RCEP投資便利化條款及其影響

張禮卿，孫瑾

(1. 中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院/國際金融研究中心，北京 100081；2. 中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 國際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，北京 100081)

2020年11月15日，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP)成功簽署。該協(xié)定涉及大量規(guī)則條款內(nèi)容，其中值得關(guān)注的一個(gè)領(lǐng)域是投資及其便利化措施。這方面有哪些新的要求，中國與RCEP成員國家在投資便利化方面的發(fā)展淵源如何，對(duì)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)、中國供應(yīng)鏈重構(gòu)以及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下一步發(fā)展會(huì)帶來哪些影響，如何積極應(yīng)對(duì)利用好外資的同時(shí)加快海外投資建設(shè)等，這些都是亟待回答的問題。

一、RCEP投資便利化條款分析

RCEP一共有20章內(nèi)容，其中第10章與投資相關(guān)，涵蓋了承諾最惠國待遇、禁止業(yè)績要求、采用負(fù)面清單模式作出非服務(wù)業(yè)領(lǐng)域市場準(zhǔn)入承諾并適用棘輪機(jī)制(即未來自由化水平不可倒退)。投資便利化部分還包括爭端預(yù)防和外商投訴的協(xié)調(diào)解決，附有各方投資及不符措施承諾表。

在投資便利化部分，有關(guān)條款的內(nèi)容主要包括：(1)在遵守其法律法規(guī)的前提下，每一締約方應(yīng)當(dāng)努力便利締約方之間的投資，包括通過為各種形式的投資創(chuàng)造必要的環(huán)境；(2)簡化其投資申請(qǐng)及批準(zhǔn)程序；(3)促進(jìn)投資信息的傳播，包括投資規(guī)則、法律、法規(guī)、政策和程序；(4)設(shè)立或維持聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、一站式投資中心、聯(lián)絡(luò)中心或其他實(shí)體，向投資者提供幫助和咨詢服務(wù)，包括提供經(jīng)營執(zhí)照和許可方面的便利。另外，還給出了解決投資活動(dòng)中產(chǎn)生的投訴與不滿的協(xié)調(diào)解決措施。每一締約方可以考慮建立機(jī)制，“以解決向影響另一締約方投資者經(jīng)常發(fā)生問題的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)提出建議”，從而更好地便利投資。

總體上看，RCEP投資條款規(guī)則和具體措施是對(duì)《中國-東盟自由貿(mào)易協(xié)定》(1)該協(xié)定包括《中華人民共和國與東南亞國家聯(lián)盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》《中華人民共和國政府與東南亞國家聯(lián)盟成員國政府全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議貨物貿(mào)易協(xié)議》《中華人民共和國政府與東南亞國家聯(lián)盟成員國政府全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》《中華人民共和國政府與東南亞國家聯(lián)盟成員國政府全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議投資協(xié)議》及其議定書等。投資規(guī)則的升級(jí)，是對(duì)《中華人民共和國政府、日本國政府及大韓民國政府關(guān)于促進(jìn)、便利及保護(hù)投資的協(xié)定》(以下簡稱《中日韓投資協(xié)定》)的整合，是對(duì)已經(jīng)簽署的《中華人民共和國政府和澳大利亞政府自由貿(mào)易協(xié)定》(以下簡稱《中澳自貿(mào)協(xié)定》)以及還在不斷升級(jí)的《中華人民共和國政府和新西蘭政府自由貿(mào)易協(xié)定》(以下簡稱《中國-新西蘭自貿(mào)協(xié)定》)談判的擴(kuò)展，同時(shí)也是中國在國內(nèi)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的深化與提升。

二、已有自貿(mào)協(xié)定(含談判中)和RCEP投資便利化

在簽署RCEP之前，中國與RCEP成員國之間已經(jīng)展開了投資自由化方面的合作，為RCEP更大范圍的區(qū)域合作提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。譬如，2010年中國與東盟簽署自由貿(mào)易協(xié)定，2012年中日韓簽署關(guān)于促進(jìn)、便利和保護(hù)投資的協(xié)定，2015年中國和澳大利亞簽署自由貿(mào)易協(xié)定，2016年中國與新西蘭宣布啟動(dòng)自貿(mào)區(qū)升級(jí)談判且2020年談判還在進(jìn)行。這些協(xié)定都涉及到投資便利化措施， RCEP投資便利化措施在多大程度上能對(duì)已有的自貿(mào)區(qū)協(xié)定(已簽署的或正在談判的)有所推進(jìn)與提升？

(一)中國與東盟

近年來，中國-東盟貿(mào)易便利化已經(jīng)取得了不小的成果，但投資便利化進(jìn)程發(fā)展相對(duì)緩慢。東盟投資便利化水平在各國之間差異較大，大部分成員國是發(fā)展中國家，基礎(chǔ)設(shè)施還有待完善，行政管理效率有待改進(jìn)。2010年，中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)(CAFTA)成立，開始漸進(jìn)式放松對(duì)投資領(lǐng)域和資本的管制，東盟依靠自身的地理區(qū)位和資源稟賦，吸引了中國的直接投資，中國和東盟雙邊投資發(fā)展空間較大。但CAFTA沒有設(shè)立機(jī)構(gòu)來調(diào)節(jié)各方利益和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)合作活動(dòng), 沒有對(duì)基本組織構(gòu)架和組織運(yùn)作的完整規(guī)定，協(xié)議的執(zhí)行沒有強(qiáng)制約束力，基本以承諾為主[1]。

這次RCEP明顯比CAFTA有很大的改進(jìn)，雖然和貿(mào)易自由化進(jìn)程相比，投資自由化進(jìn)程仍在推進(jìn)之中，但RCEP有爭端預(yù)防和外商投訴的協(xié)調(diào)解決措施，重視企業(yè)投資自由，條款明確禁止對(duì)企業(yè)投資的業(yè)績要求，任何締約方不得就其領(lǐng)土內(nèi)締約另一方投資者的投資進(jìn)行設(shè)立、取得、擴(kuò)大、管理、經(jīng)營、運(yùn)營、出售或其他處置方面施加或強(qiáng)制執(zhí)行以下要求：如出口一定水平或比例的貨物、達(dá)到一定水平或比例的當(dāng)?shù)睾俊⑾蚱漕I(lǐng)土內(nèi)的人轉(zhuǎn)讓特定技術(shù)、生產(chǎn)流程或其他專有知識(shí)等共8條規(guī)定(其中只有兩條不適用于柬埔寨和老撾)。

(二)中國與日韓

中日韓三國還沒有簽署自貿(mào)協(xié)定，但《中日韓投資協(xié)定》已于2012年在北京正式簽署。該《中日韓投資協(xié)定》共包括27條和1個(gè)附加議定書，囊括了國際投資協(xié)定通常包含的所有重要內(nèi)容，包括投資定義、適用范圍、最惠國待遇、國民待遇、征收、轉(zhuǎn)移、代位、稅收、一般例外、爭議解決等條款，比RCEP的投資部分共18條要多。《中日韓投資協(xié)定》作為中日韓之間第一個(gè)促進(jìn)和保護(hù)三國間投資行為的法律文件,以期為中日韓三國“投資者-國家”爭端解決提供基本的規(guī)則支撐,并為日后中日韓自貿(mào)區(qū)的制度建構(gòu)提供先行先試的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而,由于三邊投資協(xié)定的談判受制于諸多因素,制度設(shè)計(jì)并不完善,協(xié)定既未能全然跟進(jìn)國際投資爭端解決機(jī)制的最新變革趨勢,也未能無縫對(duì)接?xùn)|亞區(qū)域性投資爭端解決的特定需求[2]，尚未采取負(fù)面清單的方式。

RCEP的投資條款是在該投資協(xié)定基礎(chǔ)上的整合，其助推三方自貿(mào)區(qū)談判進(jìn)程的作用要更大，也使得技術(shù)、勞動(dòng)力等要素加速流動(dòng)，旨在推動(dòng)各國投資向更高層次和更深領(lǐng)域延伸。

(三)中國與澳大利亞

中澳自貿(mào)區(qū)是發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家之間建立的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織，其貿(mào)易與投資活動(dòng)具有雙向性，不是一方向另一方的單方向經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。同時(shí)，《中澳自貿(mào)協(xié)定》中專門就投資便利化進(jìn)行了安排，有利于雙方更好地進(jìn)行相互投資，從而推進(jìn)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。中澳雙方既有的基礎(chǔ)設(shè)施條件比較完善，公路、鐵路、水運(yùn)、航空網(wǎng)較發(fā)達(dá)，通信便利，都是能源大國。澳大利亞金融服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)，是亞太地區(qū)規(guī)模最大金融服務(wù)市場之一。2015年中澳簽署的《中澳自貿(mào)協(xié)定》是當(dāng)時(shí)中國與其他國家商簽的貿(mào)易與投資自由化水平最高的自貿(mào)協(xié)定之一，主要內(nèi)容包括：協(xié)定生效時(shí)相互給予最惠國待遇；澳設(shè)立投資便利化制度，專門為相關(guān)工程人員和技術(shù)人員開通“綠色通道”，澳提供“假日工作簽證安排”(該機(jī)制是發(fā)達(dá)國家首次對(duì)中國做出的特殊便利化安排)；投資領(lǐng)域澳給予中方高水平投資待遇(相當(dāng)于美、日、韓)，以負(fù)面清單的形式列明；澳降低中方赴澳投資審查門檻，提高面審標(biāo)準(zhǔn)額從2.48億澳元到10.78億澳元；遵守投資者-東道國爭端解決機(jī)制(ISDS)等[3]。

澳大利亞為了鼓勵(lì)外商投資，還制定有重大項(xiàng)目優(yōu)惠政策，以便節(jié)約審批手續(xù)和時(shí)間，并且提供有關(guān)可行性研究的資金資助；對(duì)在澳建立地區(qū)總部和運(yùn)營中心的機(jī)構(gòu)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策；制定技術(shù)人才支持計(jì)劃，為其辦理永久居留簽證和長期居留商務(wù)簽證等。中國對(duì)外商投資企業(yè)制定有詳細(xì)的優(yōu)惠政策，主要在稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠、外商稅收、地區(qū)優(yōu)惠和投資優(yōu)惠等多個(gè)方面有所規(guī)定[3-5]。考慮到中澳兩國都是貿(mào)易開放度較高、FDI 份額位居世界前列的經(jīng)濟(jì)體，積極合作自下而上地改革ISDS，是亟待落實(shí)的議題。這一點(diǎn)不僅適用于中澳，也適用于中國與新西蘭之間。目前RCEP是在中澳自貿(mào)區(qū)貿(mào)易和投資便利化措施上的擴(kuò)展，但對(duì)于ISDS的安排與改革還有較長的路要走。

(四)中國與新西蘭

2016年中國與新西蘭宣布啟動(dòng)自貿(mào)區(qū)升級(jí)談判，升級(jí)談判目前已經(jīng)進(jìn)行了6輪，與《中澳自貿(mào)協(xié)定》相似，一共18章內(nèi)容，其中關(guān)于投資這一章，涉及了國民待遇、最惠國待遇、業(yè)績要求、不符措施、轉(zhuǎn)移、公平和公正待遇、損失補(bǔ)償、征收、代位、投資委員會(huì)、投資促進(jìn)與便利化、ISDS、裁決等。RCEP將這些條款都細(xì)化了，譬如，關(guān)于《中國-新西蘭自貿(mào)協(xié)定》中的業(yè)績要求，原條款只提到一句，即“雙方同意，WTO《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》經(jīng)必要修改后并入本協(xié)定，并適用于本章范圍內(nèi)的所有投資”。而RCEP這一條款下面還有4個(gè)部分的具體規(guī)定，更加細(xì)化。但正如上面所說的，對(duì)于投資者-國家爭端解決還沒有展開。

可以說，RCEP的投資便利化條款規(guī)則與近年來簽署的自貿(mào)協(xié)定內(nèi)容和水平相近，且比之前的條款規(guī)則更加細(xì)化，具有較好的執(zhí)行性和操作性。

三、RCEP投資便利化措施的潛在影響

(一)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈、生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)

目前，世界上存在3個(gè)區(qū)域性的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，分別位于德國與東歐國家之間、美國與墨西哥之間以及亞洲國家之間。亞洲區(qū)域生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)主要是零部件加工，是亞洲復(fù)興的基礎(chǔ)，在東亞逐漸形成了兩個(gè)核心國家：日本和中國，一個(gè)是東亞傳統(tǒng)零部件加工大國，一個(gè)是東亞新興零部件加工大國，在亞洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要地位[6]。RCEP協(xié)定涵蓋中日兩國的合作并加上澳大利亞、新西蘭等國，這種區(qū)域生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的整合會(huì)加速地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加速產(chǎn)業(yè)鏈之間的分工，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)合作的加強(qiáng)，提高本區(qū)域整體抵御外部風(fēng)險(xiǎn)的能力。

區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的形成和升級(jí)需要促進(jìn)區(qū)域一體化的市場和政策環(huán)境，RCEP的成功實(shí)施意味著亞太地區(qū)將形成一個(gè)自由的、統(tǒng)一的大市場，從而有效地促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)融合和分工格局優(yōu)化。中國將繼續(xù)在產(chǎn)業(yè)鏈的最終裝配環(huán)節(jié)承擔(dān)關(guān)鍵角色，通過其后向產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)提供的巨大需求能力，并通過其產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶動(dòng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和整個(gè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的升級(jí)，整個(gè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的升級(jí)會(huì)使區(qū)域內(nèi)部提供最終產(chǎn)品市場的能力得到提升，降低對(duì)美歐等外部最終產(chǎn)品市場的依賴[7]。同時(shí)，也將推進(jìn)以國際產(chǎn)業(yè)鏈下游經(jīng)濟(jì)體市場培育和開發(fā)為龍頭的國際產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈重塑，孕育新的世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

(二)中國的供應(yīng)鏈重構(gòu)

RCEP協(xié)定生效，可以進(jìn)一步發(fā)揮中國超大規(guī)模國內(nèi)市場和完善的制造業(yè)配套體系的優(yōu)勢。在投資便利化方面，通過進(jìn)一步改善投資環(huán)境、優(yōu)化營商環(huán)境，增強(qiáng)對(duì)外資企業(yè)的吸引力，做優(yōu)做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集群，提升供應(yīng)鏈競爭力[8]。在這一過程中，地方政府需要加快綜合配套改革，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，提升協(xié)作配套能力，制定產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈強(qiáng)鏈規(guī)劃，通過建鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的縱向合作和相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)之間的橫向互動(dòng)。

此外，在區(qū)域合作中，中國可以順應(yīng)供應(yīng)鏈創(chuàng)新發(fā)展趨勢，加快完善研發(fā)設(shè)計(jì)、供應(yīng)鏈管理、信息服務(wù)等高附加值領(lǐng)域的發(fā)展，并發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)競爭優(yōu)勢，培育供應(yīng)鏈創(chuàng)新力，尤其是培育數(shù)字經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)鏈、新模式、新集群，發(fā)揮在5G、人工智能、區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)領(lǐng)域的全球領(lǐng)先優(yōu)勢，進(jìn)一步加速新一代信息技術(shù)商業(yè)的應(yīng)用[8]。

(三)國內(nèi)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)

在投資便利化方面，中國最早的四大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)主要圍繞負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國民待遇為核心進(jìn)行了制度性改革，在RCEP簽署之前已經(jīng)取得了一系列成效。具體而言，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)近來對(duì)負(fù)面清單進(jìn)行了持續(xù)修訂和改進(jìn)，完成并出臺(tái)了全國3個(gè)版本的外商投資負(fù)面清單。其他自貿(mào)區(qū)在此基礎(chǔ)上執(zhí)行全國統(tǒng)一版本的負(fù)面清單，進(jìn)一步減少和取消了對(duì)外商投資者的準(zhǔn)入限制；在負(fù)面清單之外領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致原則，外商投資項(xiàng)目實(shí)行備案制管理；在負(fù)面清單管理上注重事中事后的監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)風(fēng)控手段上的創(chuàng)新。廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化基礎(chǔ)上，對(duì)于負(fù)面清單的投資管理(特別是在服務(wù)業(yè)方面)，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)貿(mào)易的自由化，并發(fā)布了投資便利化的指數(shù)指標(biāo)體系。福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在全國率先提出自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控清單。

不過，國內(nèi)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在對(duì)標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)投資規(guī)則方面，在開展“風(fēng)險(xiǎn)測試”和“壓力測試”層面上還有一定差距。RCEP的簽署與實(shí)施，將進(jìn)一步推動(dòng)投資自由化和資本流動(dòng)自由化，加快改革進(jìn)程，為中國制度設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和國際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接提供平臺(tái)，加快投資相關(guān)法律等基礎(chǔ)設(shè)施和機(jī)制環(huán)境建設(shè)，使得國內(nèi)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)揮更大作用。

四、對(duì)策建議

2015年，中國對(duì)外直接投資首次超過外商直接投資流入，成為直接投資凈輸出國，標(biāo)志著中國對(duì)外直接投資進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。2016年，中國對(duì)外直接投資1 961億美元達(dá)到峰值，之后有所減少，但仍然是世界上第二大對(duì)外直接投資國。同時(shí)，隨著中國經(jīng)貿(mào)發(fā)展從貿(mào)易大國轉(zhuǎn)向貿(mào)易強(qiáng)國，直接投資也需要相應(yīng)地轉(zhuǎn)型，要高質(zhì)量利用外資推動(dòng)高水平發(fā)展。

(一)對(duì)外投資

2019年中美貿(mào)易摩擦?xí)r期，中國企業(yè)開始增加對(duì)東盟等周邊國家的投資，2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)沖擊了世界經(jīng)濟(jì)，給中國企業(yè)的對(duì)外投資發(fā)展帶來較大不確定性。RCEP簽署后，更大范圍的投資便利化會(huì)使得中國對(duì)外直接投資進(jìn)程加速。中國企業(yè)可以充分利用海外市場和海外資源，增強(qiáng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和海外產(chǎn)業(yè)之間的供應(yīng)鏈聯(lián)系，提升中國企業(yè)在供應(yīng)鏈中的地位[8]，充分發(fā)揮供應(yīng)鏈全球布局對(duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐能力，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)。為此，中國企業(yè)應(yīng)加大在RCEP區(qū)域內(nèi)的投資，加強(qiáng)與有關(guān)國家在投資領(lǐng)域的合作，以便充分利用RCEP帶來的區(qū)域性一體化紅利。

(二)利用外資

在RCEP高水平區(qū)域合作框架下，中國應(yīng)更好地高質(zhì)量利用外資。針對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，通過提供適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠措施，吸引更多先進(jìn)的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)環(huán)節(jié)、高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)到中國布局；不斷鞏固與RCEP區(qū)域內(nèi)跨國企業(yè)之間的供應(yīng)鏈合作，增強(qiáng)供應(yīng)鏈安全；鼓勵(lì)國內(nèi)企業(yè)加強(qiáng)與擁有先進(jìn)技術(shù)的跨國公司之間的合作，更好地在重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行布局，在細(xì)分領(lǐng)域做精做專，從而提高利用外商直接投資的綜合效益。