新冠肺炎疫情防控中《傳染病防治法》的立法因應

姜慶丹

（遼寧中醫藥大學經濟管理學院，遼寧沈陽 110847）

在新冠病毒性肺炎（COVID-19）疫情防控過程中，《傳染病防治法》作為突發公共衛生領域重要的特別法，為依法抗疫提供了基本的法律保障，但同時也暴露出該法面對重大新發、突發傳染病法治供給的不足：個人權利與公共衛生安全之間的緊張與調適，權力與權利之間的矛盾與沖突，中央與地方之間的分權與博弈，專業機構與行政機構之間的自治與依附，集中統籌與分散多元的互動與協調，等等。因此，有必要對現行《傳染病防治法》中突出的法治供需矛盾予以梳理，評估《傳染病防治法》（修訂草案征求意見稿），提出具體修法建議，完善我國公共衛生應急法律制度。①參見胡鴻朝：《在疫情中檢驗完善應急法律體系》，《中國應急管理》2020年第2期，第24-25頁。

一、《傳染病防治法》的立法更迭與特點

我國傳染病防治立法最早可以追溯到1955 年國務院頒布的《傳染病管理辦法》，1978 年修訂為《中華人民共和國急性傳染病管理條例》。這兩個行政法規的頒布實施，使新中國的傳染病防治工作取得了巨大成績，但畢竟屬于行政法規，立法層級較低。1988年1月在上海出現的由毛蚶而引發的逾30 萬人感染的甲型肝炎暴發，直接推動了我國1989 年2 月21 日《中華人民共和國傳染病防治法》（本文簡稱《傳染病防治法》）的出臺，標志著我國傳染病防治由行政管理邁向法治管理。

2003 年暴發的SARS 讓我們重新審視該《傳染病防治法》的不足：疫情報告不及時導致民眾恐慌，條塊分割導致配合遲延，行政緊急權的合法性和必要性不足導致公權對私權的恣意侵犯。2004 年8月28 日，立法機關總結分析傳染病防治過程中的新情況、新問題，尤其是抗擊非典實踐中的經驗教訓，對1989年的《傳染病防治法》進行修訂。2004年的《傳染病防治法》突出了傳染病防治工作的系統性，增加了對相對人的權利保護，建立了以各級人民政府主導、各部門協同、各單位和公民個人積極配合的傳染病防治新格局。①參見郭英華、王楓：《非典過后的法律思考》，《河海大學學報（哲學社會科學版）》2004年第1期，第31-35頁。

2013 年6 月29 日，《傳染病防治法》迎來了第一次小幅修正。一是增加了國務院衛生健康主管部門對乙類、丙類傳染病病種的調整權和公布權；二是第四條增加一款內容，賦予國務院衛生健康主管部門“乙類和突發原因不明傳染病采取甲類傳染病預防、控制措施”的解除權。至此，我國《傳染病防治法》形成于1989年，在抗擊非典過程中進一步修訂完善，是保證傳染病防治工作依法有序進行的基本法律規范和重要法治保障。

為有效防控新冠病毒性肺炎疫情，2020年10月2日，國家衛生健康委員會（以下簡稱衛健委）發布《中華人民共和國傳染病防治法》(修訂草案征求意見稿)(以下簡稱《征求意見稿》)，向社會公開征求意見。《征求意見稿》與2013 年《傳染病防治法》相比較，條款由80 條增至100 條，以問題為導向，有針對性地進行立法修訂工作。②參見曹艷林：《及時將抗疫經驗上升為法律》，《健康報》，2020年11月19日，第007版。《征求意見稿》著眼于健全公共衛生法律體系，總結分析新冠疫情防控中暴露出的短板和不足，固定疫情防控中的經驗和做法，主要體現在：完善傳染病分類管理制度，重點突出具有流行病學特征的不明原因聚集性疾病防控，完善傳染病疫情監測、評估、預警和報告制度，重構多元互動的傳染病疫情信息報告、通報和公布制度等，打造依法防控公共衛生風險的長效機制。③參見曹艷林：《構筑嚴密的傳染病疫情防控法網》，《法治與社會》2020年第12期，第47-48頁。

《傳染病防治法》作為公共衛生法制領域的一項重要而基本的法律，具有如下法律特征：一是立法目的的戰略性。立法目的是一部法體系構建的靈魂，是立法的出發點和落腳點，也是法律正確適用的前提，包括作為動機的立法目的和作為價值的立法目的。④參見〔日〕加藤平新：《法哲學概論》，東京: 有斐閣，1983 年，第428-429 頁。《傳染病防治法》的立法目的也體現為工具性目的和價值性目的。其工具性目的在于“預防、控制傳染病的發生與流行”，用以指導法律制度的具體構建；其目的性價值體現為保障人體健康和公共衛生，維護社會穩定和國家安全，可作為評價法的正當性和合理性的標準。《傳染病防治法》既關涉公民健康權和公共衛生安全，又關乎經濟社會發展和國家安全穩定，具有重要的戰略意義。二是《傳染病防治法》內容的交融性。這其中既有公法性質的強制性規范，也有私法性質的保障性措施；既有行政管理和控制，又有人權尊重和保障；既有衛生技術標準，也有衛生法律規范；既有程序規則，也有實體規范。同時，《傳染病防治法》也包含著行政權力與公民權利之間的沖突，個人私益和社會公益的平衡，中央與地方的博弈，合目的性和合規范性之間的兼顧等等，需要立法在多元價值、多方主體、多重利益之間進行精巧的選擇和法益的平衡。三是《傳染病防治法》主體的廣泛性和調整領域的多元性。《傳染病防治法》涉及傳染病預防控制、醫療救治、衛生行政監督等領域，涉及常態法定傳染病和非常態具有流行病學特征的不明原因聚集性疾病兩類不同調整對象和情況，涉及各級政府、衛生健康主管部門、疾控機構、醫療機構、鐵路、交通、民用航空、公安機關、市場監管機構、其他單位和個人等多方主體，涉及食品藥品、血液制品、生活用水、醫療廢棄物、病原微生物的管理以及動物防疫、國境衛生檢驗檢疫等多個方面，調整領域涵蓋公共衛生領域各個方面，是公共衛生法制領域基礎性法律和重要的樞紐性法律。

二、以新冠肺炎疫情防控實踐審視《傳染病防治法》之不足

新冠疫情作為一次重大的突發公共衛生事件，為我們發現《傳染病防治法》的不足提供了一個良性端口，也為我們完善公共衛生應急法治建設提供了一個契機。⑤參見孫道翠：《刑法積極應對疫情防控的治理進階》，《西南政法大學學報》2020年第3期，第32-44頁。我們有必要以新冠肺炎疫情防控實踐為參照，以《傳染病防治法》和《征求意見稿》為樣本，審視其立法不足。

（一）相對人權利保障缺失

對傳染病患者、病原攜帶者、疑似傳染病患者和密切接觸者采取相關的防控措施，是阻止傳染病蔓延的有效途徑，但亦容易引發個人權利與公共利益之間的抵牾。

目前《傳染病防治法》中共有五條內容涉及對傳染病患者、病原攜帶者和疑似傳染病患者的權利保障。具體包括第十二條：個人信息保護權和隱私權，申請復議權和提起行政訴訟權；第十六條：傳染病患者、病原攜帶者和疑似傳染病患者有從國家和社會獲得及時救治權、人格權和非歧視權（《征求意見稿》第十四條）；第四十一條：被隔離人員在隔離期間的生活保障權和獲得報酬權（《征求意見稿》第四十九條）；第五十二條：傳染病患者或疑似傳染病患者的醫療救治權（《征求意見稿》第六十一條）；第六十二條：患有特定傳染病的困難人群的醫療救助權（《征求意見稿》第七十一條）。

1. 從權利內容上看，缺少“知情權”的相關法律規定。“知情權”作為公民一項新型的基本權利，是風險社會國家治理體系和治理能力現代化的邏輯起點，是實現公民社會參與、達成集體行動的重要前提，也是規范行政主體依法行政、督促行政相對人依法配合的程序保障。①參見陳旭輝：《新冠肺炎防治中的合理行政——以《傳染病防治法》中直接限制人身自由的防控措施為視角》，《醫學與法學》2020年第2期，第96-101頁。縱觀《傳染病防治法》及《征求意見稿》都沒有相關主體知情權的法律規定，無論是管控原因、強制措施還是隔離期限和隔離場所，均沒有體現對相關主體的告知義務。知情權的缺失，可能造成行政主體行政權的擴張，也極易引發管控沖突。

2. 傳染病患者的醫療救助權范圍狹窄。醫療救助權是公民憲法性權利“物質幫助權”的具體體現，是公民平等健康權的保障，也是解決公共衛生防御體系短板的有效手段。②參見孫嬋、陳云良：《醫療救助制度立法生成的理論邏輯》，《社會科學家》2019年第4期，第104-112頁。《傳染病防治法》第六十二條（《征求意見稿》第七十一條）的醫療救助對象為“患有特定傳染病的困難人群”，而立法對“特定傳染病”和“困難人群”語焉不詳。同時《征求意見稿》明確甲類傳染病患者和疑似患者醫療費用由中央和地方財政的全額補助，但未包括“病原攜帶者”。

（二）隔離制度的程序性設計欠缺

1.《傳染病防治法》中關于“隔離”的用語混亂，“對密切接觸者”的相關規定粗泛。《傳染病防治法》分別針對不同對象區別使用“強制隔離治療”“隔離醫學觀察”“隔離措施”等不同法律術語，采取不同的防控措施。但是在實踐中卻存在“隔離”管控措施的擴大化，在復產復工中存在隔離對象范圍的擴大化，在某些地區或者基層社區存在將對一般接觸者的“居家健康監測”管控等同于對密切接觸者的“居家隔離醫學觀察”管控，不準外出，安裝門磁、監控，貼隔離封條，無端造成周圍群眾的心理恐慌以及被管控人員的不配合。同時，無論是《傳染病防治法》抑或是《征求意見稿》都沒有對“密切接觸者”予以明確，“密切接觸者”如何界定？由誰界定？由誰管理？密切接觸者是否包括“次密切接觸者”？這些問題在《征求意見稿》中均沒有明確，導致實際操作中標準不一，極易導致權力濫用。③參見李偉、鄭寶珠：《論傳染病密切接觸者隔離規則的適用與完善——以新冠肺炎疫情防控為例》，《中國衛生法制》2021年 第2期，第46-52頁。

2.隔離費用的負擔尚不明確。實踐中，各地政府做法不一。有的由地方政府統一承擔，有的由個人承擔，有的由政府和個人共同承擔，隔離費用的承擔尚未實現法制化和統一化。疫情防控是國家突發公共衛生事件應急管理政策和措施，無論是縣級以上人民政府實施“特定場所和人員的隔離”，還是醫療機構針對不同主體的“隔離治療”“隔離醫學觀察”，都具有行政強制性和公益性，屬于政府公共事務。因此，政府有義務為被隔離人員提供基本生活保障，確保隔離場所的安全性，統一規范隔離費用，明確承擔主體。隔離絕非被隔離者的個人行為，被隔離者以人身自由的限制為代價配合國家疫情防控工作，如果隔離場所不符合安全保障條件，隔離收費高昂，公眾配合國家疫情防控的積極性和政策依從性將大大降低，還會產生瞞報、謊報甚至逃避隔離的逆向選擇風險，與“隔離”設置的初衷相違背。《傳染病防治法》第四十一條（《征求意見稿》第四十九條）第二款有關于隔離費用負擔的相關法律規定，但從立法結構來看，該條針對的是發生甲類傳染病病例的場所或者該場所內特定區域的人員，也就是疫點或者疫區所在地人民政府所實施的隔離措施，并不包括隔離治療以及隔離醫學觀察的人員。由此造成疫情防控實踐中隔離醫學觀察收費的不規范和承擔主體的不明晰，甚至存在境內和境外人員的差別對待。

3.隔離期限判斷依據的行政裁量性。在本次《征求意見稿》的修訂中，第四十四條將《傳染病防治法》第三十九條第一款第一項隔離治療期限的確定依據由原來的“根據醫學檢查結果確定”修改為“根據疫情防控要求確定”，降低了本應由專業的醫學標準確定的隔離治療期限的科學性和可預期性，增加了隔離治療期限確定的主觀性和行政裁量性。

（三）傳染病預警機制的滯后性

《傳染病防治法》第十九條和第二十條規定國務院衛生健康主管部門和省、自治區、直轄市人民政府具有傳染病預警權，地方人民政府和疾病預防控制機構只有在接到上述機構的預警后才能按照傳染病預防、控制預案，采取相應的預防、控制措施。《征求意見稿》針對本次武漢疫情防控中廣受詬病的“地方政府預警權的缺失”予以修正，賦予縣級以上人民政府發布傳染病預警并啟動應急程序的權利，彌補了地方政府傳染病防控職權配置上的法律缺位，①方世榮、孫思雨：《公共衛生事件“前預警期”的地方政府應對權配置》，《云南社會科學》2020年第3期，第86－94頁。但傳染病預警的程序規范仍然繁瑣而且模糊。《征求意見稿》中傳染病發布預警的程序是：各級疾病預防控制機構進行傳染病監測和評估——根據需要向同級衛生健康主管部門報告預警建議——衛生健康主管部門組織評估——需要發布預警的，向同級人民政府提出發布預警和啟動應急響應的建議——政府按照有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序向社會發布預警并啟動應急程序。預警權行使程序的限定，目的是確保傳染病預警的準確性、權威性和集中性。但從科學和技術的角度，傳染病的確定需要流行病學的溯源調查、病原體的檢測、專家組的評估等一系列過程，其中要經過疾控機構到衛生健康管理機構再到地方政府的層層上報，這一系列的前置程序可能會耽誤很多疫情防控的關鍵時期，而且風險信息處理中的政治因素考量也可能會使地方政府以“未經評估確定”或者“未經上級授權”為由消極履行疫情初期的“防控責任”，尤其不利于具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病的早期防控。②胡曉翔：《淺議傳染病預警和信息發布制度》，《南京醫科大學學報（社會科學版）》2020年第1期，第1－4頁。雖然《征求意見稿》第二十四條也賦予各級疾控機構向社會發布健康風險提示的職權，也有利于公眾對疫情風險的早期了解，但由于疾控機構不具備行政主體資格，其健康風險提示僅僅具有勸導作用而難以引起重視。

（四）疾控機構權責不匹配

傳染病防治工作具有較強的專業性和技術性，疾病預防控制機構的流行病學調查分析、實驗室檢測鑒定、專家論證指導等在傳染病防治中尤為重要，是疫情防控的主要機構。《征求意見稿》第十八條增加各級疾控機構三項職權：疫情防控中防控技術方案和監測方案的組織實施權、傳染病實驗室檢測和鑒定的質量控制以及對重點場所的傳染病防治指導；第二十一條規定了疾控機構的傳染病監測職責；第二十三條規定了疾控機構的傳染病風險評估職責；第二十四條規定了疾控機構發布健康風險提示和預警建議的職責；第三十六條和第三十八條規定了疾控機構的疫情報告職責；第四十三條規定了疾控機構法定傳染病的公布制度；第四十六條和第四十七條規定了疾控機構采取相關傳染病防控措施的職責；第八十六條和第九十二條規定了疾控機構違反本法的相關法律責任。以上諸條多為比較籠統的義務性規定，缺少具體的實體性權利規定、程序性規范和時效制度，例如疾控機構提出的預防控制對策和方案如何應用？疾控機構工作的獨立性如何？疾控機構對傳染病疫情信息的主動收集、分析、調查、核實工作應當在多長時間內啟動？多長時間內完成？等等，在現行立法中均無相關規定。上述內容的缺失導致兩方面的困境：一是使本在《傳染病防治法》中法律地位居于本級人民政府和衛生健康管理部門之下的各級疾控機構無法主動、客觀、獨立地開展相關工作，缺乏行政執法權保障的疾控機構對傳染病防治工作的指導和參與無法有效應用，其特殊地位得不到重視；二是因政府在傳染病防治中承擔主體責任，而疾控機構只是衛生健康主管部門直屬的承擔技術工作的事業單位，立法中缺乏對其行政職權、工作程序和時效制度等安排，導致疾控機構職責行使不積極、問責無力。

三、對《傳染病防治法》立法完善的建議

（一）強化相對人權利保障

以國家總體安全觀為立法原則的《傳染病防治法》，強調傳染病防控管理的目的，忽視對相對人的權利保障。此次《征求意見稿》對相對人權利保障的條款有所增加（《征求意見稿》第四十八條①數字信息采集的必要且最小化原則，參見《征求意見稿》第四十八條。、第四十九條②被隔離人員的生活保障權和隔離費用分擔，具體參見《征求意見稿》第四十九條。、第五十二條③疫區封鎖區域內居民的基本生活保障權，具體參見《征求意見稿》第五十二條。、第五十五條④疫情征用中的申請返還權和補償權，具體參見《征求意見稿》第五十五條。、第六十五條⑤重大傳染病中對重點人群以及社會公眾的疫情心理援助，具體參見《征求意見稿》第六十五條。、第七十一條⑥醫療保障和醫療救助權，具體參見《征求意見稿》第七十條。、第八十二條⑦監督權、投訴權、舉報權，具體參見《征求意見稿》第八十二條。、第八十六條、第八十七條⑧第86條和第87條均為行政相對人的信息保護權和隱私權，具體參見《征求意見稿》第八十六和八十七條。），但相對于相對人的管控義務條款，仍然明顯不足。⑨肖柳珍：《傳染病隔離期限立法的法治偏離與專業回歸——以〈傳染病防治法〉修訂草案第四十四條展開》，《法治社會》2021年第3期，第81-88頁。

1. 增設“知情權”。應當賦予傳染病患者、病原攜帶者、疑似傳染病患者、密切接觸者等管控相對人“知情權”。建議《征求意見稿》第四章“疫情控制”中增加一條，“對傳染病患者、病原攜帶者、疑似傳染病患者和密切接觸者等采取有關的防控措施或醫療救治措施之前，應當告知其原因，可能采取的措施、場所及時限，拒絕相關防控措施可能出現的風險、造成的后果和承擔的法律責任，權利受到侵害時的救濟途徑等。當事人有陳述和申辯的權利，權利受到侵害時可以申請行政復議或者提起行政訴訟。”⑩胡曉翔、于翠婷：《重大傳染病疫情防控中強制措施法律問題》，《南京中醫藥大學學報（社會科學版）》2020 年第2期，第151-155頁。

2. 明確傳染病患者的醫療救助權。傳染病防治具有一定的公共性和社會正效應，國家對傳染患者的醫療救助應當區別于一般疾病患者。對患有特定傳染病的人群，由于其所患疾病的嚴重性、傳播的廣泛性、預防手段的乏力性，當患者無力支付高昂醫療費用時，政府應對其醫療費予以減免，確保患者不因救治費用而影響就醫。建議修改《征求意見稿》第七十一條，刪除原條款中的“困難人群”限定語，將實施醫療救助的范圍覆蓋所有患有特定傳染病的人群。而針對甲類傳染病，其患者、疑似患者、病原攜帶者，在基本醫保、大病保險、醫療救助等按規定支付后，個人負擔部分應由中央和地方財政給予全額補助。

（二）完善隔離制度的程序性設計

1. 以行政比例原則規范“隔離”措施的適用。首先，明確疫情控制中的比例原則。比例原則是行政法的“皇冠原則”和“帝王條款”，是對行政權力侵犯公民權利程度的有力限制，①參見周佑勇：《行政法基本原則研究》第2 版，北京：法律出版社，2019年，第193頁。是傳染病疫情防控中的一項重要法治原則。在傳染病防控過程中，其法理意蘊要求行政主體在采取疫情防控措施時，要全面衡量相關利益，兼顧行政目標和相對人權利保護，選用對社會、對行政相對人損害最小的方式。②參見王奇才：《應對突發公共衛生事件的法治原則與法理思維》，《法制與社會發展》2020 年第3期。

建議《征求意見稿》在第四章增設1 條，將行政比例原則確定為傳染病疫情控制的首要原則：“有關行政主體采取傳染病疫情控制措施，應當與傳染病疫情可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可以選擇的，應當選擇對社會、對行政相對人的權益損害最小的措施。”其次，規范“隔離”的具體情形、行使主體和適用對象，建議將《征求意見稿》中的“醫學觀察”表述改為“隔離醫學觀察”，區分于對一般接觸者的“居家健康監測”。明確隔離包括的三種情形、行使主體和適用對象：（1）《征求意見稿》第四十四條的“強制隔離治療”，行使主體為醫療機構，適用對象為甲類傳染病的患者、疑似患者確診前；（2）《征求意見稿》第四十四條的“隔離醫學觀察”，具體包括指定場所的隔離醫學觀察和特殊情況特殊人群的居家隔離醫學觀察，行使主體為醫療機構，適用對象為甲類傳染病病原攜帶者及甲類傳染病患者、疑似患者、病原攜帶者的密切接觸者；（3）《征求意見稿》第四十九條關于“對已經發生甲類傳染病病例的場所和該場所內特定區域的人員”的隔離，行使主體為已經發生甲類傳染病病例的所在地縣級以上人民政府，適用對象為已經發生甲類傳染病病例的場所和該場所內的特定區域的人員。此外，還應明確“密切接觸者”的界定。盡管從專業的角度來說，對“密切接觸者”的界定需要根據病毒性質、傳染性和變異性的強弱具體而定，不宜在《傳染病防治法》中予以明確，但至少在“附則”中需要明確“密切接觸者”由疾病預防控制機構根據流行病學調查予以確定，并進行管理。本法所稱“密切接觸者”不包括次級密切接觸者和一般接觸者。盡量減少實踐操作中“隔離”措施適用的無端擴大化，確保在法律保留原則和行政比例性原則的基礎上，對個人自由限制做出損害最小選擇。③參見高秦偉：《傳染病防控中的隔離措施》，《中外法學》2020年第3期，第1-22頁。

2. 明確隔離費用標準、監管及分擔機制。建議將《征求意見稿》第四十九條第二款單獨作為一個條款，統籌三種隔離措施，明確政府監管和主體責任。在《征求意見稿》第四章“疫情控制”中增設1條：“在隔離期間，實施隔離措施的人民政府應當對被隔離人員提供生活保障，確保隔離場所的安全性和規范性，隔離費用標準及具體承擔辦法由省級人民政府制定。隔離人員有工作單位的，所在單位不得停止發放其隔離期間的工資報酬。”基于隔離的公共性和社會正效應，政府應當在隔離費用的分擔中承擔主要責任。同時，隔離費用不應內外有別，境內人員和境外人員隔離費用標準應當統一。當然，政府負擔隔離費用是在相對人積極配合國家疫情防控措施的前提下，因此，對于不配合政府部門疫情防控措施逃避隔離的人員、因故意傳播疫情而被強制隔離的人員、居家健康監測期間擅自外出被轉為隔離醫學觀察的人員，其隔離費用自理，甚至將承擔相應的法律責任。

3. 隔離期限判定標準的科學性和專業性回歸。隔離期限是隔離制度的重要組成部分，直接關乎公民人身自由權被限制的時間長短，影響著每一位隔離治療或隔離醫學觀察者的合法權益以及傳染病防控的實際效果。①參見肖柳珍：《傳染病隔離期限立法的法治偏離與專業回歸——以〈傳染病防治法〉修訂草案第四十四條展開》，《法治社會》2021年第3期，第81-88頁。隔離的目的是治療、控制傳染病，避免疫情的進一步擴散，因此，隔離的期限就應當尊重個體差異及病毒傳播性的強弱，根據醫學檢查結果動態評估其是否有繼續隔離治療或者隔離醫學觀察的必要。隔離的期限不應當由行政機關根據疫情防控要求來確定，而應當由醫療機構根據醫學檢查結果來確定。建議將《征求意見稿》第四十四條第一款改為“對傳染病患者、病原攜帶者和疑似傳染病患者予以隔離治療或隔離醫學觀察，隔離期限應當根據醫學檢查結果確定。”以此保證隔離期限的判定回歸科學性和專業性的軌道，依法抗疫，科學抗疫。

（三）簡化傳染病預警機制

根據行政法“權責一致”的原則，預警權的設置是地方政府積極履行防控責任，采取相應防控措施的關鍵性、前置性要素，是常態管理到應急管理的過渡階段。預警權啟動后，地方政府可以按照既定預防控制預案，做好物資、人員、場所、設施設備、技術等的充分準備，持續發布相關預警信息，引導公眾在科學理性對待疫情的同時采取必要的防護措施，保持健康的生活習慣和文明的社交行為，最大限度降低疫情擴散風險。因此，從傳染病防治的角度應當“存疑先預警”，并在持續的風險跟蹤中不斷修正預警信息，這樣才更符合傳染病發展的規律，也更有利于地方政府及早開展科學、規范、有序的預防控制工作，避免法定職權“真空”所形成的疫情防控“遲延期”和政府責任“缺位期”，最大限度地減少重大突發傳染病傳播造成的嚴重后果。建議將《征求意見稿》第二十四條修改為：“國家建立傳染病預警制度，傳染病預警工作規范由國務院衛生健康主管部門制定。縣級以上人民政府在本行政區域內根據疾病預防控制機構對傳染病發生、流行趨勢的監測和風險評估，及時向社會發布傳染病預警，科學確定預警級別，持續發布預警信息。預警信息包括：傳染病疑似病例或不明原因聚集性病例的發病區域、臨床癥狀、可能的傳播途徑、風險提示以及防控建議等。”

（四）強化疾病預防控制機構職責

1.明確疾病預防控制機構的獨立法律地位。建議增加1條：“疾病預防控制機構是以公益為導向，獨立承擔傳染病監測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他疾病預防、控制工作的專業性公共衛生機構，行使與疾病預防控制有關的公共事務。疾病預防控制機構開展工作應當遵循客觀、獨立、公開、公正的基本原則，確保數據、信息、結果、判斷等不受任何單位和個人的影響。”明確疾控機構的獨立性、專業性、公共性，②參見湯嘯天:《流調的法治困境與制度支撐——兼評〈傳染病防治法〉（修訂草案征求意見稿）》，《法治社會》2021年第5期，第73-80頁。通過立法賦予疾控機構相關的傳染病疫情防控行政權。同時，立法應當要求縣級以上人民政府以財政資金為疾控機構提供足額的發展建設支出和經費需求等，衛生健康主管部門應當對疾控機構的行為進行合法性監督，糾正其違法行為，明確疾控機構的可問責性。

2.構建疾控機構與行政機構的良性互動機制。我國的疾控機構作為一個隸屬于衛生健康主管部門的專業性公共衛生機構，與衛生健康主管機構之間的良性互動決定了傳染病防治的工作效率。疾控機構具有相對獨立性、專業性，從事“服務于政策的科學活動”（Science in policy），③參見〔美〕布魯斯·史密斯著：《科學顧問：政策過程中的科學家》，溫珂、李樂旋、周華東譯，上海：上海交通大學出版社，2013 年，第10頁。行政機構的行政決策往往要以疾控機構提供的數據、信息和判斷作為基礎。現行《傳染病防治法》將疾控機構的工作作為傳染病防控工作的中間環節，疾控機構只是向行政機構出具疫情監測信息、進行風險評估，提供預警建議和疫情控制措施建議，承擔咨詢性、輔助性、報告性、建議性、指導性、執行性等職能，而真正作出行政決策的則是地方政府或者衛生健康主管部門，這些咨詢建議對行政機關沒有絕對的約束力，疾控機構的工作只是疫情防控多主體行政行為中的“過程性行為”。①參見宋華琳：《疾病預防控制機構法律地位的反思與重構》，《探索與爭鳴》2020第4期，第195-205頁。立法應當強化疾控機構的專業價值、獨立地位和責任意識，發揮其在傳染病防治專家咨詢委員會中的突出作用。

一場突如其來的新冠肺炎疫情，對我國突發公共衛生應急法治提出了新的挑戰，《傳染病防治法》需要在常態與應急之間積極應變。未來《傳染病防治法》的修訂，應當以安全價值為立法目的引領，以人權保障為立法根基，以權責下放重構預警響應機制，以“專業、自治”強化疾控機構職權，以多元主體互動完善疫情信息報告和公布制度，有效發揮法治在疫情防控中倡導、規范、賦權、保障和懲戒功能，促進我國突發公共衛生應急法律制度的優化。