武漢市地質災害防治體系建設及發展策略探析

廖祥東 李云 王中武 李依平 王兵 羅順林

引言

武漢市是國家戰略意義的重要中心城市、長江經濟帶核心城市，是湖北省“一主引領、兩翼驅動、全域協同”戰略布局的核心。當前武漢市迎來多重國家戰略機遇疊加，城市化進程加快的同時也加劇了地質災害的發生和發展，對人民生命財產構成較大的威脅，嚴重制約了城市經濟社會發展建設。

本文對武漢市地質災害綜合防治體系建設的現狀進行了總結，分析了綜防體系建設面臨的困境與挑戰，從多方面探索今后綜防體系建設的路徑，為城市綜防體系建設工作提供參考。

地質災害現狀

(一） 地質災害類型及特點

武漢地處長江、漢江交匯處，屬亞熱帶濕潤季風氣候，年降水量1150～1450毫米；北部為低山丘陵區，中部為長江中游平原，南部為丘陵、壟崗區。區內自北向南分布8個隱伏巖溶條帶；市內淤泥質軟土廣泛分布。區內地質環境條件復雜，降雨時空分布不均勻、人類工程活動強烈，存在巖溶地面塌陷、地面沉降、滑坡、崩塌、不穩定斜坡、泥石流六類危害嚴重的地質災害。

根據《武漢市地質災害防治規劃(2016—2020年）》，市內地質災害中-高易發區面積為1734.93km2，占全市面積的20.25%。2021年初排查確認，全市現有地質災害隱患點68處，地質災害隱患遍布全市。整體上呈現斜坡類災害規模小危害大，地面塌陷災害分布廣隱蔽性強，總體表現為災害點分散、突發性強、預防難度大的特點。

(二）地質災害災情與危害

自1990年至今，市域內地質災害累計已造成4人傷亡，直接經濟損失達7892.6萬元。地質災害曾造成武漢市重大經濟損失和嚴重的社會影響，如2014年9月5日，江夏區金水河兩岸發生地面塌陷，造成2座樓房和17間平房部分倒塌，近百村民緊急疏散(圖1）。

圖1 江夏區法泗鎮發生嚴重地面塌陷

經2021年初排查確認，市內受地質災害威脅人數約8696人，受威脅資產達19924.5萬元；區內險情等級為中-大型共34處，占比50%。近年來，伴隨城市建設的快速發展，在自然和人類工程活動因素綜合作用下，地質災害突發、頻發的趨勢日益顯現，地質災害風險具有不確定性，地質災害防治形勢依然嚴峻，防治任務艱巨。

綜合防治體系建設現狀

基于城市運行安全、地質災害防災減災和長效防治3個方面的需求，武漢市自2018年開展了地質災害綜合防治體系建設。

根據武漢市地質災害綜合防治體系建設(2018—2022年）實施方案，總體目標為:立足“群專結合”，深化“四位一體”網格化管理模式，打造湖北“四化四全”地質災害綜合防治體系，即建立精細化調查評價體系，夯實全地域的防治基礎；建立專業化監測預警體系，實現全過程的風險管控；建立科學化綜合治理體系，實現全方位的生命生活生態保障；建立信息化技術支撐體系，實現全手段的防災減災救災能力提升，到2022年，形成基礎扎實、預警及時、治理有效、信息暢通和支撐有力的地質災害綜合防治格局，更好地服務武漢高質量發展。圍繞總體目標，武漢市部署了調查評價、監測預警、治理與搬遷避讓、能力建設、信息化五大工程。

(一）調查評價工作不斷深入

調查評價工作是地質災害防治工作的先導性措施。近年來，武漢市不斷加強地質災害專項調查評價工作，工作精度逐步由粗到細、調查評價范圍由面向重點區段延伸，已完成了1:10萬區劃(2006年）、網格核查(2017年）、巖溶塌陷專項調查(2012—2016年）等工作；綜防體系建設期內，完成1:5萬詳調(2019年）、1:5萬風險調查評價(2019年）等工作。

(二） 監測預警網絡逐步建立

建立了市、區、街道、社區四級群測群防網絡，推進“四位一體”網格化管理工作，“人防”體系進一步完善。已建成了市級地質災害精細化氣象風險預警信息平臺，實時發布多期地質災害氣象風險預警信息；地質災害專業監測工作穩步推進，已建成7處斜坡類災害、2處巖溶地面塌陷的三級專業監測點；已建成的專業監測站點實現了數據流多點同步傳輸和顯示，基本實現了各層級之間互聯互通，“物防+技防”措施逐步落實。

(三）綜合治理防治效果顯著

綜防體系建設期間，武漢市有計劃、分批次實施了工程治理和搬遷避讓，已完成1處地質災害隱患點的搬遷避讓，53處地質災害點實施了排導、攔擋和支護等工程治理，使得5177人、27047萬元資產及相關建筑物、工商業設施避免了地質災害威脅，保障了人民群眾生命財產安全。

(四）機制法則不斷健全

武漢市各級政府歷來重視地質災害防治管理，實行了地質災害防治分級管理，組織管理體系不斷完善，成立了市、區級地質災害防治工作領導小組及應急小分隊，建立了基層快報、專業隊伍快速出擊的應急體系，應急處置能力不斷增強。

結合地區特點，武漢市先后出臺了《武漢市山體保護辦法》《武漢市深厚軟土區域市政與建筑工程地面沉降防控技術導則》等相關技術規定，開展了“屋場式”“村院式”簡易應急演練地質災害隱患點全覆蓋，利用多種形式開展地質災害防治政策及科普知識的宣傳活動，地質災害防治科普宣傳與培訓工作成效顯著。

(五）信息化建設不斷推進

綜防體系建設期內，在“武漢市地質環境與礦產資源管理信息平臺”的基礎上，建成了全市地質災害防治基礎數據庫和全要素“一張圖”(圖2）；完成了地質災害網格化巡查微信小程序的開發工作，實現了網格員現場填報、拍照、上傳和實時報災。

圖2 武漢市地質環境與礦產資源管理信息平臺

綜防體系建設期內，通過工程治理、搬遷避讓、核查銷號等綜合措施，地質災害隱患點數量從2018年的83處降至2021年的68處(表1）。近四年累計核銷隱患點50處，雖每年均有新增，但總數呈現下降的趨勢。

表1 武漢市2018—2021年地質災害隱患點數量一覽表

綜上，武漢市地質災害綜合防治體系實施以來，在調查評價、監測預警、工程治理與搬遷、能力建設及信息化等方面起到了積極成效，全市地質災害隱患點數量呈現下降趨勢，各隱患點防治有序、措施到位，減災效果顯著；地質災害防治實現了從單一的災害防御向綜合系統防災減災轉變、從減少災害損失向減輕災害風險的轉變，為武漢市經濟發展、構建和諧社會做出了應有的貢獻。

綜合防治體系運行中的主要問題

武漢市地質災害綜合防治體系建設取得了重大成效，但同時，我們應該看到，武漢市地質災害防治形勢仍然嚴峻，防災減災過程中仍存在諸多困境和制約因素。

(一）防治嚴峻形勢仍需再認識

未來幾年是武漢建設“國家中心城市”的重要階段，同時也是極端天氣高發期和重大基礎設施建設的高峰期，自然環境和人類活動等多重因素相互疊加，使地質災害防治工作依然處于易發、頻發的高風險期。其中市域內巖溶地面塌陷災害嚴重，在國家中心城市和省會城市中極為突出；市域內低山丘陵、城區老邊坡屢次發生險情，居民建房削坡、工程建設引發斜坡類地質災害呈上升態勢，需引起足夠的重視(圖3）；漢口后湖片區深厚軟土分布區內建(構）筑物和市政道路地面沉降地質災害多發，伴隨著武漢市軌道交通的建設以及地下空間開發利用，軟土地面沉降問題將日益突出(圖4）。

圖3 切坡建房引發災害

圖4 地面塌陷阻斷交通

協調地質災害防治與城市建設的關系，成為今后地質災害防治工作的重點，需要迫切認清形勢，化壓力為動力，推動地質災害防治工作成效進一步提升。

(二）綜合防治體系具體工程建設尚有局限性

現階段基本建立了武漢市地質災害綜合防治體系架構，但距離“四化四全”的目標、長效防治的需求還有一定距離。

在工作量大、經費投入有限的情況下，地質災害調查評價工作覆蓋面窄、精度不高，1:1萬精度的重點集鎮地質災害調(勘）查工作尚未開展。

地質災害的突發性和多成因性，使得對地質災害的監測預警難度較高，特別是巖溶地面塌陷，雖然先進的技術手段有所使用，但對于預警預報的應用程度偏低。

地質災害治理工程投入較大，但部分工程存在投入產出效益低的問題；同時，突發性地質災害治理以應急治理和簡易處置為主，工程后續需要及時跟蹤治理效果。

基層行政管理與技術支撐等防災能力建設，與完成繁重、艱巨的地質災害防治工作任務間存在較大的差距，尤其是在地質災害隱患較大的山區基層。

地質災害“防”的意識仍顯不足，在地質災害的防治中，人們偏重于地質災害已經發生后的搶險救災和恢復治理，對于預防的重視程度不足。

(三）防治經費渠道仍需拓寬

截至2020年度，武漢市地質災害綜合防治體系建設累計投入資金4052.73萬元，中央和省級財政投入合計占比76.07%；上級批復資金總體呈逐年增長趨勢(圖5）。各級財政地質災害防治專項資金為地質災害防治工作起到了積極的促進作用，但目前地質災害防治資金投入渠道單一，以政府財政投入為主。資金投入與管理直接關系到防災減災工作的開展，尤其是當資金投入不足，將會成為地質災害綜合防治體系建設工作難以突破的瓶頸。

圖5 武漢市地質災害綜防體系建設資金投入(按實施年度）

綜合防治體系建設發展策略探析

武漢市地質災害綜合防治體系作為一項防災減災系統性工程，是一項利國利民、長遠而艱巨的任務，也是一個高投入、需要全社會參與的工作，目前處于探索與完善階段?；诘刭|災害綜合防治體系建設現狀和存在的不足，為進一步做好防災減災工作，結合其他地區經驗，筆者認為應從以下三個方面進行完善，推動武漢市地質災害防治工作再上一個新臺階。

(一）完善地質災害防治保障制度

地質災害綜合防治體系建設需通過健全的法規制度、有效的運行機制及全民參與的環境才能保證綜合防治體系建設的良性運轉。

一是健全地質災害綜合防治法規制度。通過健全地質災害綜合防治法規、運行機制和支持性政策，為武漢市地質災害綜合防治工作有效運行保駕護航。建議制定《武漢市居民削坡建房活動和工程建設活動引發地質災害防治辦法》，從源頭上遏制、解決城鄉居民削坡建房和工程建設引發地質災害的問題。建議制定《區(街道）域地質災害風險隱患雙控管理工作手冊》，闡述地質災害風險隱患平時常態管理、戰時閉環管理、源頭預防管理和責任落實管理等各個環節，指導區、街道級地質災害風險隱患雙控管理工作。

二是強化政府的主體責任。將地質災害防治列入各級政府績效評估和責任考核中，加大監督檢查，確保防治工作各項目標任務落到實處。

三是強化地質災害風險意識。各級政府應鼓勵社會力量參與地質災害防治工作，繼續加強地質災害防治知識普及宣傳，引導市民積極參與防災工作。

(二）推進地質災害防治工程建設

根據自然資源和規劃主管部門的職能職責，按照“全力防、配合救”的要求，結合武漢市地質災害發育特點，應加強調查評價和監測預警工程的建設，建議對應的資金投入合計占比達到50%以上，打造區域特色亮點。

一是繼續加強地質災害“三查”工作。各級政府應做好地質災害巡查、排查工作，提高地質災害早期識別能力，對發現的地質災害隱患逐一登記，建立動態數據庫，納入網格管理中。

二是推進調查評價項目落地。在已有工作的基礎上，建議逐步落實江夏區金口街、東湖新技術開發區光谷科創大走廊等重點集鎮街區的1萬比例尺高精度地質災害調(勘）查工作；逐步實施更大比例尺的山地丘陵中小學校、隱伏巖溶條帶人口聚居區等重點區段專項調查評價工作(圖6）；未來將“以點帶面，全域推進”，逐步對全市域范圍內有人居住的斜坡單元、巖溶條帶區段和軟土地面沉降區段進行全面調查，建立信息卡，做到“一坡(區段）一卡”對應明確風險等級，進一步深化我市地質災害風險精密防控工作。

圖6 洪山區烽火村某處地面塌陷

三是持續做好監測預警工作。一要切實落實群測群防措施，持續鞏固“四位一體”網格化管理工作成效，加強監督檢查和培訓指導，充分發揮基層第一防線作用。二要加強重點區域(段）監測預警，力爭實現地質災害隱患點及重點區域監測預警全覆蓋。三要科學開展會商研判，加強資源整合，全面提高地質災害群測群防和監測預警水平，力爭提前2小時發布地質災害預警信息。

四是加強工程治理項目的論證。建議地質災害治理與搬遷避讓工程部署向黃陂區、新洲區等丘陵山區傾斜，強化治理項目前期論證工作，做到工程治理有的放矢；積極拓展地質災害治理思路，將地質災害治理與生態環境保護、美麗鄉村建設項目等有機結合；對應急治理或簡易處置的地質災害做好后續跟蹤監測，對已有治理工程的防御能力和病害進行全面檢查。

(三）加大地質災害防治保障力度

地質災害綜合防治體系不僅需要具體工程，而且須配備相應的綜合性保障措施，主要包括技術支撐和資金保障兩方面。

一是不斷強化地質災害綜合防治技術支撐。一要加強各級地質災害防治工作機構建設，特別是基層隊伍建設，加強培訓，整合充實管理工作人員。二要提高技術支撐單位技術服務水平，逐步實現隊伍“精兵”加“現代化裝備”，采用衛星遙感等手段有效提升地質災害隱患早期識別水平；加強地質災害監測儀器、通信設備、信息系統建設，提高預警預報水平與應急處置的能力。

二是多元化防災減災資金投入渠道。亟待建立以政府投入為主、社會各界多渠道支持的地質災害防治經費籌措機制，逐步建立綜合防災減災資金投入與管理保障體系。為確保年度地質災害綜合防治體系建設專項資金，建議嘗試以下幾項舉措來保障:(1）鼓勵、激勵社會團體對防災工程與設施進行投資，并采取切實可行的稅費減免措施等。(2）采取發行債券方式籌措地質災害防治資金。(3）增加防災安全稅、土地使用防災設施費等稅收措施。(4）通過將責任單位安全生產許可證與地質災害防治掛鉤，約束和督促責任單位開展地質災害隱患的防治工作。

結語

近年來，在極端天氣頻發、經濟社會快速發展、基礎工程大規模建設的背景下，武漢市地質災害呈現高發態勢，危害日趨擴大。武漢市地質災害綜合防治體系建設工作的實施，對武漢市地質災害防治工作起到了有效的推動作用，綜合防治體系建設起到了積極成效。

在武漢市地質災害綜合防治體系建設實施過程中，也面臨著困境與挑戰，在正視困難的基礎上，要抓住機遇期，實施新的思路，繼續推進綜防體系建設工作，最大限度避免和減少人員傷亡及財產損失，發揮地質災害防治對經濟社會發展的基礎作用，為城市韌性安全添磚加瓦，支撐建設現代化大武漢。