“政社聯動”協同治理：功能、關系與策略選擇

牛欣竹

（吉林師范大學 管理學院，吉林 四平136000）

黨的十九屆四中全會明確提出，“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國”，并進一步指出“構建基層社會治理新格局需發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。［1］“政社聯動”的社會治理模式在國外和國內的部分發達城市已經探索實施并取得一定成效，由此可見，在推進社會治理過程中社會組織的功能和地位日益凸顯，“政社聯動”仍然是目前地方政府基層治理的必經之路。在此條件下，各級政府需進一步鼓勵社會組織在服務民生、創新社會治理中發揮越來越大的作用。采用“政社聯動”的方法更加符合地方政府的現實需要，更能直接、有效地解決問題，因此，將社會組織發展納入重要發展日程，構建以“政社聯動”為核心的協同治理模式將是未來一段時期推進社會治理實踐與創新的題中之義和地方政府社會治理創新的應然選擇。

一、何為“政社聯動”：協同治理及可能引發的改變

“政社聯動”是政府與社會有效銜接和良性互動的簡稱，一方面，通過政府行政權力的自我約束，實現社會組織的權力歸位；另一方面，提升社會組織能力，實現與政府行政管理的承接聯動。［2］在聯動過程中，強調參與治理的主體——政府和社會組織協同治理的可能。主要表現為：政府對社會組織進行引導監管、調節社群矛盾，滿足基層民眾多元化、復雜化的現實服務需求，在聯動中充分發揮社會組織的獨特有利優勢，提供民意表達和民生改善的平臺，即形成政府主導、社會組織廣泛參與的上下一體、統籌推進的工作格局。

未來打造以“政社聯動”為表現形式的協同治理模式，必將使地方政府治理出現若干相應改變，這些可能發生的改變同樣適用于新時期經濟欠發達城市的改革與發展。

（一）主體變化：需重新定位地方政府、社會組織的地位和功能。現有情況通常主要表現為，政府是公共事務供給的主要提供者，承攬較多的公共服務和公共產品提供，留給社會組織的資源有限，一定程度上限制了社會組織的發展。在中國經濟持續快速發展、民眾生活水平明顯提高的新形勢下，政府和社會組織之間的關系需要相應地發生變革，由地方政府主導一元化、忽視社會組織在社會治理中的有利優勢，到構建社會治理主體多元化，政府和社會組織共同成為公共事務管理的主體，厘清政府職能，政府社會管理職能重新定位。社會組織成為政府與民眾、政府與市場之間的中介組織，發揮橋梁紐帶作用，在公共事務供給中承擔部分政府“不該做”“做不到”“做不好”的事務，加強社會組織與地方政府的協作意愿，積極參與社會治理。

（二）方式變化：需重新認識地方政府與社會組織協同治理新路徑。社會組織在國外和國內經濟發達城市的治理變革中得到了迅速的發展，政府與社會組織協同治理成效顯著，借鑒成功的實踐案例和理論基礎，立足于地方政府的現實基礎，從實際出發，不斷完善公共事務供給模式、優化制度，為社會組織營造健康有序的體制環境，使社會組織成為地方社會治理的有效主體。經濟快速發展，政府自身供給已無法滿足實際需求缺口，這就要求政府創新公共服務供給模式、完善地方政府治理方式，提升公共治理能力的有效性和精準性。轉變社會治理中原有思維方式，適應地區經濟發展，政府負責“掌舵”，社會組織和地方政府協同“劃槳”，探索選擇協同治理路徑。上述舉措將成為“政社聯動”過程中地方政府與社會組織協同治理的重頭戲。

（三）措施變化：探索協同治理趨向下的策略選擇。協同治理趨向下，一方面，需尊重社會組織的權利，滿足民眾日益增長的多元化需求，實現地方政府與社會組織積極協作；另一方面，為了節約治理成本和交易費用，實現社會治理效用的最大化，需要增強地方政府同社會組織之間的間接性協作。此種情況下，政府籌建和發展社會組織孵化基地，孵化和培育社會組織必然成為地方政府有效發揮社會組織作用的應然選擇，形成“地方政府-社會組織孵化基地-社會組織”三位一體的協作機制，進一步來說，社會組織孵化基地的建設與發展將為政府與社會組織的協作提供協作環境和發展機制，使地方政府不僅充當管理者，還扮演著合作伙伴和當事人的角色。

二、為何“政社聯動”：可能帶來的實效

第一，有利于彌補財力不足。隨著經濟的快速發展、公眾的多元化需求，提升人民群眾的幸福指數，現有僅依靠政府的公共事務供給已無法充分滿足。近些年，我國許多地方推行城鎮化建設，大量的外來人口向城市涌入，在推動城市化發展進程的同時，也給公共事務管理提出了新的挑戰、新的問題，只有創新公共服務方式才能跟上城鎮化的發展進程。由于地方政府自身特點，財政支出困難的政府出現了外來務工人員醫療、教育等公共服務跟不上實際需求等問題。在政府有限的財力狀況下，消解這一困難局面，創新公共服務供給模式成為解決政府困境的有效出路。在資源配置上，充分發揮社會組織所在市場的高效率作用，創新政府提供公共服務方式，地方政府可通過向社會組織購買服務的方式，與社會組織建立合作伙伴關系并簽訂契約，這種政府支付的財政資金不直接生產和參與服務，而是由社會組織承接政府轉移的部分職能，在激發社會活力的同時，創新社會治理新格局。

第二，有助于塑造公共形象。在過去發展中，地方政府雖然在公共事務方面投入較高，但在公共基礎設施建設方面仍然存在很多不足，凸顯在公共設施不符合實際需求、服務質量差、更新速度慢等方面。地方政府的一些“死板”“老套”“僵硬”的做法，一些“形象工程”“政績項目”的存在，給公眾一種不舒服的感覺，這些都有悖于公共服務的初衷，損害了政府的公共形象，這樣的公眾形象與政府追求的服務目標顯然背道而馳。社會組織在靈活性、多樣性、競爭性、專業性等方面具有獨特優勢，政府通過創新提供公共服務方式，在“政社聯動”中加強與社會組織的溝通協作，可以通過向社會組織購買更貼近老百姓需求的服務和產品，贏得老百姓的支持和擁護，改善和提升政府在公眾中的形象。［3］

第三，有效提升政府治理能力和水平。創新社會治理供給方式，加強地方政府與社會組織的協同治理，既能完成地方政府職能的轉變，又可有效提高行政效率，滿足民眾多元需求的需要。在社會治理體制創新的過程中，必然不斷思考和解決一些關鍵性問題，例如，提升地方政府與社會組織間協同治理效能實現路徑有哪些？在政府與社會組織聯動治理中面臨阻滯和困境？政府在職能轉變中需要做哪些制度調整和完善？創新的治理方式在地方政府與社會組織協同治理中發揮怎樣的功能？地方政府與社會組織協同治理的效果如何評估？諸如此類問題不斷考驗和提升地方政府的執政能力和治理水平，從而為政府治理行為選擇提供多樣化視角和策略，也為政府完善治理體系、創新治理模式提供經驗性指導。

三、如何“政社聯動”：遵循的原則、關系厘清和參考性策略

（一）深入推進社會治理堅持的原則

基于對“政社聯動”的協同治理的內涵及外延的理解，新時期地方政府深入推進社會治理創新應遵循如下原則。

1.立足實際統籌全局

從地區發展實際出發通盤考慮，一方面，經濟欠發達地域經濟社會發展緩慢，對社會組織的制度安排和政策管理也極不完善，協同治理障礙重重；另一方面，社會組織尚處于相對困難的起步階段，社會組織存在缺乏社會資源、公益產權基礎弱、獨立性不強、專業能力缺乏、公信力不高等問題。因此，應以地區的現實發展為基礎統攬全局，更好地理解新時代中國社會主義主要矛盾，在中國共產黨的領導下扎實推進社會組織的建設和發展。

2.政府主導原則

一方面，在我國經濟制度和政治背景下，要求政府是第一主體，這是我國“政社聯動”的前提，政府作為公共管理領域的領導者、實踐者和執行者，提供和保障公共產品和服務，在“政社聯動”中占主導地位，多元化的社會治理主體是對以政府為中心的社會治理模式的有效補充；另一方面，社會組織發展的嚴重不足及自身缺陷決定了其在社會治理中的地位，社會組織的發展還離不開外部的扶持，需要政府為其營造良好的發展環境、切實解決發展中的困難。離開政府的主導，社會組織與政府的協作治理無法發揮功效。［4］

3.統籌推進原則

協同治理背景下，由于公共服務和公共產品涉及到的領域廣泛、種類繁雜，政府職能轉變仍處于探索階段，為保證社會公平和民眾利益不受損害，社會組織介入社會治理的程度需要科學的規劃，同時，在協同改革過程中不可能做到一步到位，社會組織的功效發揮需要一個過程。因此，地方政府與社會組織的協同不可能一步到位，堅持先易后難、先簡后繁、試點入手、有序展開、漸次推進。

（二）“政社聯動”中的關系厘清

新時期地方政府深入貫徹以“政社聯動”為核心的協同治理，必須重點認知幾種重要的關系。

1.清晰明確政府與社會組織兩者之間的職能領域

在未來的協同治理中可以預見的是，政府與社會組織在公共事務領域的密切合作會越來越多、范圍加大、步伐加快，這就要求厘清二者之間的職能范圍?？偟膩砜?，政府與社會組織的職能領域是不同的，作為宏觀調控者，政府需在公共領域發揮宏觀調控作用，協調社會組織等實現職能最大化，促使公共領域得到充分保障；作為微觀領域的具體實施者，社會組織則是在微觀環節上組織、實施相關職能。在社會公共職能轉移的過程中，相關部門需要準確評估社會組織的發展狀況、管理能力和成熟度，對社會組織進行有效的規導和扶持。

2.有效協調兩者之間的利益關系

“政社聯動”過程中，雙方利益必然存在一定矛盾，但更多體現著統一性。矛盾在于二者維護和代表的群體利益目標不完全一致，政府維護實現的是國家利益和公共利益，而社會組織還需要維護組織自身和特殊群體的利益；統一性在于二者的權利來源一致、處理的事物屬性相似。社會組織在實現公共利益的同時仍體現其自利性，要堅持維護和實現社會整體公共利益，避免局部的利益沖突的發生，這就要求政府需要對社會組織通過稅收優惠、財政補貼，甚至是直接的資金補貼來支持社會組織的發展，政府需在聯動中不斷地提升培養協調能力和控制力。

3.正確界定兩者之間的責任關系

政府的責任不因社會組織的發展而減少或轉嫁，而是在責任方式上需要做出相應的變化，承擔更多的協調、監督和保障的責任。與社會組織主要承擔落實責任、接受監督相比，政府的責任內容更多、范圍更廣，一方面，政府和社會組織均承擔相應的公共責任；另一方面，政府要促進社會組織的發展，承擔對社會組織的引導、扶持、協調與規制的責任。

4.逐步建立兩者之間的互信關系

良好互信關系的建立既是協同治理的前提，又是協同增效的基礎。地方政府要與社會組織建立合作伙伴關系，增強對社會組織的了解、積極的溝通，給予充分的信任和政策上的支持；同時社會組織要贏得政府的信任，就必須積極參與公共事務，展示自己的能力與誠意，積極協助配合政府，獲得政府的理解、信任和支持。［5］使這種良性溝通互信推動“政社聯動”的效果。

（三）基于問題導向的“政社聯動”參考性做法

1.探索管理體制改革，為社會組織松綁

地方政府對社會組織所施行的“雙重管理體制”，在有效規范了各類社會組織行為的同時限制了社會組織的發展與培育，社會組織獲得合法資格的門檻較高。另外，民辦非企業單位不得設立分支機構，社會團體不得設立地域性的分支機構等規定限制了社會組織的進一步發展壯大，因此急需從制度上為社會組織松綁。針對上述現象，首先，地方政府應簡化對社會組織的剛性制約，完善優化社會組織登記制度，降低社會組織獲得合法經營的準入門檻，讓有意愿參與社會治理的社會組織有合法加入的資格；其次，對已獲得準入的社會組織實行競爭機制，對內優化社會組織內部結構，對外實行“優勝劣汰”“你追我趕”的競爭機制，在管理體制改革完善中釋放社會組織的成長空間，引導其合理、開放、有序發展，加速社會組織的發展。

2.完善政府資助機制，扶持社會組織發展

在經濟扶持上，政府應加大財政支持力度，著重對新成立的社會工作組織提供一定的政府財政補助。同時，政府應鼓勵慈善機構及企業家對社會組織進行捐助，促進社會組織更好地發展。在資源支持上，為社會組織提供硬件設施幫助，提供設備、辦公場所或減免房屋租金等；在人員支持上，幫助社會組織招聘吸納優秀人才，對在崗員工提供免費培訓。不斷思考和完善政府向社會組織購買服務制度，通過法定方式政府向符合條件的社會組織購買服務，特別是政府分離出的或新增的社會管理和公共服務事項。根據經濟社會發展需要，重點培育、優先發展公益慈善類社會組織、行業協會、民辦非企業單位、學術性社團和城鄉社區社會組織。［6］聚焦教育、醫療、文娛等群眾最基本的公共服務需求，并通過開辦扶持、以獎代補、專項扶持等方式給予支持。對現有的一些小規模社會組織，政府應引導其與區域特色經濟發展相結合，找到社會組織生存和發展的契合點。

3.籌建社會組織孵化基地，直接推動社會組織發展

相比于全國成功案例，經濟欠發達地區在籌建社會組織孵化基地方面有著很大的提升空間。當前應著力籌建社會組織孵化基地，在場地、稅收、資金、配套設施等方面，通過政策支持為社會組織提供更多服務，吸引其入駐。一方面，對于初創中的社會組織，將其納入培育對象，促進其沉穩發展；另一方面，對所有入駐的社會組織提供多項保障，包括發布信息、網絡服務、資源鏈接、后勤保障、人才引進、咨詢培訓等支持。針對目前存在的社會組織對孵化基地認識不足、入駐基地孵化積極性不高等問題，應加強對社會組織孵化基地建設的宣傳力度，充分利用各類新聞媒體，將已加入孵化基地且發展運行健康的典型社會組織作為重點宣傳對象，樹立典型，發揮示范帶動作用，吸引初創中的社會組織入駐孵化基地，在發展中給予指導和支持。

4.執法監管有力適度，提升社會組織內部規范

應采取“剛柔并濟”的手段。其“柔”體現在通過完善執法監管制度，特別是擴大和落實社會組織的鼓勵政策，促進社會組織自覺接受監督管理；其“剛”體現在通過加大對違法、違規社會組織的查處力度，對存在問題的社會組織采取行政處罰，從源頭上引導社會組織在法制規范下健康發展。概括而言，在充分發揮社會組織多元化第三方機構的他律監管和地方政府外部監管的同時，政府加強對社會組織誠信建設宣傳引導，加強社會組織自律內部監督，通過共同監督管理促進社會組織健康可持續發展，優化整合社會組織結構布局。

四、結語

面對社會變革帶來的社會問題變化，要求我們不斷完善社會治理模式，吸取先進成功經驗，推陳出新，創新治理方式，解決發展中暴露出來的新問題。通過“政社聯動”的協同治理方式提升社會治理能力，使政府與社會組織針對公共問題有效地銜接和持續地互動，在治理中解決社會公共物品供給問題，實現政府、社會組織和公眾的共同利益。在聯動的過程中，政府要轉變姿態，讓渡出更多的權力來支持其他治理主體發揮作用，激發社會各方面的活力，促進社會組織積極參與到治理中，用社會組織的功能優勢來彌補政府在治理中的劣勢，進而提升整體社會治理效果。但需要注意的是，這樣“政社聯動”雖然能有效地彌補治理“失靈”，但并非“靈丹妙藥”，在治理中仍會出現諸多問題，要求政府和社會組織在社會治理中不斷思考和解決新問題，尋找契合點和新路徑，評估治理效果。