論監察體制改革下的“監—檢” 銜接機制的構建

徐子航

（哈爾濱商業大學法學院，黑龍江 哈爾濱 150000）

一、建立和完善 “監—檢” 銜接機制的必要性和可行性

改革將所有行使公權力的國家公職人員納入監督，這既是全面從嚴治黨的現實需要，又是強化黨依法執政，加強對國家統一領導的客觀要求。相較于之前的領域單一，權力分散的反腐敗體制，改革后的監察委員會統一了反腐敗力量，享有監督、調查和處置職能，集黨紀、政紀、刑事調查權于一體。改革后的監督調查解決了傳統職務犯罪偵查程序與反腐敗實際情況不適應的問題，更加符合實際工作的需要。

（一）建立和完善 “監—檢” 銜接機制的必要性

首先，建立和完善 “監—檢” 銜接機制是反腐倡廉的根本前提。對涉嫌職務犯罪的案件，不直接進入刑事訴訟程序，而是遞交給人民檢察院，由檢察機關提起公訴，二者在此過程中各司其職、分工協作、相互配合。因此，正確理解和把握二者的銜接機制尤為重要。監察機關作為反腐敗工作的主體，自身無法自行啟動刑事訴訟程序，需移送檢察機關由其按照法律規定予以轉化，方可進入刑事訴訟軌道。［1］監察委員會作為新成立的機構，雖然相關法律賦予了強力的職權，但無論是在人才儲備還是工作經驗中都尚有不足，而檢察機關的長期工作積累的豐富經驗可以為提供專業性幫助。此外，監察委員會和人民檢察院監督對象的差異性決定了二者之間需要互補。監察委員會針對人員，人民檢察院針對相關國家機關，兩者監督對象的聯系導致了天然互補性?！缎淌略V訟法修正案》也專門對完善與《監察法》的銜接做出了規定。綜上，檢察機關和監察機關的是否有效銜接直接影響到反腐倡廉工作的效果。

其次，建立和完善 “監—檢” 銜接機制是權力制約的必要保障。權力一旦缺乏監督，必將走向腐敗。將權力充分集中可以保障權力行使的效率，但如果權力缺乏監督和制衡就會導致權力失控，破壞公正。監察體制改后，監察委員會統一整合了反腐敗力量，有權對所有公職人員進行監察。因此，必須加強對其制約，建設完善的體制機制，以保障權力不失控。監察調查與刑事訴訟二者不僅應相互配合，還應堅持相互制約，這也體現了監督原則，為監察權依法行使提供了制度保障。二者的相互制約主要在程序上。一方面，對監察機關遞交的案件，檢察院經過審查，如認為案件事實不清、證據不充分的，可退回監察機關進行補充調查。檢察院若認為符合不起訴情形的，經上級檢察院批準?？梢宰龀霾黄鹪V的決定。在實踐過程中我們發現，檢察機關的提前介入達到了對監察機關進行監督的效果。另一方面，監察機關可行使對檢察機關的不起訴權，即向上一級檢察機關提請復議。此外，監察機關可以監督審查過程中是否存在違法行為。監督檢察機關的工作人員是否有貪污賄賂、濫用職權及玩忽職守的問題。這種雙向互動的制約機制其目的在于保障國家權力在法律允許的范圍內運行。

（二）建立和完善 “監—檢” 銜接機制的可行性

第一，執法目的一致。伴隨司法實踐的發展，分權制衡思想逐漸深入到現代檢察制度改革的各領域，因此，根據各自獨特的歷史傳統以及政治制度和組織原則，各國分別設計了不同的權力分立與制衡制度。不同于西方國家實行的三權分立，在我國，憲法將人民代表大會設計為國家權力機關居于核心地位，代表全國人民行使國家權力。各級國家行政機關、審判機關、檢察機關都尤其產生，對其負責，受其監督。各級人民代表大會可以通過聽取和審議工作報告，行使選舉權、罷免權等人事監督權等方式對一府一委兩院進行監督。人民檢察院作為國家法律監督機關也有著監督并糾正行政機關依法行使職權的職責，其目的在于保障國家公權力按照其設立的本意正確行使，保護公民權益。同法律監督一樣，監察委員會的設計就是對公權力進行監督，防止公權力被濫用。總之，無論是監察權還是檢察權，二者設立的目的都是對公權力進行約束和監督，以確保公權力在法治的軌道上正確行使，服務于全面依法治國的目標。

第二，監督對象特殊。改革后，檢察機關仍保留了對訴訟過程進行監督的職能。通過與監察機關相比較，可以發現兩者的監督范圍在職務犯罪案件領域有所交集。相較于其他普通犯罪案件而言，職務犯罪具有以下特點：（1）犯罪主體特殊。職務犯罪案件的主體多為國家公職人員，具有職權化的特點，公職人員具有管理公共事務的職能，掌握著公權力，具有較高的身份地位。犯罪分子往往結成利益集團，形成錯綜復雜的利益鏈。從近年職務犯罪案件的司法實踐可以看出，職務犯罪往往呈現組織化形式?；蛟S出于分攤刑事責任，或許是利益鏈條的捆綁，共同犯罪能減少犯罪成本，提高犯罪收益。[2]犯罪嫌疑人往往寄希望于關系網，因此具有強烈的僥幸心理和抵抗情緒。（2）職務犯罪的隱秘性。職務犯罪相較于其他犯罪而言，往往不具有被害人，且多為犯罪雙方間的私下接觸，不易留下犯罪證據。此外，因為主體的特殊性，職務犯罪的犯罪嫌疑人一般具有較高的文化水平，在犯罪過程中有意識的通過各種方式來掩人耳目，以達到不被發現的目的，如有些犯罪分子在利用自己的職權牟利時，不直接當場接受賄賂，而是錯開時間再接受財務，這種犯罪時間的跨越性，導致犯罪證據難以發現和收集。（3）犯罪手段的多樣性。從近年案例可以看出，職務犯罪手段日益呈現復雜多樣的特點。犯罪分子為了逃避法律的制裁，在犯罪過程中總是變換方式以轉移視線，提高隱蔽性，如贈送股份，他人代收賄賂，變相接受房屋與汽車等。這些手段進一步給反腐工作提高了難度。

第三，監檢優勢互補。相較于之前，改革后的監察委員會統一了反腐敗力量，享有監督、調查和處置職能，集黨紀、政紀、刑事調查權于一體，進一步明確了權限與職責，將原有的分散在原檢察機關反貪污、反瀆職部門的專業人員進行統合，集中了反腐敗力量，具有廣泛的監察范圍和有力的手段，使得監察調查程序相較于改革前具有更強的專業性和系統性。監察委員會繼承了原反腐部門的工作經驗，對于犯罪嫌疑人可能會采用的犯罪手段、受賄行賄的方式等信息都有所掌握。另一方面，檢察機關作為專門的法律監督機關，具有豐富的專業經驗，相較于剛剛成立的監察委員會，檢察院在人才儲備和專業化建樹上有其優勢。檢察機關可以針對監察機關的證據收集進行審查，提出規范的專業建議，幫助后者彌補取證漏洞，調整取證思路和規范取證行為。

二、監察權與檢察權運行銜接現狀及問題

2016 年年底， 北京市、 山西省和浙江省先后開始進行改革試點，規定監察機關將案件移交給檢察機關進行審查起訴。最高院等五部門聯合發布的《刑事訴訟制度改革的實施意見》修改了非法證據的包括范圍。2018年，全國人大通過了《憲法修正案》規定了監察機關與檢察機關在辦理案件時應互相配合、互相制約的原則。同年，《監察法》正式出臺，對監察委員會和檢察院的辦案工作的銜接做出規定，具體包括有第四十五條等內容。同年年底，刑事訴訟法也進行了修改，對 “監—檢” 在職務犯罪調查、非法證據排除等方面進行了補充規定。通過這一系列立法，我國逐步建立了一套全新的處理職務犯罪案件的法律體系，為監察機關和檢察機關的銜接工作提出了明確的法律依據。

（一）監察權與檢察權的銜接運行現狀

監察權與檢察權銜接的現有法律規定?！侗O察法》的出臺，創新了我國刑事訴訟流程，即針對職務犯罪的 “調查—起訴—審判” 模式。[3]從銜接的內容上看，改革后原有的檢查調查被監察調查所代替，使得職務犯罪案件分別由監察委員會調查，檢察機關審查起訴。由單一主體負責變為兩者互相配合、互相監督。如發現涉嫌職務違法、職務犯罪的線索，應交由監察機關進行立案調查。前者將調查的證據提交給后者進行審查起訴。后者在進行審查后決定是否起訴。從銜接的程序上看，監察委員會將涉嫌職務犯罪案件的調查結果遞交給檢察院，后者在接受材料進行審查后，將符合受理條件的移交給公訴部門。將不符合的，可以退回監察機關要求補充調查。不符合訴訟條件的，依法做出不起訴決定?！侗O察法》賦予了監察機關留置的權力。但留置措施不是刑事強制措施，在案件移送檢察機關審查起訴時需要轉換。當然，對被調查人或者犯罪嫌疑人采取強制措施，需要按《刑事訴訟法》的規定而行之。[4]此外，檢察機關可退回監察機關進行補充調查。二者存在前后順序，即應由監察機關承擔調查職能，僅在必要時才自行補充偵查。

監察權與檢察權銜接的現實狀況。在2018 年國家、省、市、縣四級監察委員會組織結構建成后，人員轉隸工作也富有成效，截至2019 年初，共劃轉編制6.1 萬個、轉隸干部4.5 萬人。各地逐步探索構建監察全覆蓋監督網，將職責向下擴展。以遼寧省為例，截至2018 年，遼寧省共成立了231 個紀檢監察協作片區。隨著巡視巡察上下聯動立體監督網的建成，監察對象相較改革前大幅增加。在《監察法》的基礎上，國家監察委與最高檢聯合頒布了辦理職務犯罪案件工作銜接辦法，指導地方各級監察委員會和檢察院具體開展實踐工作。在 “銜接辦法” 中規定了案件調查部門收集、固定、審查的證據材料應遵循刑事審判關于證據的要求，涉嫌職務犯罪的案卷材料應包括全部證據、法律手續和文書等材料。除此之外，“銜接辦法” 還對檢察機關審查起訴和退回補充調查和自行補充偵查加以規定。實踐中，如在工作中發現不屬于本機關管轄的案件，將相關材料交由有權機關負責。如檢察機關發現有涉嫌國家公職人員職務犯罪的，應遞交線索給監察機關。監察機關發現其他刑事案件線索、情報的，應主動遞交給檢察機關。此外，地方各級檢察機關應合理提前介入到案件的討論和審理階段。根據具體情況，經監察機關邀請，可在調查階段介入，對監察機關收集到的證據進行合法性審查，以確保監察機關的調查證據符合刑事訴訟法的證據標準。從實踐情況來看，檢察機關對監察機關辦理案件的介入比重日益上升，介入內容更加具有專業性。

（二）監察權與檢察權銜接運行存在的問題

一是 “監—檢” 銜接立法不夠完善，證據的種類和范圍不清。改革前，《刑事訴訟法》賦予了紀委依法收集獲取證據材料的權限。在監察委員會成立后，紀委無法依據《刑事訴訟法》得到獲取證據的資格，而《監察法》又沒有對紀委收集的證據在刑事訴訟中是否具有資格進行明確規定，在法理上無法確定紀委收集的證據的資格。因此，需要辨別確認紀委證據與監察證據的關系。此外，《監察法》規定了監察機關收集的證據種類，國家監察委與最高檢頒布的 “職務犯罪案件銜接辦法” 也有所說明，但與《刑事訴訟法》的證據種類相比較，缺失鑒定意見和勘驗筆錄。那么監察機關在將調查結果移交給檢察機關的過程中，檢察機關是否能夠直接使用？有學者認為；“監察機關對公職人員的調查權屬于偵查權，證據材料只要具有相應的證據能力和證明力，就可以在刑事訴訟中作為定案依據。[5]鑒定意見和勘驗筆錄是否納入監察機關的證據種類范圍內還需要通過司法解釋等方式進行明確確認。作為監察機關，其既有權對觸犯法律的案件立案調查，也有權對觸犯黨紀的人進行立案調查，根據《監察法》規定，涉嫌職務犯罪的案件應按照《刑事訴訟法》的規定收集證據，如果發生普通職務違法卻不涉及犯罪和違反黨紀的情況，是否同樣按照《刑事訴訟法》加以處理。

二是立案的法律效果不清晰。在我國，立案是刑事訴訟程序的開始和前提，只有在立案的條件下，才可以采取限制人身等強制性措施。只有在正式立案登記后，偵查機關采取的偵查措施才具有合法性，才可以作為審判機關進行判斷的依據。但從監察實踐來看，監察委員會并不以刑事立案為開始調查的起點。監察立案與紀檢立案性質更為相似。職務犯罪調查并不以行使立案為前提，往往對已經觸犯紀律同時涉嫌犯罪的案件進行立案。因此，檢察機關難以確定監察機關的進程，無法確認準確的法律監督時間和對象，難以有效的對整個過程進行審查并起訴。檢察機關必須先對監察機關移交的案件先進行相應的轉化后才可以開啟刑事訴訟的流程。監察機關既負責調查職務違法和職務犯罪，對一般違反紀律的行為也有監督職責，而檢察機關僅對刑事犯罪行為進行偵查，二者針對的覆蓋面有所不同。

三是對被留置人員的法律保障不到位?！侗O察法》中規定了監察機關可審批將涉嫌嚴重職務犯罪的被調查人留置在特定場所，以代替原有紀委的 “雙規”，《刑事訴訟法》也專門針對留置與逮捕等強制性措施的銜接加以規定，事實上這也很大程度的提高了反腐敗的效果。但留置措施存在以下問題：留置的封閉性，監察委員會對留置決定以及留置后的羈押過程都享有全部管轄權，禁止其他機關或個人的干預。此外，留置及留置期限的延長均有監察委員會單方面決定，而關于延長留置期限的規定。這種權力的不受制約性可能造成權力被濫用，嚴重侵犯被調查人的人身權利。在實踐中我們發現，雖然律師未被明文禁止介入監察調查程序，但實際上，被調查人多無法會見自己的律師，這侵犯了被調查人的合法權益，與我國《刑事訴訟法》的立法意圖不符。此外，若檢察機關在審查案件的過程中認定當事人不符合逮捕拘留條件，不需采取強制措施，而監察機關留置的期限已滿，又應當如何處理被調查人？

四是 “ 監— 檢” 銜接程序不夠詳細。2019 年末中共紀委和國家監察委聯合印發了《執法機關和司法機關向紀檢監察機關移送問題線索工作辦法監察法》，以明文的形式規定了執法機關和司法機關向紀檢監察機關移送問題線索的范圍、移送程序、時限和工作要求等內容。但在監察機關與檢察機關的銜接上，目前僅規定了監察機關在調查后應將案件的卷宗、證據等相關材料一并移交給檢察機關，規定的內容不夠具體，無法準確的指導一線機關進行實踐工作。如《監察法》并未對案件線索的移送時限做出具體的規定，而案件線索會隨著時間的推移失去其價值，導致無法實現證據在刑事訴訟過程中的應有價值。雖然各地方大多自行制定了銜接辦法來規定檢察機關與檢察機關移交案件線索的時間，但大多都僅在各自的行政轄區內生效，且不同行政地區的制度存在差異，如北京市規定監察機關應在留置期限前十天內向監察機關遞交，而四川省則規定為留置期限屆滿前七日。這種不統一直接導致檢察機關無法充分行使法律監督權，為反腐倡廉工作帶來了阻礙。在移交案件線索的方式上，也尚無法律文件對監察機關通過何種方式移交線索進行規定，且移交后缺乏信息反饋，影響了線索移交的效率。此外，《監察法》雖然規定檢察機關退回職務犯罪案件要交補充調查，但對補充調查的相關標準并不明確，如檢察機關做出退回補充調查的決定后，是否將相關證據材料退回？在補充調查期間，如何認定犯罪行為實施人的身份？在立案問題上，《監察法》規定監察對象為國家公職人員，但實際上，監察機關又可以對向國家公職人員行賄的非國家公職人員進行立案調查，這超出了法律賦予的權力范圍。在檢察院提前介入的問題上，如何把握介入的時機？提前介入可以規范監察機關的取證調查行為，保障證據的合法性，提高審查起訴的效率，但又要充分保障監察委員會行使監察權的獨立性。因此，現在迫切需要對檢察機關提前介入的期限進行明確規定。

五是“監—檢”辦案規則不夠統一。與《刑事訴訟法》相比較，《監察法》中對從寬處罰的條件為被調查人的主動認罪認罰，在此基礎上需要監察機關領導人員的集體研究，并報告上一級機關批準方可。二者從寬制度的認定條件有所差別，在實踐工作中也帶來了問題，如果不滿足監察機關關于從寬的認定，但滿足《刑事訴訟法》的認罪認罰從寬條件，那么在刑事訴訟中，檢察機關是否可以向審判機關提出從寬建議書？如果在監察調查階段，被調查人拒不認罪，而在審查起訴階段認罪認罰，檢察機關是否可以提出從寬建議？檢察機關與檢察機關所依靠的法律根源有所不同，而相關規定的條件差異又無專門的法律文件加以規定，這使得監察程序與檢察程序的銜接上出現問題。這種法律規定的不一致導致的問腿還體現在非法證據的認定上，《監察法》第四十條中 “其他非法方式”，能否將其等同于2018 年施行的《人民法院辦理刑事案件排除非法證據規程》規定的范圍，將采用毆打、非法拘禁等非法措施取得的被害人陳述與證人證言等定為非法證據？為確保 “監—檢” 案件移交的順利銜接，有必要統一確定非法證據的認定范圍。

三、構建 “監—檢” 銜接機制的建議

監察機關的監察調查作為職務犯罪案件刑事訴訟的前提程序，其調查結果是檢察機關提起公訴工作的主要依據。筆者就“監—檢” 銜接機制的構建，提出如下相關建議。

（一）完善相關法律法規規定

首先，統一證據規則使用標準。能否順利轉化證據材料是“監—檢”銜接的重中之重，將直接影響到刑事訴訟活動的效率?！侗O察法》規定：“監察機關依照本法規定收集的證據材料，在刑事訴訟中可作為證據使用?！?這作為授權性條款，為監察機關調查的證據轉化提供了法律依據，檢察機關在進行合法性審查，確定了證據的法律效率后，可以憑借監察證據向審判機關提起訴訟。但在證據的審核問題上，《監察法》并沒有規定被害人陳述、勘驗、辨認等證據種類。有人認為 “以合法手段獲取的具有關聯性、可靠性的證據，就可以作為訴訟證據使用?！盵6]這混淆了證據的證據能力和使用資格。因此，在這些證據的使用資格上，還需用法律文件加以明確規定。此外，《監察法》第四十條第二款中規定的證據非法收集方式，但與《刑事訴訟法》的非法證據排除相比較，前者的規定過于籠統。因此，應進一步明確監察調查的非法證據的標準，為各級監察委員會開展調查工作提高規則指引。主要可以通過以下方式：（1）進一步完善檢察機關的提前介入制度，檢察機關有保障監察機關在監督調查階段合法行使職權的職責，對其調查取證行為是否依法進行監督。對該過程中程序不當的，檢察機關應向監察機關發出 “檢察建議”。（2）監察機關作為舉證主體，有確保證明其證據合法的義務，在實踐過程中，監察機關在向檢察機關移交案件證據前，應先由本單位內部職能部門先對職務犯罪案件進行預審，盡可能的預先發現并解決問題。在預審完成后，在由專門部門與檢察機關進行對接。（3）在審查起訴中， 檢察院對于監察委員會經調查認定的案卷，根據以事實為依據、以法律為準繩的原則進行審查。[7]由于監察調查階段的錄音錄像不被提交，檢察機關應對被調查人進行詢問，以確保該階段其人權不受侵害，可參照《刑事訴訟法》第八十八條。

其次，明確從輕從寬處罰建議使用標準。量刑建議權在保障當事人方面發揮了重要作用，但其是否影響審判獨立問題上一直頗有爭議?！缎淌略V訟法》雖然明確了量刑建議的內容、效率等內容，卻未對監察機關的從寬處罰建議的效力，及其與檢察機關的量刑建議的關系進行明確規定?！侗O察法》對從寬處罰的條件與刑事司法中自首、坦白等條件相比雖有相同之處，但也有所不同，如檢舉揭發和提供重要線索等方面，監察機關并不要求被調查人認罪認罰。監察機關和檢察機關在從輕從寬標準方面有所差異。另一方面，如第三章所說，檢察機關與監察機關的從寬處罰建議是否疊加使用？被調查人在不同階段分表表現不同應如何判斷？從法律等級效力而言，《監察法》作為面對所有行使公權力的公職人員指定的特別法，根據《立法法》的特別法優于一般法的原則，應優先于《刑事訴訟法》。因此，應認定監察機關做出的從寬處罰建議的效力，不僅是實體上的從寬，同樣是程序上的從寬。關于檢察機關與監察機關的從寬建議疊加問題，還需制定專門的工作章程加以明確。

（二）建立健全相應銜接措施

首先，構建案件移交制度。監察體制改革前，紀委和檢察機關各盡其職，分別負責黨紀和法律監督職責。在實際工作中，往往只有少數違紀案件會被移交給檢察機關以提起審查起訴，依照法律制度追求當事人的法律責任，大部分案件都是由紀檢監察部門自行按照黨規黨紀進行處分。改革后，監察機關在處理職務犯罪案件的過程中，對職務違法、犯罪的人員，既要按照《中國共產黨紀律處分條例》追究其黨紀上的處分，還要按照有關法律法規追究其法律責任。因此，監察委員會應當根據案件的具體情況按照標準進行分類，將刑違紀案件和違法案件進行區別開來，以保障監察機關能夠充分行使監察權，更要充分利用《監察法》所賦予的職權。在移送的機關級別上，《監察法》雖未明確監察機關與檢察機關的對應級別，但按照法理邏輯來說，一般是各級監察機關移交給同級的檢察機關，如案件影響重大，可由上一級檢察機關進行審查。在移交的內容上，除了移交被調查人外，還應遞交監察調查所得的審批文書、起訴意見書、告知文書等案卷文書以及涉案的財物。尤其重要的是，監察機關應當在查封、凍結涉案財物過程中，應參照《刑事訴訟法》及相關辦事章程，整理等級涉案財物清單，以保障財物的完整和公民的合法權益。最后，監察機關與檢察機關應聯合建立案件移交后信息反饋制度，前者在將調查證據等移交給后者后，進行情況信息的跟蹤監督。后者對案件的相關信息進展應主動向前者反饋。

其次，完善留置措施與強制措施的銜接。改革后，留置取代了原有的 “雙規”“雙指”。但留置措施終究只是監察調查階段的暫時性措施，在案件移交給檢察機關進行審查起訴時，留置措施需要轉化為刑事性質措施。從當前情況來看，留置措施與強制措施的銜接尚存在諸多瑕疵。如 “銜接辦法” 雖然規定了最高人民檢察院決定退回補充偵查的案件，在補充調查期間，沿用人民檢察院采取的強制措施。但留置措施自身還存在諸多問題，如留置措施在實務中被濫用、監察機關決定是否留置以及是否可以延長期限的規定完全自主、不受監督以及留置期間的法律救濟缺失等。留置措施作為一項嚴重限制人身自由的調查措施，理應在嚴格的程序管控下行使。鑒于當前留置的審批完全由監察機關決定的現狀，監察機關自身應當加強對留置措施使用的審查，避免在非必要情況下留置的濫用。在此同時，應考慮引入法律監督的可能性。在法律救濟問題上，被留置人應被允許提出申訴的權利，賦予其向上級監察機關和同級檢察機關提出申訴等法律救濟途徑。綜上，針對這些問題，應該頒布相關法律法規、司法解釋或管理條例對監察機關與檢察機關的銜接進一步明確。