行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理與考核探析

賴海勝

（廣州市增城區(qū)道路養(yǎng)護(hù)中心，廣東 廣州 511300）

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的意義

（一）通過實施預(yù)算管理改革措施可以提升現(xiàn)代化政府的管治能力

提升現(xiàn)代化政府管治能力就是要不斷適應(yīng)社會現(xiàn)代化發(fā)展，增強政府部門依法治國理政的本領(lǐng)，把制度優(yōu)勢提升為管理國家的能力與水平。通過實施預(yù)算管理改革措施，可以使行政事業(yè)單位注重成本效益、講求質(zhì)量、改善民生，主動公開績效目標(biāo)，引導(dǎo)第三方機構(gòu)及社會公眾參與預(yù)算，增加預(yù)算透明度，將績效理念融入預(yù)算，明確主體責(zé)任，增加可問責(zé)性，提高行政事業(yè)單位依法依規(guī)辦事的能力和意識，提升政府服務(wù)水平、執(zhí)行力和公信力及決策水平，進(jìn)而提升現(xiàn)代化政府管治能力。

（二）深化分配資源改革，減少或杜絕低效無效項目

通過預(yù)算績效管理，實施對財政資金使用的監(jiān)控追蹤及績效評價，可以促進(jìn)行政事業(yè)單位合理使用財政資金，不斷提升效益效能。深化分配資源改革，避免財政支出率不高，財政資金效果不佳的項目，減少或杜絕低效無效項目，激發(fā)資源主體活力，為高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展提供保障。

（三）可以節(jié)約成本，提升效率

將成本測算與成本效益分析等融入預(yù)算績效管理，強化成本和效益等績效指標(biāo)，可以充分發(fā)揮出預(yù)算績效管理節(jié)約成本、提升效率、提高質(zhì)量的作用。在儲備項目庫時，通過項目可行性研究、將成本與效益相對比，可以確保績效目標(biāo)的順利推進(jìn)，提高項目技術(shù)路線的合理性和預(yù)算編制的科學(xué)性。通過開展監(jiān)督與問責(zé)機制，提高了項目成熟度和預(yù)期績效的可實現(xiàn)性，能有效提高行政事業(yè)單位資金的使用效率。

（四）提升公共產(chǎn)品質(zhì)量、公共服務(wù)以滿足公眾對財政資金使用的預(yù)期

公共產(chǎn)品、公共服務(wù)質(zhì)量關(guān)系到社會公眾的切身利益，勢必會引起社會公眾及第三方機構(gòu)的關(guān)注及監(jiān)督。通過預(yù)算績效管理，可以推動社會公眾及第三方機構(gòu)參與行政事業(yè)單位建設(shè)，也能促使行政事業(yè)單位切實轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，以人為本，進(jìn)而帶動公共產(chǎn)品質(zhì)量、公共服務(wù)的提升，以滿足公眾對財政資金使用的預(yù)期。

二、目前行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

（一）績效管理與考核流于形式，未產(chǎn)生實際效果

部分行政事業(yè)單位未樹立也不重視績效管理理念，績效管理深度不夠，績效激勵機制流于形式，無法提升財政資源使用效益和優(yōu)化資源分配。財政資金使用效用低，浪費嚴(yán)重，評價結(jié)果應(yīng)用、考核機制仍未真正建立。

（二）績效指標(biāo)的選取及設(shè)置方法、目的隨意，缺少有效監(jiān)控

部分行政事業(yè)單位重支出輕管理輕績效，沒有樹立“先有預(yù)算、后有支出”的預(yù)算管理理念。原因在于：第一，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，單位領(lǐng)導(dǎo)沒有實際調(diào)研、沒有召開專題會議進(jìn)行研究，績效指標(biāo)沒有制度化、規(guī)范化，導(dǎo)致績效指標(biāo)的選取、設(shè)置方法、設(shè)置目的隨意，有些項目不符合單位的長遠(yuǎn)發(fā)展、戰(zhàn)略目標(biāo)與規(guī)劃。第二，預(yù)算編制沿用以前模式，分離了項目預(yù)算與績效目標(biāo)，項目立項、實施方案論證不足，對項目本身所產(chǎn)生的效益、社會影響考慮不充分，支出計劃與財政資金支付不匹配，無法達(dá)到社會公眾對項目的預(yù)期。

（三）預(yù)算編制過程不完善，依據(jù)欠缺，參與部門較少

預(yù)算管理就是預(yù)算項目績效目標(biāo)制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評價并進(jìn)行評價結(jié)果應(yīng)用的全過程，所以預(yù)算編制和績效目標(biāo)的制定環(huán)節(jié)非常重要。行政事業(yè)單位應(yīng)該結(jié)合單位職能使命及本地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，由單位主要領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)領(lǐng)，相關(guān)部門人員、特別是主辦部門人員積極參與，以確保項目編制及其績效目標(biāo)的可行性、嚴(yán)謹(jǐn)性、權(quán)威性及實效性。目前，一些單位還沒對預(yù)算績效管理工作進(jìn)行建章立制，籠統(tǒng)套用財政局文件，忽視自身業(yè)務(wù)特點，導(dǎo)致預(yù)算管理工作水平低下。預(yù)算績效管理主要以財務(wù)部門為主體，項目實施部門很少參與或部分參與績效管理，造成預(yù)算編制過程不完善、依據(jù)有欠缺、參與部門不全，業(yè)務(wù)部門對預(yù)算績效管理認(rèn)識度、重視度不夠，財務(wù)人員對項目的理解、認(rèn)識始終有偏差，對執(zhí)行監(jiān)控不力，在項目庫儲備、績效目標(biāo)的制定和評價等過程中較為被動，項目績效指標(biāo)忽略了社會效益、公眾社會預(yù)期，忽略了分配公共資源的合理性，導(dǎo)致績效評價結(jié)果失真，無法實現(xiàn)預(yù)算績效管理的預(yù)期目標(biāo)，無法發(fā)揮預(yù)算績效管理的內(nèi)在作用。

（四）績效管理監(jiān)督機制不健全

目前，行政事業(yè)單位未真正建立系統(tǒng)的預(yù)算管理監(jiān)督機制，未設(shè)立正確的績效目標(biāo)。對項目是否按照進(jìn)度支出、項目的可持續(xù)性、是否建立項目評價問責(zé)機制、資金使用的社會效益及群眾的滿意度等都缺乏有效的監(jiān)督與制度約束，個別單位雖然采取了部分監(jiān)控措施，但其對于整個預(yù)算全過程的檢查頻率和深度與行政事業(yè)單位預(yù)算管理的要求不相適應(yīng)，缺乏系統(tǒng)的、持續(xù)的監(jiān)控監(jiān)督管理機制，宣傳力量不高，無法調(diào)動公眾參與的積極性，未建立制衡機制，造成監(jiān)管效果大大低于預(yù)期。

（五）績效評價體系不健全

績效評價體系一般設(shè)置三級指標(biāo)，一級指標(biāo)設(shè)置兩個，分別為產(chǎn)出及效益指標(biāo)；產(chǎn)出指標(biāo)的二級指標(biāo)設(shè)置包含數(shù)量、成本、時效及質(zhì)量指標(biāo)，效益指標(biāo)的二級指標(biāo)設(shè)置包括社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、可持續(xù)影響及滿意度；三級指標(biāo)可由單位自行設(shè)置。預(yù)算項目分為一級項目和二級項目，目前對一級項目績效指標(biāo)設(shè)置數(shù)量要求較高，對二級項目指標(biāo)設(shè)置數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)極低，有的二級項目甚至不設(shè)績效指標(biāo)。行政事業(yè)單位對自行設(shè)置的指標(biāo)審核不夠嚴(yán)謹(jǐn)，指標(biāo)設(shè)置數(shù)量較少，造成指標(biāo)評價不能真正反映項目執(zhí)行情況與產(chǎn)生的效益情況，定性指標(biāo)難以量化、評價指標(biāo)難以考核，評價主觀性較強，無法形成有指導(dǎo)意義的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。績效評價結(jié)果縱向、橫向可比性不強，無法充分發(fā)揮預(yù)算管理提升公共產(chǎn)品質(zhì)量、公共服務(wù)水平以滿足公眾對財政資金使用預(yù)期的指導(dǎo)意義。

（六）項目資金調(diào)整頻繁，預(yù)算編制缺乏宏觀指導(dǎo)

績效計劃應(yīng)與戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接，明確要實現(xiàn)的績效目標(biāo)和責(zé)任人，結(jié)合項目事前評估、產(chǎn)出效率，將預(yù)算配置到重大政策及重點項目上。但實際上，受地方財政資金所限，往往會出現(xiàn)要將某項目預(yù)算指標(biāo)調(diào)整到其他項目的情況，導(dǎo)致項目中途調(diào)整或暫停。預(yù)算單位對實際情況調(diào)研不足，把控能力欠缺，與發(fā)改、國規(guī)、環(huán)保、財政、審計等職能部門溝通協(xié)調(diào)不足，等待審批時間過長，預(yù)算管理粗放，缺乏剛性，造成項目績效目標(biāo)受到影響。部分項目由于未進(jìn)行前期規(guī)劃就申請上級資金補助，導(dǎo)致不符合支出進(jìn)度，更無法完成績效目標(biāo)。部分項目因為籌劃能力不足，項目工程施工期設(shè)計過短，導(dǎo)致工程任務(wù)無法完工。

（七）沒有真正形成激勵機制

完善激勵機制的具體措施包括明確責(zé)任約束機制和激勵約束機制。國家雖已明確各級政府、部門及單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，要求項目責(zé)任人對項目預(yù)算績效負(fù)責(zé)，對重大項目的責(zé)任人實施績效終身責(zé)任追究制，以達(dá)到獎罰分明的目的，但在實踐中，這些機制未能真正落地。少部分地區(qū)雖制定了預(yù)算績效問責(zé)及激勵試點制度，但未能全面展開，大部分地方政府及部門仍未制定預(yù)算績效管理激勵機制，權(quán)責(zé)不對等。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在問題的改進(jìn)建議

（一）樹立全面預(yù)算管理理念

各級政府和單位要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的戰(zhàn)略部署要求，強化支出責(zé)任和績效意識。強化政府、單位領(lǐng)導(dǎo)的擔(dān)當(dāng)意識，使其能主導(dǎo)預(yù)算績效管理各項工作，審定最終績效目標(biāo)，并實時監(jiān)控。地區(qū)主官應(yīng)站在全局的高度思考，形成績效管理工作大氛圍，以提升各單位主要領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，提高單位各部門在預(yù)算績效管理中的參與度，增強認(rèn)識，助推績效管理工作不斷縱深發(fā)展，推動業(yè)財融合。單位主要領(lǐng)導(dǎo)要積極推進(jìn)本單位的預(yù)算績效管理制度建設(shè)，根據(jù)職能、單位戰(zhàn)略規(guī)劃及業(yè)務(wù)特點制定適合本單位的相關(guān)制度，明確項目主辦部門與財務(wù)部門的職責(zé)及分工，確保單位項目開展工作質(zhì)量更高、目標(biāo)更明確。同時要加強宣傳、培訓(xùn)，特別注重對項目主辦部門關(guān)于預(yù)算績效管理法規(guī)政策及實務(wù)的培訓(xùn)，提高預(yù)算績效管理工作理念、業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力。

（二）牢固樹立服務(wù)意識及責(zé)任意識

行政事業(yè)單位應(yīng)牢固樹立服務(wù)意識、責(zé)任意識，確保深化分配資源改革，減少或杜絕低效無效項目；節(jié)約成本、提升效率；提升公共產(chǎn)品質(zhì)量、公共服務(wù)以滿足公眾對財政資金使用的預(yù)期。各級財政部門要加緊建立健全共性績效指標(biāo)框架，并定期根據(jù)實際問題進(jìn)行改進(jìn)，各行業(yè)主管政府部門要加快構(gòu)建分領(lǐng)域、分行業(yè)、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，結(jié)合專家學(xué)者、第三方評價機構(gòu)的建議，使該體系能科學(xué)合理、可比可測、共建共享。研究各項指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值和運行區(qū)間，對財政運行綜合績效進(jìn)行監(jiān)測，績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)要與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)等相匹配，突出結(jié)果導(dǎo)向及問題導(dǎo)向，重點考核實績。

（三）科學(xué)、合理制定績效目標(biāo)，確保預(yù)算務(wù)實嚴(yán)謹(jǐn)

行政事業(yè)單位應(yīng)保證項目立項論證決策的充分性，保證績效目標(biāo)設(shè)置的完整性、合理性及可衡量性，并保證項目實施措施能有效落實。應(yīng)提高資金支付的規(guī)范性及產(chǎn)出的經(jīng)濟性、效率性，使資金落實及時、分配合理，制度實施規(guī)范、監(jiān)督有效。提升項目質(zhì)量，保證項目的經(jīng)濟效益、社會效益及生態(tài)效益，減少安全事故，加強環(huán)境保護(hù)，提高服務(wù)對象滿意度等。要建立健全項目支出的預(yù)算評審機制，有序開展績效運行跟蹤監(jiān)控，發(fā)揮專家評審的作用，對于預(yù)算風(fēng)險及可操作性進(jìn)行測算、評估，從實施項目的角度對產(chǎn)出、效益及公眾期望進(jìn)行細(xì)化及量化。通過不斷驗證，進(jìn)一步形成適合自身的預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)。

（四）加強對預(yù)算績效目標(biāo)執(zhí)行的監(jiān)控

為了確保預(yù)算績效結(jié)果的有效應(yīng)用，還需要加強監(jiān)管。第一，保證監(jiān)管制度化、規(guī)范化。績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緊密聯(lián)系，單位應(yīng)定期召開績效管理會議，對預(yù)算管理中存在的問題進(jìn)行分析和討論，對預(yù)算績效目標(biāo)達(dá)不到預(yù)期的項目分析原因并加以改進(jìn)，如果有人為因素，還需要進(jìn)行問責(zé)。第二，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行分析，建立數(shù)學(xué)模型分析各種指標(biāo)，對績效進(jìn)行全過程的監(jiān)督，不斷探索提高項目質(zhì)量及效益的方法與途徑。第三，完善評價小組及評價規(guī)范，評價小組根據(jù)項目負(fù)責(zé)人提供的績效報告、完成情況、支撐材料進(jìn)行評價，分析資金的產(chǎn)出、效益，對重要的績效目標(biāo)可以采取現(xiàn)場實地考察、采訪附近群眾的方法，對存疑績效目標(biāo)應(yīng)進(jìn)一步審核，形成真實可靠的評價結(jié)果。第四，積極開展全過程的預(yù)算績效管理，建立同級人大報告制度，把全面實施預(yù)算績效管理各項措施、制度落到實處，加快構(gòu)建“全方位、全過程、全覆蓋、全公開”的預(yù)算績效管理機制。

（五）完善績效評價獎懲機制

有效的激勵機制可以統(tǒng)一思想、行為，激勵行政事業(yè)單位人員共同為單位及地區(qū)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量，是實施預(yù)算項目績效考核的有力保障。為確保預(yù)算績效管理工作在基層的有效落實，做好績效評價結(jié)果的應(yīng)用，應(yīng)聯(lián)合財政部門、組織人事部門，同編辦、紀(jì)監(jiān)委等職能部門形成合力，出臺考核政策、制度，將預(yù)算績效評價結(jié)果納入地方政府績效和干部職工的政績考核體系，作為選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要參考，對于績效評價為優(yōu)秀的予以提拔，對于績效評價不合格的進(jìn)行問責(zé)，并限制新增項目。有效的績效評價獎懲機制是促進(jìn)預(yù)算績效管理改革的重要保障，可以充分調(diào)動各地區(qū)各部門履職盡責(zé)的積極性，促使其對項目預(yù)算及績效目標(biāo)予以充分的重視。

四、結(jié)束語

做好預(yù)算績效管理工作是國家現(xiàn)代化管治能力的體現(xiàn)。目前，我國已初步形成了全方位的預(yù)算績效管理格局，并一直在持續(xù)完善全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。行政事業(yè)單位在實施預(yù)算績效管理方面取得了一定的成效，較大地提升了財政資金的使用效率和產(chǎn)出、效益。基層行政事業(yè)單位應(yīng)提高認(rèn)識，改變觀念，重視財政資金的使用，對預(yù)算績效管理人員加強培訓(xùn)，不斷提高其專業(yè)質(zhì)素，形成行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提升績效評價能力，督導(dǎo)相關(guān)制度不斷改善，最終達(dá)到提升政府管治能力及水平的目的。