn)社會(huì)各階層信任與合作的重要作用。一個(gè)社會(huì)公共精神的強(qiáng)弱程度往往體現(xiàn)著政府與社會(huì)力量之間以及不同社會(huì)力量之間的心理認(rèn)同與互惠合作水平。一是要致力于消除社會(huì)各級(jí)分歧與隔閡，通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)各界共同推崇和遵守的價(jià)值與規(guī)范，形成廣泛的社會(huì)認(rèn)同感，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力和向心力。二是以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，積極倡導(dǎo)“以人民為中心”的發(fā)展思想，把政府自身職責(zé)和公眾利益有機(jī)結(jié)合在一起，大力培養(yǎng)政府、社會(huì)組織、企業(yè)、機(jī)構(gòu)和公眾的倫理自覺(jué)和道德自律。第三是充分調(diào)動(dòng)公眾參與公共危機(jī)治理的積極性，培養(yǎng)公眾參與公共危機(jī)治理的主體意識(shí)、志愿精神和責(zé)任感，把孤立而缺乏聯(lián)系的原子化個(gè)體聯(lián)結(jié)成為一個(gè)真正意義上的共同體。①田毅鵬：《后單位時(shí)期社會(huì)的原子化動(dòng)向及其對(duì)基層協(xié)商的影響》，《南京社會(huì)科學(xué)》2015年第6期。在培養(yǎng)方式上要在利己主義與利他主義之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，建構(gòu)利他主義的個(gè)人主義，并在此基礎(chǔ)上培養(yǎng)公眾的公共精神。當(dāng)然，公共精神的培育是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，并非一蹴而就，其間既需要公眾自下而上的努力，更需要政府自上而下的大力推動(dòng)。

（三）社會(huì)網(wǎng)絡(luò)層面

一是加強(qiáng)社會(huì)組織培育，拓展社會(huì)組織參與空間。公共危機(jī)治理中，社會(huì)組織是連接政府與公眾的紐帶，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)良性互動(dòng)的“潤(rùn)滑劑”，也是擴(kuò)展社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，提升社會(huì)資本的基礎(chǔ)。社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中發(fā)揮作用的大小主要取決于政府對(duì)其信任程度。面對(duì)社會(huì)組織發(fā)展中遇到的“制度空間遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于實(shí)際空間”的現(xiàn)實(shí)，政府要增加對(duì)社會(huì)組織的信任和扶持，為其發(fā)展拓展更大空間，在實(shí)踐中做到放松管制與加強(qiáng)監(jiān)管并行。②俞可平：《中國(guó)公民社會(huì):概念、分類(lèi)與制度環(huán)境》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第1期。為避免實(shí)踐中出現(xiàn)的一些社會(huì)組織游離于法律監(jiān)管之外的情況，應(yīng)積極按照2016年新修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的要求，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)化社會(huì)組織設(shè)立手續(xù)，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，實(shí)行登記和主管一體化，保證對(duì)組織的依法動(dòng)態(tài)監(jiān)督。另外，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，虛擬社會(huì)中的非政府組織蓬勃發(fā)展。虛擬非政府組織參與公共危機(jī)治理具有跨區(qū)域、反應(yīng)速度快、回應(yīng)性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，是一支不可小覷的社會(huì)力量。這要求政府加強(qiáng)對(duì)虛擬非政府組織參與公共危機(jī)治理行為的規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督，盡最大可能將虛擬非政府組織活動(dòng)納入法治軌道。

二是建立健全國(guó)家公共危機(jī)應(yīng)急平臺(tái)，完善信息資源共享網(wǎng)絡(luò)。信息資源的共享在公共危機(jī)治理中至關(guān)重要。公共危機(jī)治理的有效性依賴(lài)于有關(guān)危機(jī)信息在各個(gè)治理主體之間自由、快速、真實(shí)地傳遞并迅速共享。建議在公共危機(jī)治理中建立和完善包括監(jiān)測(cè)監(jiān)控、預(yù)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、輔助決策、調(diào)度指揮和總結(jié)評(píng)估等功能的國(guó)家公共危機(jī)應(yīng)急平臺(tái)，保證信息能夠在各級(jí)政府、社會(huì)組織以及公眾等治理主體之間高效傳遞。同時(shí)，充分利用現(xiàn)代電子信息技術(shù),發(fā)展電子政務(wù)和現(xiàn)代媒介，為政府、社會(huì)組織和公眾等治理主體共享信息資源、不斷實(shí)現(xiàn)深度合作提供強(qiáng)有力的信息技術(shù)支持。

四、結(jié) 語(yǔ)

如前文所述，社會(huì)資本在具有促進(jìn)信任、增進(jìn)合作與激勵(lì)社會(huì)發(fā)展等積極功能的同時(shí)，也具有排斥圈外人、對(duì)團(tuán)體成員要求過(guò)多等消極功能。很明顯，社會(huì)資本的這些消極功能會(huì)阻礙公共危機(jī)治理目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)。本研究主要從社會(huì)資本的積極層面，對(duì)社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理的創(chuàng)新路徑進(jìn)行了探討。但是，社會(huì)資本在不同社會(huì)力量間橫向合作，以及援助資源公平分配等方面對(duì)公共危機(jī)治理可能產(chǎn)生的負(fù)面影響也不容忽視。如何從積極和消極兩個(gè)維度對(duì)社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理進(jìn)行全面探討，以及在公共危機(jī)治理中如何促使消極社會(huì)資本向積極社會(huì)資本轉(zhuǎn)化將是我們?nèi)蘸笱芯恐行枰钊胨伎嫉膯?wèn)題。