經濟區與行政區適度分離改革：實踐邏輯、典型模式與取向選擇

蔡之兵 張可云

摘 ? 要：探索經濟區與行政區適度分離改革是推動區域協調發展戰略取得實質性進展、理順政府與市場關系的必然舉措。基于經濟區與行政區的概念辨析，提出探索經濟區與行政區適度分離改革的目標是要破除“區對區的分割”，而非實現“區與區的分開”。經濟區與行政區適度分離改革既包含縱向層面的“高放低”“普變特”“低升高”三種模式，又包含橫向層面的通過“趨高”來實現“趨同”和通過“趨新”來實現“趨同”兩種模式?，F階段，縱向層面與橫向層面的改革模式分別面臨系統性不足、區域合作積極性與有效性難以保障的困境。為此，應分別從遏制地方無序發展、構建動態的發展權限配置體制、鼓勵采用高效精簡的管理體制以及完善相關法律基礎、優化政績考核機制、強化政策協同支持等方面來推動經濟區與行政區適度分離改革。

關鍵詞：經濟區;行政區;適度分離;區域協調發展

中圖分類號：F127 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2021）11-0030-12

2021年中共中央、國務院印發《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，明確提出要“探索經濟區與行政區適度分離改革”。由此，經濟區與行政區適度分離改革受到學術界和政策層面更多的關注。實際上，從相關文獻來看，經濟區與行政區的關系問題并非全新話題[1]。處理好經濟區與行政區的關系是我國經濟體制改革的重要任務之一。研究如何探索經濟區與行政區適度分離改革，既是確保區域協調發展戰略取得實質性成果的重要手段，又是進一步理順政府與市場關系的必然要求。本文從經濟區、行政區的概念入手，通過比較分析現行經濟區與行政區適度分離改革的不同模式，為未來更加有效地探索經濟區與行政區適度分離改革模式提供有益參考。

一、經濟區與行政區適度分離改革的相關理論闡釋

探索經濟區與行政區適度分離改革是立足于經濟區與行政區的戰略舉措，這就意味著清晰界定經濟區、行政區的內涵是明確經濟區與行政區適度分離改革具體含義的前提。

（一）經濟區、行政區的內涵界定

雖然學者們對行政區概念的界定并非完全一致，甚至在稱呼上也存在“政區”“行政區”“行政區劃”“行政區域”等之分，但從大部分學者關于行政區的內涵界定來看，行政區概念的范疇是比較明確的。如周振鶴提出，“除非疆域特別狹小，任何一個國家都要根據行政管理的需要，將領土劃分成有層次的區域，這一過程叫做行政區劃，這些區域稱為行政區域，行政區劃和行政區域也可通用，簡稱為行政區或政區。”[2]劉君德則認為，“政區是行政區或行政區域的簡稱，是指一個國家的地方行政機關所轄的區域。國家根據行政管理和建設、治理的需要，遵循有關法律規定，對領土進行合理的分級劃分而形成的區域和地方，這就是‘行政區劃，它是國家政權建設的重要組成部分，是一種政治地理現象?！盵3]浦善新也指出，“行政區是指國家為行政管理而劃分的區域，也就是相應的地方國家行政機關所轄的區域，又稱行政區域，亦簡稱政區?！盵4]可見，絕大部分學者都認為行政區是國家為了管理需要而對國土空間進行劃分的結果。

相較于行政區比較統一的內涵界定，經濟區概念的內涵相對模糊。大部分學者都認可從經濟產業聯系的角度對空間進行劃分從而得出經濟區的內涵[5]。然而，由于區域之間的經濟產業聯系是“無形”的，難以客觀清晰界定這種聯系的空間范圍與空間邊界，這也使得經濟區的劃分往往依賴于行政區域。換言之，經濟區的劃分往往體現為不同級別和不同數量行政區的組合。以我國經濟區劃分實踐為例，早在1958年，為了加速國民經濟復蘇，我國在東北、華北、西北、華東、中南和西南六大行政區的基礎上設立了東北、華北、西北、華東、西南、華中和華南七大經濟協作區，1961年七大經濟協作區合并為六大經濟協作區。改革開放以后，為進一步激發地方發展積極性，“六五”期間中央成立了西南、西北、中南、華東、華北和東北六個大區。1985年中央提出三大地帶的劃分思路并將全國劃分為十大經濟區，“九五”期間進一步將十大經濟區整合為東部地區、環渤海地區、長三角地區、東南沿海地區、中部地區、西南和東南部分省區、西北地區等七大經濟協作區[6]。顯然，這些經濟區本身都是行政區的組合。在這種背景下，雖然國家始終高度重視“全國一盤棋”的發展理念，但在實踐過程中，由于這些經濟協作區仍然包含了多個不同的行政區，且每個行政區都有較高的自主發展權限，在實際發展過程中仍然高度關注自身發展利益和追求自身產業體系的“大而全”，各大經濟協作區之間難以形成合理的分工格局，更沒有體現區域合作的發展導向。因此，雖然這一時期我國進行了大量經濟區的劃分實踐，但實際效果并不盡如人意[7]。

由此可見，相較于行政區概念的明確性與統一性，經濟區概念的內涵并不明確。這也導致雖然很早就有學者意識到行政區對經濟區的抑制和束縛作用，但學術界對采取何種措施來降低這種抑制作用并沒有做過多的深入研究[8]。這也是本文繼續研究經濟區與行政區適度分離改革的緣由之一。

（二）經濟區與行政區適度分離的內涵界定

從現有文獻來看，目前直接討論探索經濟區與行政區適度分離改革的文獻并不多。同時，從已有文獻對這一概念的界定來看，為數不多的文獻認為探索經濟區與行政區適度分離改革就是要將經濟區與行政區“分開”，具體思路是將經濟區概念“實體化”，對經濟區進行分類并討論不同類型經濟區與行政區的具體分離思路[9]。顯然，這種研究思路仍將經濟區視為行政區的某一部分、某一類型或某一組合。然而，經濟區本義指的是經濟產業相互之間存在緊密聯系的空間范圍，且這種無形的空間聯系理論上是不受行政區域影響的。因此，如果基于這一本質定義，經濟區與行政區并不存在直接關聯，經濟區并非行政區的組合或者特殊類型。這也就意味著，探索經濟區與行政區適度分離改革并不能單純地關注“行政區”與“經濟區”的關系。

實際上，在現實經濟活動中，我們之所以會提出探索經濟區與行政區適度分離改革，其根本原因是行政區的行政區經濟會對經濟區即經濟規律充分發揮作用的空間范圍產生直接的干擾作用并導致經濟區的行政割裂。行政區經濟指的是改革開放以來在由傳統的計劃經濟體制下區域經濟的縱向運行系統向社會主義市場經濟體制下區域經濟的橫向運行系統轉變時出現的一種奇特的區域經濟類型[10]。這種發展模式會帶來包括政府嚴重干預和深度參與企業的市場競爭、生產要素的跨行政區自由流動過程嚴重受阻、行政中心與經濟中心高度重合、行政區邊界經濟的衰竭等一系列問題。可見，行政區經濟的存在制約了市場經濟規律的作用空間。在這種背景下，探索經濟區與行政區適度分離改革的目的就顯而易見了，即要避免行政區域的個體性對經濟區域整體性的分割。換言之，探索經濟區與行政區適度分離改革不是為了實現“區與區的分開”，而是要破除“區對區的分割”。

（三）經濟區與行政區適度分離改革的本質

破除“區對區的分割”是探索經濟區與行政區適度分離改革的根本目標，這種分割緣于不同行政區對轄區經濟采取了力度不一的發展政策，使得單個行政區的發展行為能夠干擾和割裂經濟區的形成。而這些行政區之所以能夠采取不同內容的發展政策，根源在于央地集權與分權結構的影響和制約。

長期以來，央地關系始終是影響區域發展的重要變量，每一次央地關系的變動都會對我國經濟發展產生深遠影響。通過中央集權來集中力量為國家和區域發展奠定堅實基礎，然后再通過分權激發地方政府的發展積極性，已經成為中國發展模式的重要特征與共識。在這個過程中，先后衍生了包括晉升錦標賽、區域競爭、分稅制改革、央地共治等一系列重要的理論與實踐創新[11]。應該說，這種“集權搭框架、分權加速度”的發展模式有效地促進了我國經濟的發展。然而，隨著我國進入新的發展階段，“集權搭框架、分權加速度”的發展模式已經難以滿足高質量發展要求，這是因為在“分權加速度”這一環節中，不同行政區在得到中央政府賦予的發展自主權后，會進一步根據自身發展基礎與發展需要將這種統一的發展自主權解構為不同程度的發展權限與不同水平的發展政策，比如不同地區會根據自身發展需要制定不同優惠程度的招商政策、不同補貼水平的產業政策、不同供給水平的公共產品政策等。在特定的發展階段，與其他地區不同的發展政策能夠增強地方發展的比較優勢，從而激發地方發展活力，但從整體區域視角來看，這種不同的發展政策會嚴重干擾市場經濟規律的作用空間，阻礙區域之間形成規?；氖袌鼋Y構和合理化的產業分工格局。因此，新時代實現高質量發展，必須從“集權搭框架、分權加速度”的發展模式轉向“集權搭框架、分權加速度、同權破分割”的發展模式。顯然，實現這一目標需要通過探索經濟區與行政區的適度分離改革來破除“區對區的分割”。

二、探索經濟區與行政區適度分離改革的現實價值與動因分析

探索經濟區與行政區適度分離改革，并不僅僅是簡單的行政區劃或者區域發展領域的創新，而是與整個發展模式轉變密切相關的重要變革，對推動實現高質量發展具有重要的現實價值。與行政區發展模式相對應的是經濟區發展模式，從行政區發展模式轉向經濟區發展模式是探索經濟區與行政區適度分離改革的主要動因。

（一）探索經濟區與行政區適度分離改革的現實價值

探索經濟區與行政區適度分離改革是我國經濟發展模式轉型的必然舉措。從行政區發展模式面臨的難題以及高質量發展需求來看，探索經濟區與行政區適度分離改革具有三方面的現實價值。

第一，探索經濟區與行政區適度分離改革有助于“打破自家一畝三分地的思維定式”?！按蚱谱约乙划€三分地的思維定式”是2014年習近平總書記在部署推動京津冀協同發展戰略時提出的重要要求。長期以來，由于高度重視經濟發展速度，我國區域經濟發展格局的競爭態勢要強于合作態勢，不同行政區域圍繞資本、產業、企業、項目等經濟要素的引入而展開激烈競爭，最終形成了根深蒂固的“一畝三分地”思維定式，對我國區域經濟一體化發展目標產生了巨大制約和阻礙[12]。進入新時代，區域協調發展已經成為我國區域經濟乃至整個經濟體系的重要發展目標，協調發展理念成為新發展理念的重要組成部分，通過破除地方發展的“一畝三分地”思維定式從而加速區域一體化發展進程，已成為當務之急。行政區對經濟區的行政分割是我國地方“一畝三分地”思維定式的直接體現和主要成因，探索經濟區與行政區適度分離改革將有助于打破行政區域主體利益壁壘，讓區域經濟規律發揮更大作用，這是直接破除“一畝三分地”思維定式的有效工具。

第二，探索經濟區與行政區適度分離改革有助于“形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局”?！靶纬蓛瀯莼パa高質量發展的區域經濟布局”是習近平總書記2019年提出的重要發展目標，是對區域協調發展目標的進一步深化和明確。從表面上看，形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局是從產業結構層面對區域發展關系提出的要求。而實際上，由于我國地方政府會在培育自身產業體系過程中發揮重要甚至決定性作用，形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局必然要求地方在制定發展戰略時遵循自身比較優勢，在主導產業的選擇上符合自身的要素稟賦結構[13]。只有這樣，不同地區才能真正培育出具有市場競爭力的產業，不同地區之間才有可能形成優勢互補的產業分工體系。然而，在傳統發展模式下，圍繞提升經濟規模指標的地方競爭模式導致大量區域無視自身比較優勢而去發展與其他地區相似甚至完全相同的產業，最終使得區域產業結構雷同并帶來了巨大的產能過剩。出現這一現象的原因，歸根結底仍然是政府的行政力量過度介入產業的正常演變過程，擾亂了市場經濟規律。因此，探索經濟區與行政區適度分離改革是確保政府與市場各司其職的重要舉措，也是形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局的必要條件。

第三，探索經濟區與行政區適度分離改革有助于貫徹落實“行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區域協調發展的更大優勢”這一理念。行政區域是行政區劃的直接產物，行政區劃的思路與改革會直接影響行政區域的性質、結構與布局，也會對區域之間的發展關系帶來重要影響。行政區劃往往被視為促進區域協調發展的有力工具。習近平總書記曾強調，“行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區域協調發展的更大優勢”。然而，由于行政區劃波及范圍廣、影響領域多、調整成本高，中央政府對利用行政區劃手段來促進區域協調發展的思路往往比較謹慎。如針對京津冀地區的協調發展，就有學者提出通過行政區劃調整來解決該地區內部發展關系矛盾從而順利實現協調發展目標，但考慮到行政區劃會影響相關區域的經濟社會穩定，中央政府并沒有采取類似于將三地合并的行政區劃調整措施來實現三地協調發展的目標[14]。行政區劃對區域發展關系的巨大影響顯而易見，但如何利用好行政區劃這一手段則還需要更多符合實際情況的科學探索。作為涉及行政區域管理體制轉變的操作思路，探索經濟區與行政區適度分離改革本質上也是一種特殊類型的行政區劃調整，在不影響原來區域經濟社會發展穩定的前提下，這種思路可以通過區域發展空間與發展權限的重新匹配來推動區域協調發展。因此，探索經濟區與行政區適度分離改革能夠從行政區劃層面探索更多有助于推動區域協調發展的可行路徑和方法。

（二）探索經濟區與行政區適度分離改革的動因分析

除上述三方面的現實價值外，探索經濟區與行政區適度分離改革的深層次動因來源于我國新發展階段對發展模式轉變提出的新要求。

1.行政區發展模式面臨的難題

行政區發展模式是我國過去發展模式的典型概括。雖然不同文獻對這種發展模式的內涵界定并不完全一致，但總體來看，這種發展模式具備如下典型特征：第一，各級政府在行政區發展模式下發揮了巨大作用，某種程度上主導了市場因素對經濟發展的作用。從我國自改革開放以來的發展路徑來看，政府對我國經濟快速發展發揮了重要作用，無論是龐大的基礎設施建設和產業投資規模，還是各種各樣的深度影響市場形成與發展的產業政策，無不證明政府對經濟發展的重要作用。第二，個體區域的率先發展是行政區發展模式的重要思路。通過賦予個體區域特殊政策和地位，鼓勵個體區域率先發展從而帶動整體區域發展是行政區發展模式的重要特征之一。在我國改革開放初期，由于發展水平低、發展基礎弱，為了高效利用有限的發展資源，鼓勵東部地區通過實施對外開放戰略從而加速發展是我國發展戰略的重點。第三，規模提升目標下的速度競爭是行政區發展模式的重要動力。對欠發達地區而言，想要在短時間內追上發達地區的發展水平，就需要實現比發達地區更快的發展速度。在行政區發展模式下，鼓勵各個區域圍繞提升經濟規模目標而展開地方競爭是這種模式的重要動力，也是過去幾十年我國經濟快速崛起的關鍵。第四，由上至下的縱向考核制度是行政區發展模式的動力來源[15]。從世界各國發展歷史來看，激發地方政府發展經濟的積極性絕非易事。為了激發地方發展經濟的動力，我國在過去幾十年的發展過程中，構建了一套以經濟發展指標為核心、通過上級政府對下級政府經濟發展成績進行層層考核的制度體系，有效地激發了地方政府發展經濟的積極性。

雖然行政區發展模式取得了巨大的成績，但隨著我國進入新發展階段，這種發展模式也開始遇到諸多難題。第一，在行政區發展模式下，經濟發展過于依賴政府投資，內生動力不足，對暢通國內大循環產生了較強的阻礙作用。第二，地方政府實施了數量過多的產業政策，擠壓了市場機制正常發揮作用的空間，市場出清機制難以發揮效果，導致類似產能過剩、僵尸企業等問題頻頻出現[16]。第三，行政區發展模式過于強調速度和規模競爭因素，既忽略了經濟發展質量的提升，又制約了區域合作，并最終導致我國巨型規模市場優勢難以充分發揮。第四，單一經濟指標考核制度的缺陷日益顯現。尤其是隨著我國經濟發展水平的提升以及主體功能區框架的確立，發達地區面臨的任務與挑戰越來越難，而欠發達地區的生態保護與糧食安全的功能定位日益清晰，短期化的單一經濟指標考核制度已經不能適應新時代的新要求。面對這些新的難題，繼續推動行政區發展模式已經難以持續，必須加快經濟發展模式的轉型。

2.經濟區發展模式與行政區發展模式的比較與關系

與行政區發展模式依賴政府作用不同，經濟區發展模式更加強調市場機制與經濟規律的自發作用，尤其是要重點破除個體行政區域因為追逐自身利益而對要素自由流動與空間配置帶來的阻礙。兩種發展模式的具體比較見表1（下頁）。

由表1可知，兩種發展模式在諸多方面都有所不同。從政府與市場關系來看，在行政區發展模式下，政府深度參與甚至決定了市場競爭格局，而在經濟區發展模式下，市場競爭引領著政府更好發揮作用;從發展目標與適用階段來看，由于發展階段不同，行政區發展模式需要欠發達地區在短時間內跟上其他發達地區的發展水平，故其更加重視發展速度指標，而隨著發展水平的提升，發展速度的重要性已經遠遠低于發展質量，以發展質量為導向的經濟區發展模式更能適用趕超競爭這一階段;從發展思路與動力保障來看，行政區發展模式依賴地方之間的經濟競爭，由上至下的縱向考核是激發這種競爭的關鍵工具，而通過區域合作發揮規模優勢則是經濟區發展模式的主要思路，區域之間圍繞高質量發展目標而進行持續的公平競爭是這一模式的動力保障;從動力類型來看，行政區發展模式通過提高要素的投入規模來獲得經濟增長，而經濟區發展模式則重視通過要素的跨行政區域配置來提高經濟發展效率。

從這些比較結果看，經濟區發展模式無疑更能滿足新時代高質量發展的需要。然而，這并不意味著行政區發展模式就已完全過時。實際上，雖然兩種發展模式存在較大差異，所適用階段也不相同，但從區域發展的一般邏輯分析，兩種發展模式的主要差異在于政府與市場的關系結構。在行政區發展模式下，政府與市場關系存在一個最佳耦合點，而在經濟區發展模式下，政府與市場的關系同樣應有一個最佳耦合點。在外部環境與發展階段變化的背景下，行政區發展模式下的政府與市場關系的最佳耦合點要逐步向經濟區發展模式下的政府與市場關系最佳耦合點靠攏，這就意味著行政區發展模式需要吸收經濟區發展模式的優勢與經驗，充分引入市場機制的有益成分并重新找到新的政府與市場關系的最佳耦合點。因此，探索經濟區與行政區適度分離改革并不要求單一的政府或者市場主體來發揮全部作用，而仍然要求政府與市場協同發力，故我們只能探索經濟區與行政區的“適度”分離而非“完全”分離。

三、經濟區與行政區適度分離改革的實踐邏輯及其典型模式

理論上，探索經濟區與行政區適度分離改革就是要破除行政區對經濟區的分割。實踐上，通過經濟區與行政區的適度分離來破除行政區對經濟區的分割面臨著諸多難題。為了更好地探索經濟區與行政區適度分離改革，有必要對經濟區與行政區適度分離的實踐邏輯與具體模式進行深入分析。

（一）經濟區與行政區適度分離的實踐邏輯

行政區對經濟區的割裂力量來源于不同行政區所具有的不同程度的發展權限和不同水平的發展政策，想要破除這種割裂，就需要調整并改變這種差異化的發展權限格局。具體來說，由于行政區發展權限的不同主要包括縱向差異與橫向差異兩種類型，因而探索經濟區與行政區適度分離改革也相應地具有兩種不同思路。

縱向差異指的是不同行政級別的行政區具有不同的發展權限。在我國發展體制中，行政級別是決定區域發展權限的重要因素，行政級別越高，區域經濟發展權限往往越大，行政級別越低，區域經濟發展權限往往越小。一般情況下，上級行政區域的經濟發展權限要高于下級行政區域，這會直接導致一些行政級別較低的區域在發展過程中會遇到由于自身發展權限不足所導致的束縛與限制，這一現象在我國區域經濟發展過程中最為典型，比如大量沿海地區的縣、縣級市、鎮雖然經濟發展水平已經很高，但這些地區在現實發展過程中都遇到了由自身發展權限不足而導致的一系列難題，有學者形象地將這種現象稱為“小馬拉大車”或者“小馬拉火車”[17]。在這種背景下，探索經濟區與行政區適度分離改革就是要盡可能根據區域自身的經濟發展基礎和需要來合理配置行政區域的發展權限，打破按照行政級別配置區域發展權限的做法，實現經濟發展效率的最大化。其中，高級別行政區域向低級別行政區域下放經濟管理權限、根據國家意志賦予特定區域特殊的發展權限、直接提升低級別行政區域的發展地位等，是這一思路的典型實踐。

橫向差異指的是同一行政級別的行政區具有不同的發展政策。雖然行政級別相同，但不同區域的發展基礎、發展階段、政府能力存在差異，這會導致同級別區域之間出現橫向的發展政策差距，并對經濟區的順利形成帶來巨大干擾。面對這種情形，探索經濟區與行政區適度分離改革就是要避免以單個行政區域為主體來配置要素資源，而應堅定不移地采取跨行政區域配置資源的發展思路。其中，除西部大開發、振興東北地區等老工業基地、中部地區崛起、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護與高質量發展、成渝地區雙城經濟圈建設等宏觀戰略外，從更微觀、更具體的區域層面著手來探索經濟區與行政區適度分離改革已成為橫向層面的典型實踐模式。如深圳市與汕尾市共建的深汕特別合作區;北京市通州區對河北省廊坊市北三縣市采取“統一規劃、統一標準、統一政策、統一管控”的管理體制;長三角率先探索建設由上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣共同組成的長三角一體化先行示范區;川渝兩地共建跨省域新區——川渝高竹新區等。這些跨行政區域的合作類型都是通過賦予單個行政區在自身空間范圍之外的發展管理權限，從空間范圍和發展管理權限上推動經濟區與行政區的適度分離。

（二）縱向層面經濟區與行政區適度分離改革的典型模式

縱向層面上，探索經濟區與行政區適度分離改革就是要避免出現行政區域因發展權限不足而無法發揮最大發展潛力和實現最高發展效率的現象。其具體做法主要包括三種（見表2）。

第一種模式可簡稱為“高放低”，是指高行政級別區域向低行政級別區域下放經濟管理或者行政管理權限，讓低行政級別區域能夠根據自身發展需要來合理調整優化自身發展戰略，從而破除發展權限不足導致的發展瓶頸。此類改革舉措比較常見。如浙江省從1992年起先后實施了四輪經濟強縣擴權改革，發展權限的下放對象范圍不斷擴大，由最開始一般的經濟強縣擴大至全省所有縣和縣級市;2007年后又開始賦予省級中心鎮部分和全部的縣級經濟社會管理權限。這種改革舉措破解了低級別行政區域面臨的權限不足束縛，能夠有效激發不同級別行政區域的發展潛力[18]。

第二種模式可簡稱為“普變特”，是指根據國家發展需要，賦予特定區域特殊的發展權限，這種發展權限的特殊之處在于它直接來源于國家意志而非上級行政區域。換言之，在這種改革模式中，特定區域的上級行政區域都不具有特定區域被賦予的發展權限。從最早的計劃單列市，到改革開放以后的經濟特區、國家級新區，再到雄安新區、自由貿易試驗區、自由貿易港，其本質都是特定區域在國家整體發展戰略與發展利益需要的背景下，被賦予了較高的經濟發展權限。

第三種模式可簡稱為“低升高”，是指直接將低發展權限的行政區域升級為擁有較高發展權限的區域。相較于前兩種放權的局部性改革思路，“低升高”這一改革模式并不著眼發展權限在不同行政級別區域之間的局部調整，而是聚焦行政區域自身，通過改變行政區域的整體體制和地位來提高行政區域的發展權限。如“縣改市”“鎮改市”等實踐模式，其本質是直接將行政區域由較低發展權限的位置提升至擁有較高發展權限的位置。從效果上講，這一模式的改革思路更為徹底，但相較于調整發展權限這種思路，涉及行政區域級別提高的模式往往影響更大，相關部門在選擇這種模式時會相對謹慎，故這種模式的“升高”往往出現于同一級別但具有不同發展權限的區域之間。

（三）橫向層面經濟區與行政區適度分離改革的典型模式

橫向層面的經濟區與行政區適度分離改革模式的內在邏輯是讓同行政級別區域的發展權限趨同。由于發展權限存在差異，同級別區域發展權限的趨同也有兩種思路（見表3）。

第一種模式是在趨同過程中，不同區域都選擇參與合作主體區域中的最高水平的發展權限和政策，即通過“趨高”來實現“趨同”。如在京津冀協同發展戰略中，作為發展水平較高的北京市對河北省的北三縣市采取“四統”的管理體系;又比如，在粵港澳大灣區戰略中，位于汕尾市的深汕特別合作區完全采取深圳市的管理與發展體制。這是通過“趨高”來實現“趨同”的典型表現。第二種模式是在趨同過程中，不同區域通過相互之間的空間合作與融合來共同探索新的發展體制，即通過“趨新”來實現“趨同”。比如，在長三角一體化發展戰略中，上海市、江蘇省與浙江省各自拿出一個縣區來共同建設長三角一體化示范區，這一示范區的主要功能定位就是探索能夠真正實現跨行政區域一體化發展的體制機制;又比如，在成渝地區雙城經濟圈建設中，四川省與重慶市共建包含兩省市部分行政區域的高竹新區，這一新區同樣需要探索如何實現跨行政區域深度合作的發展體制機制。

通過比較這兩種發展權限趨同的具體實踐模式，可以發現“趨高”這種實踐模式往往出現于發展水平、發展能力存在較大差距的區域之間，在具體實踐過程中，這種模式的順利推進需要發展水平和發展能力較高的個體區域發揮示范帶動作用，比如北京市通州區通過“四統”機制對河北省北三縣市的帶動、深圳市通過深汕特別合作區對汕尾市的帶動。這種實踐模式的難點往往是相對較低水平的區域如何學習和模仿高水平的發展體制。相較之下，“趨新”這種實踐模式的難度更大，因為參與合作實踐的區域主體并無可供參考借鑒的成熟模式，而只能通過深度的區域合作與發展創新來探索科學的跨行政區域發展路徑。

四、探索經濟區與行政區適度分離改革的總體思路與政策建議

在長期的區域發展實踐中，我們已經從縱向和橫向兩個層面探索了多種經濟區與行政區適度分離改革的實踐模式，也取得了較大成績。但隨著發展水平的提升和發展要求的變化，兩類探索經濟區與行政區適度分離改革的思路也開始面臨一些困境。就縱向層面的分離改革模式而言，此類改革主要立足于不同級別行政區域發展權限的調整。然而，由于發展權限內涵豐富、涉及領域眾多，想要通過放權或者賦權來逐一解決不同區域面臨的發展權限不足問題會面臨較大挑戰，也不符合改革的整體性和系統性要求。相較之下，橫向層面的分離改革模式是通過新設立的局部空間單元來探索可行的、持續的、高效的跨行政區域發展模式，不直接涉及行政區域整體發展權限的調整，但從具體實踐看，這種模式目前也面臨如何確保不同區域主體共同發展新設立空間單元的積極性與有效性這兩大難題。

（一）探索經濟區與行政區適度分離改革的總體思路

基于縱向層面與橫向層面探索經濟區與行政區適度分離改革面臨的具體難題，未來需要從縱向與橫向兩大層面著力完善探索經濟區與行政區適度分離改革的制度基礎。

縱向層面上，要加快轉變政府職能，清晰界定政府與市場的行為邊界，規范地方發展經濟的各種自主行為。歸根結底，行政區之所以會分割經濟區，是因為我國政府擁有較多的經濟發展權限和較大的發展自主性。面對這種情況，如果不從制度層面改革地方發展體制和約束地方發展行為，而只想通過調整和重新配置發展權限來破除行政區對經濟區的分割，就很可能是治標而難治本。因此，一方面，未來需要進一步落實黨的十八屆三中全會提出的使市場發揮資源配置的決定性作用和更好發揮政府作用的要求，加快轉變政府職能，尤其是要在目前央地分權結構的基礎上采取更為嚴格的約束地方發展行為的監督體系，堅決遏制地方采取違反市場公平和競爭中性的產業政策、招商政策、稅收政策參與經濟生產活動。另一方面，為避免行政級別對優勢地區的束縛從而最大程度發揮優勢地區的發展潛力，要盡快打破按照行政級別配置資源的發展體制，構建能夠按照地區發展能力與發展水平來配置資源的發展體制。

橫向層面上，既要繼續圍繞完全一體化目標，加快區域一體化進程，又要著力破解制約區域參與一體化發展的積極性與有效性難題。一方面，要繼續加快區域協調發展進程，加大推動區域協調發展的力度。自改革開放以來，中央已先后出臺一系列旨在打破地區分割與封鎖的文件，比如，1990年發布的《國務院關于打破地區間市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》、2001年發布的《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》、2004年商務部等七部門聯合發布的《關于清理在市場經濟活動中實行地區封鎖規定的通知》都是這一目標導向的體現。同時，自2017年區域協調發展戰略提出后，這一工作的重點在打破地區封鎖的基礎上又新增了從制度層面提高區域一體化發展水平的任務。如2018年11月，中共中央、國務院發布了《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》;2020年4月，中共中央、國務院印發了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》。可見，區域協調發展戰略已在顯著加速，這是破除行政區對經濟區分割的重要舉措，未來還需進一步提高區域一體化發展程度，并最終實現完全一體化目標。另一方面，要采取有效措施來破解制約跨行政區域發展模式順利形成的難題。除宏觀層面的區域一體化發展程度提高的問題外，如何從具體的操作層面來確保不同區域參與跨行政區域發展模式的積極性、確保這種跨行政區域發展模式的有效性已經成為影響跨行政區域合作能否產生實質性效果的關鍵難題。從難點所涉及的領域來看，需要通過完善相關法律基礎、構建科學合理的考核機制、加強多個領域的政策支持力度等來協同解決上述兩大難題。

（二）深入推動經濟區與行政區適度分離改革的政策建議

根據探索經濟區與行政區適度分離改革的總體思路，未來要從具體的操作機制方面予以推動與完善。

就縱向層面而言，可從如下方面著手：第一，從中央層面構建能夠有效遏制地方無序發展的監督體系。避免行政區對經濟區的干擾，需要充分發揮中央政府的作用。一方面，加快政府職能轉變，在不斷提高政府治理現代化水平的同時，最大限度地減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預，大力保護和激發市場主體活力。另一方面，通過國家市場監督管理總局、國家反壟斷局、國家發展和改革委員會等部門對各地區的發展政策體系進行深度梳理比較和長期監督，對違反市場公平和競爭中性的地區性政策，不僅要及時廢止，而且要進行嚴厲警告和處罰。第二，加快構建動態的發展權限配置體制。針對不同行政級別地區的發展情況，制定準確科學的量化考核機制，對明顯超過同行政級別平均發展水平和發展質量的區域應賦予更大的經濟發展權限。比如，在地級市這一級區域中，個別城市的經濟總量和經濟效率指標不僅已經遠遠超過地級市的平均水平，甚至都已經超過副省級城市的平均水平。在這種情況下，就應該在土地資源配置、重大基礎設施項目布局等方面盡可能滿足這些城市的發展需求，幫助這些城市破除由行政級別不足帶來的發展瓶頸。當然，為確保整體發展體制的可持續運行，對于長期與本級行政區域平均發展水平和發展質量存在巨大差距的城市化地區，也應該制定相應的動態縮減調整機制，避免行政資源的浪費。第三，鼓勵各級別的區域在有條件的次級區域積極借鑒并學習國家級新區等特殊類型區域的高效管理體制和管理模式。國家級新區等特殊類型地區肩負特殊的歷史使命，在管理體制上往往會采取具有少審批、大部制、扁平化等特點的精簡高效結構[19]。從過往實踐看，這種管理體制能夠極大地減少政府對市場的不當干預，有助于破除行政區對經濟區的干擾與分割。因此，經濟區與行政區適度分離改革應充分吸收這種管理體制的有益做法與經驗。

就橫向層面而言，可從如下方面著手：第一，加快完善區域合作的法律基礎。目前我國的區域合作多由重大區域發展戰略與區域協調發展戰略來推動，相關法律基礎的缺失制約了不同主體區域參與區域合作的持續性和嚴肅性。為確保區域合作的持續穩定進行，要加快制定《區域規劃法》《區域關系法》《區域戰略法》等法律，明確規定參與區域合作的主體區域的義務與責任，以及違反合作發展要求的處罰方式。同時，圍繞基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當等三大協調發展目標，明確各大區域發展戰略實現協調發展的目標進程表和時間路線圖，不斷提高區域協調發展水平[20]。第二，充分發揮考核機制的引導作用。一方面，要通過調整地方政府政績考核制度，增加對區域合作工作的考核權重。2020年11月，中組部印發《關于改進推動高質量發展的政績考核的通知》，明確要求政績考核制度必須根據創新、協調、綠色、開放、共享等五大發展理念來針對性地設置有關指標。基于這一思路，未來在推動經濟區與行政區適度分離改革的過程中，可以深化與細化“協調”工作部分的考核內容，增加有關地方是否實質性參與并推動區域合作的指標數量和考核權重。以川渝高竹新區的建設為例，未來對重慶市與四川省的政績考核不僅需要考核兩省市自身的經濟增速等指標，還需要將高竹新區的經濟指標同時納入川渝兩地的考核。另一方面，考慮到探索跨行政區域發展模式的長期性，就考核體制而言，應對此類跨行政合作區域進行五年甚至十年的長期化考核，在這一時期內，區域管理部門和主要領導應保持穩定并將這一長期考核結果作為主要領導的重要考核指標，對在推動合作區域高質量發展方面取得明顯成效的官員可以越級提拔，以此來確保合作區域能夠始終根據高質量發展要求來制定發展規劃和推動發展實踐。第三，強化相關政策的支持力度。首先，要有傾向地將國家和省級區域的重點發展產業、企業以及項目布局于跨行政區域的合作區域，為此類區域提供發展的原始動力。與此同時，也可將此類區域作為承接產業轉移的政策試點，對來源于國際或者國內發達地區的先進產業率先實施產業分成制度，允許這一區域與產業來源地就承接產業的稅收收益進行協商與分配的改革權限，激發合作區域吸引先進產業的能力。其次，為避免參與合作區域共建的不同行政區域過早陷入利益分配博弈的僵局，可暫時實施利益留成機制，即對合作區域的短期比如八年或者十年內的發展收益免除上繳稅收，激發地方區域將合作區做大做強的積極性和動力。從長期來看，為避免合作區域成為新的“稅收洼地”以致出現新的不公平競爭，在合作區域發展逐漸穩定后，可根據能夠衡量合作區域高質量發展水平的如國際專利數量、上市企業數量、企業研發經費比重等指標來制定差異化的分成制度，對在這方面表現突出的區域可實施差異化的稅收分成制度，鼓勵合作區始終能夠按照高質量發展的要求來制定發展戰略。最后，就發展體制而言，應該賦予此類合作區域比較靈活的發展權限，比如可以允許這些合作區域根據自身情況以及發展任務的要求來自主選擇所涉不同行政區域的發展政策。以川渝高竹新區為例，《川渝高竹新區總體方案》明確提出允許高竹新區在制定和執行政策時，可以自主選擇重慶市和四川省適宜新區發展的政策。這無疑會對新區在起步階段的發展產生巨大推動作用。 [Reform]

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Moderate Separation Reform of Economic Zone and Administrative Zone： Practice Logic， Typical Models and Orientation Choice

CAI Zhi-bing ? ZHANG Ke-yun

Abstract： Exploring the moderate separation reform of economic zone and administrative zone is an inevitable measure to promote the substantive progress in the regional coordinated development strategy and straighten out the relationship between the government and the market. Based on the analysis of the concept of economic zone and administrative zone， this paper puts forward that the goal of exploring the moderate separation reform of economic zone and administrative zone is to break the "division of districts" rather than realize the "separation of districts". The moderate separation reform of economic zone and administrative zone includes three modes of "high and low"， "universal change" and "low rise" at the vertical level， as well as the horizontal level through the "higher" to achieve "convergence" and through the trend "New" to realize the two modes of "convergence". At this stage， the reform models at the vertical and horizontal levels are facing the dilemma of insufficient systematicness and difficult to guarantee the enthusiasm and effectiveness of regional cooperation. Therefore， we should promote the reform of appropriate separation between economic zone and administrative zone from the aspects of curbing local disorderly development， building a dynamic development authority allocation system， encouraging the adoption of efficient and streamlined management system， improving relevant legal basis， optimizing political performance evaluation mechanism and strengthening policy collaborative support.

Key words： economic zone; administrative zone; moderate separation; regional coordinated development

基金項目：國家社會科學基金青年項目“區域優勢演變與高質量的產業分工體系構建研究”（19CJY002）。

作者簡介：蔡之兵，中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部副教授;張可云，中國人民大學應用經濟學院教授、博士生導師。