關于北京市郊鐵路建設的思考

王德利

(北京市社會科學院經濟所，北京 100101)

引言

市郊鐵路是聯接城市中心城區與其周邊城鎮組團之間的通勤化、快速度、大運量的城市軌道交通系統，較之于傳統的城市地鐵交通運輸制式而言，市郊鐵路站點的間距范圍更大、速度更快、運力更強。北京中心城區功能過于集聚，從而使得中心城區交通負荷加重，承載能力下降，難以充分發揮中心城區的引領帶動作用，其中一個最重要的原因是缺乏大型和快速的城市軌道交通網絡。為了適應城市化的快速發展，北京城市空間發展戰略正逐步從中心城市單一核心發展模式向培育遠郊新城的多中心空間格局轉變，而市郊鐵路在引導城市空間結構優化、促進人口產業集聚與疏散、構建多模式綜合交通網絡等方面具有重要作用。

一、北京市郊鐵路建設現狀及存在問題

市郊鐵路是京津冀都市圈發展到一定階段的現實需要，同時也是優化北京城市空間結構，破解北京單一地鐵模式，深化非首都功能疏解的現實需要。從已開通運營的S2線、城市副中心線、懷密線、通密線等市郊鐵路來看，北京市郊鐵路建設面臨著一些問題。

(一)建設現狀

目前，北京市郊鐵路運營線路達到4條，市域內運營里程353.5公里，車站22座，市郊鐵路發展初具規模。

1.S2線。 S2線是在對北京市域京包鐵路、京通鐵路和康延支線進行改造的基礎上，2008年8月6日開通。開通運營初期，由北京北站(西直門)至延慶站；2016年11月，市內始發站遷移至黃土店站，目前開行黃土店站至延慶站、黃土店站至沙城站列車。

2.城市副中心線。 城市副中心線西起良鄉站，東至喬莊東站，全長64公里，設良鄉、北京西、北京、北京東、通州、喬莊東6座車站。2017年底，先期開通運營北京西至通州區段，線路長度29.6公里。2019年4月30日，線路東延至喬莊東站。2020年5月，城市副中心線西延工程開工建設，早晚高峰時段開行4對列車，從良鄉站到達北京西站不到半小時。

3.懷密線。 懷柔-密云線起自黃土店站，經懷柔北站至密云古北口站，全長135.6公里。2017年底，先期開通運營黃土店、昌平北、懷柔北3座車站，線路長度79公里。2019年4月30日，全線貫通運營。2019年12月30日，始發站由黃土店站調整至清河站。2020年4月，北京市發改委正式批復市郊鐵路懷密線引入北京北站項目建議書。目前，日開行列車2對，全程運行時間最快135分鐘。

4.通密線。 通密線由通州西站至密云北站(支線至懷柔北站)，全長83.4千米，最高運行速度100千米/小時。線路利用既有鐵路京承鐵路區段、懷柔聯絡線和京通鐵路區段，通密線設通州西站、順義站、牛欄山站、懷柔站、密云北站、雁棲湖站和懷柔北站7座車站。通密線簡捷開通期，線路暫時采用國鐵普速空調列車運行，每日開行通州西站-密云北站列車1對(2列)，通州西站-懷柔北站列車1對(2列)。通州西站至密云北站全程運行時間76分鐘，通州西站至懷柔北站全程運行時間73分鐘。

(二)存在問題

1.體制機制存在壁壘，限制了市郊鐵路的快速發展。 目前，北京市政府和中國鐵路總公司已經初步建立了定期召開路地聯席會議的溝通對接工作機制，研究市郊鐵路的相關政策等事宜，但針對新版總規中明確提出的“統籌利用鐵路資源，大幅增加市郊鐵路里程”的相關政策要求，路地雙方尚缺乏明確的溝通對接機制。此外，利用北京現有的鐵路資源運營市郊列車，由于專業分工等層面的差異，以及當地鐵路部門的其他相關政策法規，基本上都是委托當地的鐵路局運營和管理，在具體的服務過程中所發生的成本、費用等，往往缺乏一定的政策透明度。這種管理體制和機制上的障礙，在很大程度上制約了市郊鐵路在城市中的可持續發展。

2.城市軌道網絡結構不合理，軌道制式單一。 北京市雖已擁有近千公里的城市軌道交通運輸網絡，但地鐵模式在其中占比較高。未來，北京市面臨新一輪的軌道交通網絡建設期，在中心城地鐵網絡加密的同時，必須認真考慮如何建立一個能夠有效滿足都市圈全方位、多層次交通需求的城市軌道交通運輸網絡。縱觀國外的東京、倫敦、巴黎、紐約等世界著名大都市圈，市郊鐵路運行里程占城市軌道交通總運行里程的比例達到80%-90%，而地鐵僅大約占10%-20%，在規劃建設城市軌道交通系統時，無一例外的選擇采用城市地鐵與市郊鐵路并存的方式，在距市中心不同的距離采用不同的交通方式，并使之有效銜接，滿足整個都市圈不同距離、不同出行方式的立體化交通需求。

3.運營服務水平難以滿足市民通勤出行需求。 在鼓勵充分利用城市現有鐵路資源運營市郊列車的模式下，雖然部分鐵路干線運力過剩，但在發車時間和發車頻率的合理安排方面與傳統通勤鐵路仍有較大差距。由于許多城市鐵路綜合交通樞紐與中心城市的功能中心分離，且與中心城市其他公共交通方式(如城市地鐵、公交車)聯系相對薄弱，從郊區車站乘市郊列車到市區后，可能需要多次換乘才能到達目的地，這就大大削弱了客流的控制力和吸引力，導致客流不足。雖然北京境內有豐富的城市鐵路線路資源，但由于存在大量從北京過境的客貨運列車，導致北京境內既有客貨運線路趨于飽和；這種情況下，將目前保障中長距離鐵路交通運輸的國鐵資源，進一步轉向為城市日常出行服務的通勤列車，還存在一定的問題和難度。

4.已建市郊鐵路尚未實現與中心城區的高效銜接。 目前，北京市已經建成并投入運營的4條市郊鐵路，部分站點已經實現了與地鐵、公交的一體化換乘，但是一體化的程度低、接駁的便捷性較弱，客流量和吸引力相對較低。與國外市郊鐵路發達的其他城市始發站相比，S2線的市內始發站尚未完全深入北京中心城區，乘客往往需多次換乘市內地鐵或公交才能順利抵達目的地，很難完全滿足乘客對快速和直達目的地的出行需求；同時，隨著市郊鐵路沿線客流的不斷增大，未來市郊鐵路換乘站的出行擁擠問題也會越來越嚴重。北京城市副中心線西段主要通過城市火車站完成旅客上下車，車站大、時間長，很難從根本上滿足市郊鐵路的公交化需求，降低了運輸效率；東段的通州站，由于停辦客運業務多年，區域公共交通接駁設施不足，目前僅靠出租車、自行車和點對點的專線公交接駁，客流匯集能力較差，削弱了對通勤客流的吸引力。

二、北京市郊鐵路建設的國內外經驗借鑒

(一)軌道交通具有多層次、多制式特點，市郊鐵路在軌道交通中占據主導地位

國外大都市區軌道交通網絡具有多主體、多層次、多制式的特點。這種多層次、多制式的城市軌道交通網絡，與都市圈的社會經濟發展及城市空間結構相結合，有力地支持了都市圈的規劃實施，促進了城市多中心格局的發展。通過對東京、倫敦、巴黎、紐約等世界著名大都市圈(城市群)市郊鐵路里程占城市軌道交通總運營里程的比重進行分析，發現市郊鐵路在城市軌道交通中的占比可達到80%-90%，而中心城區地鐵大約僅占10%-20%。其中，巴黎、東京的地鐵里程均未超過500km。中心城區(15-30km以內)一般都會采用地鐵或輕軌的組織運行模式，而郊區(40-100km以內)均是通過建設市郊區域快線實現中心城區與周邊新城的聯動發展。

(二)市郊鐵路先于或與城市同步建設，在客流繁忙通道上充分預留了復線設置條件

國外市郊鐵路與城市公共交通建設得到同步發展，以一種集約、高效的公共交通方式，引導人口從中心城向新城轉移和疏解。東京市郊鐵路作為公共交通的主體，基本形成于20世紀30年代，比地鐵和汽車的建設發展早得多，使東京的城市中心與市郊軌道交通同步發展。東京為有效緩解城市中心區人口及交通壓力，在距東京中心城30公里的范圍內進一步規劃建設了幾個市郊新城，并將市郊高速鐵路作為有效支撐東京圈區域聯系的重要交通工具，支持東京中心城市和周邊新城間的客流往返，有效引導和促進了東京圈人口及部分功能向新城轉移，促進東京圈從單極中心城市向多中心都市圈的發展，也為東京圈從根本上有效緩解中心城的交通擁堵壓力創造了有利條件。另外，市郊鐵路建設過程中，在客流繁忙通道上充分預留復線設置條件，在同一條線上設置四股道，中間兩股道是快線行走，主要承擔工作日高峰時期通勤通學服務，外面兩股道是慢線行走，承擔節假日日常出行和休閑娛樂服務。

(三)市郊鐵路布局一般為放射狀，多數市郊鐵路線路直達城市中心區

從東京、巴黎和倫敦等的軌道交通案例和經驗分析來看，市郊鐵路與中心城區軌道交通的銜接均是采用“環+放射線”或“環+穿城線”的軌道交通網絡格局。東京圈的市郊軌道交通網絡總體格局為“環放”式結構，輻射半徑約為50公里，服務于整個東京圈。環線在連接東京圈的放射線和解決列車到發、換乘、直通中發揮了重要作用。直通運營是大都市圈地區軌道交通網絡化發展的一個必然趨勢，主要采用了本線直達(市郊列車通過本線直達市中心)、跨線直通(市郊鐵路列車經由城市軌道線路進入市中心)、樞紐中轉(通過市中心車站樞紐換乘到達市中心)三種運營模式實現中心城區與其周邊新城、衛星城的相互銜接。

(四)市郊鐵路建設一般以城市為建設運營主體，與土地開發利用相結合構建長效投融資體系

利用既有的鐵路資源進行改造建設區域通勤快線是發展市郊鐵路的重要方式。國外一般由城市政府主導規劃建設和運營，但也有發揮國鐵、民鐵的作用。例如，東京2900公里的市郊鐵路，國鐵約占900公里，其余均為私鐵。國外大都市建設市郊鐵路的成功經驗表明，僅靠地方政府的投資難以有效推動市郊鐵路的建設和可持續發展，必須推動社會資本的積極參與。市郊鐵路與其周邊土地的“捆綁式”開發是國外諸多大城市建設和發展市郊軌道快線的一個成功經驗。例如，東京圈將軌道交通車站與周邊土地的開發利用融合在一起，通過車站周邊土地的開發獲得市郊鐵路建設的外部投資收益，構建市郊鐵路長效投融資體系。

三、北京加快發展市郊鐵路的對策

(一)構建深化路地合作發展的“自上而下”的體制機制

市郊鐵路建設涉及中央與地方、鐵路與地方、地方區縣之間各種利益關系的博弈與調整，如果沒有長期有效的協調機制來促進各部門的協同運行，就很難從根本上促進市郊鐵路的大規模建設。要實現多贏，需要建立中央、地方實施層面的合作協調機構和機制，制定促進市郊鐵路合作與發展的相關政策、建設規劃、法律法規等。建議盡快建立“自上而下”的合作協調機制，由北京市政府和中國鐵路總公司相關領導定期召開市郊鐵路聯席會議，研究確定市郊鐵路發展的戰略方向。協調處理市郊鐵路建設中的重大問題，如線路規劃、合作模式等。鐵路主管部門根據樞紐的布局調整和城市發展的需要，選擇一些交通運輸能力較強的線路，提供市郊通勤服務。北京市政府應將通勤鐵路納入城市交通管理系統，并進行適當的改造、連接。通過國鐵與城市軌道交通規劃的同步發展，推動線路產權的合理配置，明確雙方的權利和責任，提高國鐵與市郊鐵路融合發展的積極性。

(二)編制出臺路地主體認可的《北京市郊鐵路發展規劃》，明確分期建設重點

由于地鐵在功能定位、服務范圍、運行速度等技術經濟指標上的局限性，地鐵網絡的不斷擴張會降低服務效率，進一步放大地鐵對周邊人群和位置的虹吸效應，反而不利于城市功能的疏解。因此，在城市空間結構逐步郊區化的發展過程中，政府部門要控制超長線路地鐵的隨意延伸，遏制城市中心城區“攤大餅”“攤厚餅”式蔓延，利用市郊鐵路等區域快軌實現中心城區與郊區組團的通勤需求。未來要依據京津冀協同發展戰略及新版北京城市總體規劃，統籌并合理利用京津冀鐵路建設資源，加強市郊鐵路與京津冀核心區鐵路樞紐規劃、城市空間規劃等的協調銜接，實現與京津冀城市整體功能空間布局的融合，推動“四網融合”，構建多層次、一體化城市軌道交通網絡。同時，規劃應盡力實現市郊鐵路本線直達中心城內部，避免人為制造換乘壓力；由于中心城用地緊張，可考慮在中心城內部區段與地鐵跨線直通。另外，要盡快釋放國有鐵路現有的客貨運輸能力，在利用現有鐵路資源的基礎上，充分開發建設新線路；現有鐵路資源不能滿足實際出行需求時，可以利用現有鐵路廊道增加三、四線或新建廊道來建設市郊鐵路，提高線路通過能力。

(三)科學確定不同線路的路地合作建設模式，構建“環+放射”型軌道交通線網

從國內市郊鐵路建設經驗來看，一般有三種“路地”合作建設模式：一是國鐵以既有線存量資產折價入股，通過改建既有鐵路開行市郊列車(如北京S2線、上海金山線)；二是直接利用既有鐵路富余能力，通過調整國鐵列車運行圖，開行高密度、小編組的市郊列車(如浙江寧波-余姚線)；三是買斷國鐵線路、設施的所有權，或利用既有鐵路通道新建市郊鐵路(如上海機場聯絡線)，使其完全納入城市軌道交通系統中。各種合作模式可以根據具體線路情況選擇使用或組合使用。北京市郊鐵路的布局建議采用“環線+放射”線模式，充分利用既有的鐵路網，構建城市外圍市郊環線，并通過輻射線將郊區及鄰近地區與中心城市連接起來。這樣，軌道交通換乘的客流直接分流到城市周邊區域，降低目前需要通過中心城區換乘的客流壓力。

(四)創新使用長期融資工具，構建“軌道+物業”為主體的投融資模式

市郊鐵路是為城市交通服務的，具有較強的公益性。為了滿足城市通勤的需要，降低票價可吸引更多的客流，但也往往會導致較大的運營虧損。隨著北京市非首都功能疏解、空間結構優化等對市郊鐵路建設需求的增大，單純依靠政府財政支出建設市郊鐵路，已難于滿足市郊鐵路可持續發展的需要。解決建設資金問題是加快市郊鐵路發展的關鍵，要加大投融資體制改革力度，進一步拓寬融資渠道，創新融資機制。積極探索建立“市郊鐵路+土地開發”的綜合投融資模式，突破市郊鐵路沿線及站點周邊土地開發政策，根據市郊鐵路土地資源綜合開發利用特點，制定站點周邊土地資源綜合開發利用規劃，實現軌道交通外部收益內部化，促進市郊鐵路長遠可持續發展。

(五)構建靈活的運營組織模式，注重運營服務水平提升

國外軌道交通運營主體相對多元化，包括以城市為主導的建設運營模式、參與國鐵建設運營模式、服務購買模式、國鐵獨立建設運營等。北京市郊軌道交通運營可以借鑒國外市郊軌道交通運營模式，針對不同的軌道線路采取不同的運營管理模式。市郊鐵路網要與沿線新城、功能區和重點城鎮的客流充分融合。在客流早晚高峰，應縮短列車發車間隔，提高運行效率；在非繁忙時間，應根據實際情況延長發車時間，并根據不同目的地的客流人數構建跨站停、站站停以及本線直達等相結合的運行方案，滿足不同區位旅客的需求。提高市郊鐵路運營服務水平，加強運營服務標準體系建設。以滿足居民出行方便快捷為目標，通過規范建設，實現運行監控、協調、共享等功能，進一步提高市郊鐵路運營管理水平。

(六)市郊鐵路布局應與城市總體規劃相協調，實現與城市功能的融合發展

軌道交通的建設可以引導新城的發展，而新城的完善也可為軌道交通帶來客流。因此，處理好兩者之間的相互作用是發展市郊鐵路的基本前提。發達國家經歷了郊區化的過程，通過衛星城市和郊區的規劃，緩解了中心城市的壓力。同時，軌道交通是引導城市合理發展、實現軌道交通與城市發展互動的重要通勤方式。市郊鐵路的發展必須符合北京城市總體規劃的要求，不能破壞北京的整體空間結構和格局，要與城市的各種交通方式相適應，尤其是要考慮到乘客的需求。在規劃市郊鐵路交通走廊時，要結合沿線土地的開發利用、人口與產業分布、社會服務設施以及相關的交通基礎設施進行統籌規劃。根據城市發展的需要，把市郊鐵路作為城市的有機組成部分，實現市郊鐵路與城市的一體化發展。