國外鐵路貨運發展戰略分析及 對我國鐵路發展的啟示

張夢迪，黃 鑫，伍 峰，王懷相，季 揚，羅 瑩

(1.中國鐵道科學研究院集團有限公司 運輸及經濟研究所，北京 100081；2.中國國家鐵路集團有限公司 貨運部， 北京 100844；3.中國鐵道科學研究院集團有限公司 科學技術信息研究所，北京 100081)

0 引言

長期以來，鐵路運輸在我國經濟社會中發揮了重要作用，被譽為國民經濟的“大動脈”。隨著近年來其他運輸方式的發展以及我國經濟社會的轉型升級，貨物運輸結構也發生了變化[1]。根據交通運輸部統計數據，貨物周轉量方面，鐵路所占市場份額從2010年的19.5%下降到2019年的15.1%；與鐵路貨運市場份額的下滑趨勢相反，近年來公路所占市場份額持續攀升，2019年已接近貨運市場的1/2，公路逐漸成為貨運市場份額最大的運輸方式。但是，隨著公路運輸在發展過程中存在的問題逐步凸顯，政府從可持續發展的角度積極調整運輸政策，推動中長距離貨物運輸有序地由公路轉移到鐵路[2]。

貨運市場結構的變化，在一定程度上是市場選擇的結果，同時也受國家發展戰略及政策影響。國外發達國家為扭轉公路運輸市場份額較高的局面，積極調整運輸政策鼓勵鐵路建設發展，通過政府財政補貼、頒布行政法令等政策性措施的制定，為運輸市場創造公平競爭環境、對市場失效部分進行管制。國外政府在運輸業發展方向、路徑和結果上發揮著重要作用，政府政策導向和財稅支持是鐵路快速發展，以及鐵路與公路市場化條件下開展協作與競爭的巨大引擎。為此，通過分析法國、德國、美國等典型國家針對鐵路貨運出臺的相關政策措施，總結國外鐵路貨運發展的經驗和啟示，在當前“交通強國、鐵路先行”發展主題下，為我國鐵路充分發揮技術經濟優勢，實現鐵路、公路合作共贏提供參考借鑒[3]。

1 國外鐵路貨運發展戰略分析

1.1 國外貨運市場現狀

國外鐵路在經歷了早期大規模建設發展之后，面對公路、航空迅速崛起所形成的競爭壓力，鐵路從絕對壟斷的優勢地位陷入市場萎縮的經營困境。在各國現代綜合交通運輸體系中，公路運輸發展勢頭最為強勁，也占據著貨運市場主體地位[4-5]。

法國貨物運輸主要包括公路、鐵路、水路和管道4種方式，內陸貨物運輸主要由公路承擔。近年來，法國貨運市場呈整體下滑趨勢，鐵路貨運也難免走下坡路，而公路運輸雖然有些波動，但總體趨勢較好。從貨運完成情況來看，2018年法國鐵路貨運量840.79億t、貨物周轉量320.39億t·km，同比分別下降了7.7%，4.2%，均高于法國貨運市場整體下降趨勢。從貨運市場占比情況來看，公路運輸所占比重遠超其他運輸方式。2018年，公路貨物周轉量 1 733億t·km、鐵路貨物周轉量320億t·km、內陸水運貨物周轉量73億t·km，公路運輸的市場份額已接近80%。

德國貨物運輸方式主要包括鐵路、公路、內河、管道和海運，同樣也以公路運輸為主。德國地處歐洲中心地帶，運輸體系完備，運輸網絡通達各歐洲鄰國。從貨運市場占比情況來看，公路所占比重最大。 2018年，德國公路完成貨物周轉量3 168億t·km、鐵路完成1 246億t·km、內陸水運完成469億t·km，公路在內陸運輸市場中所占份額已超過60%。

美國貨物運輸以公路和鐵路并重。從建設情況來看，自1956年通過《聯邦資助公路法》后，美國開始大規模公路建設，至今公路建設規模仍在持續增長。1916年，鐵路線路里程達到歷史最高水平 40.8萬km，盡管近年來鐵路運輸里程逐年縮減，但鐵路運輸總里程仍穩居世界第一。截至2015年，美國擁有公路里程664.8萬km，傳統干線鐵路15.0萬km，與2001年相比，公路里程增長33.1萬km，增幅達到5.2%，而傳統鐵路里程同期減少了0.7萬km，降幅達到了4.5%。從市場情況來看，公路和鐵路是美國貨物運輸的主要方式。2017年，美國貨運市場完成貨物周轉量8.1萬億t·km，與2001年相比下降7.9%。其中，公路貨物周轉量3.2萬億t·km，所占比重下降3%；鐵路貨物周轉量2.7萬億t·km，所占比重提高4%。2008年以來，美國貨運整體呈現下滑趨勢，公路貨物周轉量在這一時期出現明顯下降，2012年甚至降至20世紀90年代的水平；而同一時期鐵路貨物周轉量也出現一定波動，但基本保持平穩態勢。

1.2 國外政府相關運輸政策

國外發達國家逐漸意識到運輸業不合理發展對社會經濟、能源環境所帶來的負面影響，開始糾正過去偏重公路的運輸政策導向和路網發展規劃。從可持續發展的戰略高度，國外政府積極調整運輸政策促進鐵路運輸發展，通過加大對鐵路建設投資力度、給予優惠補貼等方式，扭轉公路運輸的主導地位。

在投資建設方面，法國政府通過稅收收入、德國政府通過無償投資、美國政府通過貸款擔保等方式填補鐵路建設資金缺口。法國政府成立法國交通運輸基礎設施融資機構(AFITF)，依靠領土整治稅、地產稅、罰款以及國內能源產品消費稅的稅收收入，為交通運輸基礎設施重大項目提供資金支持。近年來，AFITF用于鐵路建設的投資額可占到總投資的近1/3。德國鐵路建設資金以國家投資為主體，項目資金來源于聯邦政府在德國鐵路公司的股息以及德國鐵路公司無息貸款到期的還款。美國政府在鐵路建設初期采取直接投資、債券擔保等形式支持鐵路建設，這些措施大大促進了鐵路發展。隨著美國鐵路網絡基本形成，運輸能力出現過剩的情況，政府不再使用財政收入投資鐵路建設，但每年提供一定額度的貸款擔保。

在優惠補貼方面，法國和德國通過運營補貼、稅收優惠等方式支持鐵路發展，實現貨運由公路向鐵路轉移的目標。法國政府認為以補貼方式支持鐵路發展，有利于減輕公路擁堵和空氣污染，在1997年法國鐵路改革后，由法國國營鐵路公司(以下簡稱“法鐵”)負責鐵路運營，政府對法鐵給予運營補貼并始終維持在較高水平。德國政府通過發揮稅收杠桿的調節作用，促進鐵路及其他運輸方式的發展，出臺礦物油稅、生態保護稅、汽車稅、公路使用費等稅費，限制公路卡車運輸，對于鐵路所承擔的稅費則維持在較低水平，一般低于運輸收入的1%。美國政府認為貨物運輸是具有商業性質的經營活動，對于鐵路貨運公司沒有任何財政補貼，也不會要求鐵路公司承擔公益性運輸義務。

1.3 國外鐵路貨運發展經驗

面對貨運市場的嚴峻競爭和鐵路貨運物流化、國際化、集裝化、快捷化的發展趨勢，國外鐵路企業積極拓展業務領域、開發國際市場、發展聯合運輸、優化產品設計，促進鐵路傳統運輸生產方式的轉型升級。

（1）拓展物流業務，強化市場地位。運輸服務領域方面，國外鐵路以構建物流服務網絡、提供物流服務項目等措施，實現鐵路貨運由單一運輸向多元經營的服務模式轉變。法鐵貨運部通過積極拓展物流服務產業鏈，形成由各個業務版塊組成的一體化服務模式，每一個業務版塊由相應子公司負責，保證物流鏈各個階段都能夠向顧客提供完善的服務，經營收入也涉及運輸代理、物流配送、供應鏈管理等多個業務領域。德國鐵路公司(以下簡稱“德鐵”)努力為客戶提供物流運輸的整體解決方案，主要以合同物流形式提供物流服務，包括倉儲、運輸、接送貨、委托代理和增值業務等服務內容。以位于魯爾工業區的哈根卷鋼物流倉儲中心為例，建有現代化的卷鋼倉庫，計算機管理庫存，能夠按照客戶對不同型號卷鋼的訂購要求，快速響應完成發貨，提供從運輸、倉儲、訂購、配送的全程物流運輸服務。

（2）開發國際市場，優化資源配置。運輸服務范圍方面，國外鐵路以收購鐵路企業、組建運輸聯盟等方式，突破路網和國界限制，依托跨境運輸將企業做大做強，充分發揮市場需求對運力資源的引導和配置作用。在歐盟鐵路改革的推動下，以德國、法國為代表的歐洲主要發達國家積極融入歐洲貨物運輸體系，建立與歐洲其他國家的業務合作。德國鐵路以國際運輸業務作為企業中長期發展目標，通過收購荷蘭、丹麥兩國鐵路貨運企業，建立與阿姆斯特丹、鹿特丹、安特衛普等主要港口直接相連的海上集裝箱運輸通道，以及與北歐各國鐵路網連接的通道，通過開拓國際貨運市場，擴大路網規模，逐漸發展成為歐洲最大的鐵路貨運公司。法國鐵路通過建立境外代表處，加強對鐵路樞紐貨運站的運輸服務和跨境“一站式”貨運服務，與歐洲其他國家運輸企業合作開展跨國運輸。

（3）發展聯合運輸，提升組織效率。運輸服務質量方面，開展聯合運輸是國外發達國家積極倡導和鼓勵的運輸方式，將部分公路運量轉移到環境友好、污染較少的鐵路，也是提高運輸效率、降低運輸成本的重要舉措。作為重載運輸的重要中轉地，法國政府十分重視和支持多式聯運、馱背運輸等相關貨運政策的發展完善。德國政府同樣積極支持開展聯合運輸，德國鐵路也以提供多種運輸方式聯運的“一站式服務”作為核心業務進行發展[6]。美國鐵路聯合運輸有馱背運輸(TOFC)和集裝箱運輸(COFC)2種形式，分別是把半掛車或集裝箱放在鐵路平車上的多式聯運服務方式。初期，TOFC作為應對公路競爭的有效運輸方式得到優先發展，但隨著雙層集裝箱列車的可觀經濟效益，開行數量迅速增加，相比TOFC運量在逐漸縮減，COFC運量則基本保持年均5%的增長速度，在聯合運輸中所占比重也迅速攀升至90%左右。

（4）優化產品設計，突出競爭優勢。運輸服務產品方面，國外發達國家從提高運輸的速度、能力、效率等角度，積極致力于列車產品的優化設計和研究發展。法國鐵路將高速運輸作為貨運發展目標，開行了世界上第一列最高速度達到160 km/h的快速貨運列車，又先后在高速客運專線上開行郵政TGV、Sernam 200等包裹快運列車，不僅將貨運列車運行速度普遍提高，也開啟了高速鐵路貨物快運新模式。美國鐵路通過發展重載單元列車，在大宗貨物長途運輸中占據重要地位。美國重載列車編組可在100輛以上、總重可達萬噸左右，能夠大幅度提高運輸能力，降低單位運輸成本，是美國鐵路在應對公路和航空激烈競爭中的必然選擇，重載運輸也成就了美國鐵路貨運高效率和低成本的技術經濟優勢。

2 對我國鐵路貨運發展的啟示

在世界鐵路發展歷程中，宏觀經濟背景、環境保護要求、國家政策導向及自身發展動力都是引導鐵路貨物運輸發展變遷的關鍵因素。當前，我國鐵路貨運仍處于加速發展階段，“十三五”期間鐵路貨運量和貨物周轉量均位居世界第一，隨著重載列車、電商列車、中歐班列等貨運產品及服務的不斷拓展，中國鐵路貨運已經走在世界鐵路前列。因此，在總結借鑒國外鐵路貨運發展經驗的同時，應結合我國當前發展綜合立體交通網的實際需求，充分發揮鐵路的技術經濟優勢，為實現鐵路、公路合作共贏提供有益的參考借鑒。

2.1 配合協調資源配置

國外鐵路貨運發展歷程中，政府和市場的作用清晰可鑒，政府作用主要體現為在投資建設、優惠補貼等方面提供政策支持，市場的作用體現在通過競爭、協作等方式發揮技術經濟優勢。例如，在早期階段，西方國家各級政府通過頒布各種法令來鼓勵和支持鐵路發展；后期隨著經濟的發展，推進鐵路在綜合運輸體系的作用和地位發生了變化，西方國家政府又開始對鐵路市場化改革提供宏觀政策導向。美國通過《斯塔格斯鐵路法》解除鐵路管制，歐盟國家通過政策性指令為鐵路營造公平競爭市場環境，推動市場機制可以承擔更多的資源配置功能。

從我國來看，鐵路發展同樣離不開政府和市場的雙重作用，鐵路運輸企業應積極配合協調資源配置。通過國家政策的主導作用和市場機制的調節作用，一方面在政府統籌的政策指引和財政支持下，加快鐵路建設發展和市場化改革進程；另一方面在當前市場調節范圍擴大、競爭機制逐步引入的過程中，不斷培育鐵路企業的市場意識，充分發揮市場對鐵路運力資源配置、產品結構調整的平衡優化作用。結合我國交通運輸市場的發展特點和政策導向，綜合鐵路和公路運輸方式的自身優勢，不斷延伸服務領域、擴大運輸服務范圍，借助在業務結構上的互動、互補實現互利共贏。

2.2 構建高效運輸體系

在國外發達國家的運輸市場格局中，鐵路面臨著來自公路、航空的競爭沖擊，曾陷入貨源流失、市場萎縮的發展困局。隨著綠色、環保等可持續發展理念在世界各國的提倡和普及，在政府政策引導及財政支持下，鐵路在運輸體系中的地位也得到鞏固加強。美國綜合運輸體系中，根據政府為考慮各種運輸方式的公平競爭和協調發展所出臺的政策及財政措施，鐵路逐步發揮其大宗重載運輸和集裝箱聯合運輸的優勢，成為美國經濟重要的基礎支撐產業。可以看到，大力發展鐵路運輸，既可以充分發揮鐵路技術經濟優勢，緩解日益嚴重的能源、資源與環境壓力，也是建立可持續綜合運輸體系的戰略選擇。

我國國情決定了鐵路在綜合運輸體系中的骨干地位，充分發揮線路能力，合理組織重載運輸，加強與港口、企業的銜接合作，提升重點地區、重點通道、重點品類運輸市場份額，是我國鐵路貨運發展的必然趨勢。同時，鐵路的骨干作用離不開公路的集疏運功能，離不開港口的信息服務功能。因此，鐵路應主動發揮其在綜合運輸體系的引領作用，通過優化運輸服務質量，進一步與其他運輸方式銜接配合，發展形成運配一體的業務鏈和多式聯運全程化服務[7]，通過減少運輸辦理過程的復雜性，提高客戶的貨運辦理效率。

2.3 創新鐵路運輸產品

多國鐵路均向重載化、快捷化、集裝化、物流化發展，通過開發系列貨運產品實現技術、管理、服務創新，鐵路市場競爭力顯著增強。其中，重載運輸已在美國、南非、澳大利亞等國形成比較標準的運輸產品，如單元列車、組合列車、整列重載列車等。同時，快捷運輸和集裝運輸通過開展聯合運輸、縮短運到時限，適應高附加值貨物運量增長對于運輸組織模式、運輸時效限制、運輸服務質量提出的新要求。例如，一些國家開行了快速貨物列車、高速郵政列車、集裝箱直達列車等，通過提高列車開行速度、貨物集結運輸效率來增強鐵路在運輸市場的競爭優勢。此外，物流化也是重要發展趨勢，為滿足特定貨物運輸服務要求，德國鐵路將貨物直達列車發展為“物流列車”，還在不同領域與其他運輸方式合作，如與郵政運輸合作組建城間包裹快件運輸公司，開行最高速度達160 km/h的城間包裹 列車。

隨著我國經濟增速放緩、產業結構調整，作為鐵路傳統貨源的煤炭、鋼鐵等大宗物資的運輸需求出現新的發展趨勢。鐵路應當進一步調整發展戰略，主動適應經濟發展新常態，通過延伸服務領域、豐富服務產品，加強多樣性運輸產品供給，強化煤炭、鐵礦石、糧食等大宗物資運輸組織；完善運輸班列產品體系，滿足中歐班列、多式聯運班列、專業運輸班列開行要求；不斷推進鐵路運輸與現代物流的融合發展，同時提升國際化水平，強化與周邊國家互聯互通，在更大范圍內推動更深層次的區域協同 合作。

2.4 推進鐵路市場化改革

國外鐵路市場化改革為鐵路發展創造良好外部環境。通過公司制、私有制等主要措施，使鐵路企業擁有充分的自主經營權、成為真正參與市場的主體，鐵路市場競爭力得到顯著增強。公司化可以打破鐵路政企不分的體制缺陷，按照現代企業制度對國有鐵路系統進行改造，實現所有權和經營權的分離，私有化可以通過股份制引入社會資本，提高鐵路的融資能力和盈利能力。法鐵和德鐵正是采用公司制改革模式進行組織重構，逐漸將政府職能和企業職能嚴格分開，通過運輸服務的專業化、運輸企業的私有化、運輸市場的自由化，激發出鐵路企業的市場活力。

當前，我國鐵路市場化改革也在不斷持續推進。2013年3月，我國鐵路實行政企分開，國家鐵路局和中國鐵路總公司成立。中國鐵路總公司成立后的首項改革工作就是鐵路貨運組織改革，其目的是為了實現鐵路運輸組織由計劃型向市場導向型轉變。2017年9月以來，中國鐵路總公司全面推進公司制改革，表明鐵路系統改革在加快、市場化運行機制在深入。2019年6月，中國國家鐵路集團有限公司掛牌成立，繼續堅持市場化改革取向，積極發揮好價格引導資源配置的基礎性作用，進一步完善市場環境下鐵路貨運價格動態調整機制，在落實鐵路市場化改革戰略部署的同時不斷提高運輸效率和企業整體效益[8]。

3 結束語

面對當前日趨激烈的運輸市場競爭環境，我國鐵路運輸企業應積極適應經濟社會發展的新形勢、新要求，緊緊抓住基礎設施建設、運輸組織優化、產品結構調整、服務模式創新等關鍵環節，不斷滿足市場需求，更好地發揮鐵路在國民經濟中的骨干作用。通過分析國外典型國家貨運市場發展趨勢及政策環境影響，總結國外鐵路在運輸服務領域延伸、運輸服務范圍擴大、運輸服務質量優化及運輸服務產品豐富等方面的戰略發展措施，分析其在引導資源合理配置、增強鐵路骨干運輸作用、順應市場變化、推進鐵路市場化改革等方面的經驗做法，為制定符合我國鐵路運輸發展要求的政策措施、實現鐵路在交通運輸體系中的合理分工和統籌推進交通強國戰略布局提供參考借鑒。