公共政策議程中自主性力量博弈過程分析
——基于美國控槍法案始末的探究

李廣文

（中共鹽城市委黨校，江蘇 鹽城 224007 ；天津師范大學政治與行政學院，天津 300387）

公共政策議程設置是連接社會問題和政策問題的基本環節，具有顯在的問題導向特質。具體到政策議程的設置方式和問題的推動力量，政府、社會團體乃至公民個體的角色定位各不相同。一種理想的狀態是體制內權威和體制外力量對社會問題的感知是合一的，即公眾議程和政府議程的并軌，但現實中這種情形一次次成為虛幻的鏡像。這些多元主體或是組織政策聯盟，或是通過政治權力的運作來影響議程設置的進度及走向，有時甚至演化為持久的政治紛爭，并使得這一問題的研究增添了諸多不適應性。

在美國特定的政治生態和價值理念影響下，國家偏好和社會偏好的紛爭甚囂塵上。這其中既包括國家（政府）基于共同體發展的總體特征和可治理性需求的滿足而進行的自主性規制政策，社會組織基于內部信念整合和表達所進行的言說，也包括公民個體在自主性生活理念指引下所進行的個體選擇活動。隨著多中心治理理念的介入，政策過程的開放性得以提升，政府傳統的內在創始型政策議程設置模式逐漸式微，體制內外的多元力量廣泛參與政策議程的設立。總之，基于利益、權力（權利）訴求綜合作用下的自主性主體活動使得作為過程而存在的政策議程呈現出明顯的競爭性特質，如何保障政策議程的健康規范運行成為一項關鍵性任務。

一、公共政策議程研究綜述

自20 世紀50 年代階段式政策分析路徑誕生以來，作為公共政策起點的政策議程研究日益受到政策分析家們的關注。許多情形下，決策者經常面臨一系列錯綜復雜的社會問題和民眾的訴求，有時立法機構議員、政府行政管理人員，甚至包括司法機關法官在各自視域內會爭相提出富有爭議的議題，使得權威決策機構經常在信息超載的面前躊躇不定，結果是降低了所有信息的說服力。從這一角看來看，政策議程的設定不僅是發現、識別社會公共問題的動態過程，更重要的是通過過濾、加工機制的選擇將上述問題轉變為公共政策問題。正如托馬斯·R·戴伊所言：“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案還要重要。”[1]美國公共政策學者戴維·M·赫奇也正是在這一層面上將議程設置界定為 “使某個問題得到承認” 的特定行為，并進一步論證了 “問題的實質影響著它能否進入議程，也影響著最終能否通過立法來采取行動”[2]。而金登將政策議程視作 “政府官員在任何給定的時間給予某個受關注的主題編目”[3]。不難看出，三位學者都是基于問題取向的路徑來思考政策議程的現實地位及其功能的發揮。一定程度上講，政策議程的設置既具有對問題追本溯源的特征，又具有以政策目標的達成昭示未來的前瞻性。對于政策議程在政策過程中的特性和地位，拉雷·N·格斯頓有過簡要的說明，“公共議程：政治決策的焦點”。[4]這直接點明了政策議程的內在性質與紛爭的必然性。國內學者嚴強在吸納西方政策研究的主流觀點的基礎上，立足國內現實情境，從結構、功能相統一的視角將政策議程的設定認定為 “由執政黨組織、政府部門和其他社會組織討論、審議并確定要不要加以解決的問題清單的過程。在政策議程設立中，不同的政策行動主體會形成各種組合、運用不同的策略，以保證讓某個公共社會問題進入執政黨和政府下決心解決的政策問題的編目之中”。[5]

20 世 紀70 年 代 初， 柯 布（Roger W.Cobb） 和 埃 爾 德（Charles D.Elder） 在議 程 建 構 的 政 治 學 分 析（The Politics of Agenda-Building）一文中，將議程設置的過程歸結為為大眾參與和精英決策之間的橋梁。這一系統性研究試圖說明社會問題是如何從系統議程（公眾議程）進入正式議程（政府議程）的。其核心觀點是，一個問題引起關注的人越多，就越有可能在系統議程上占有一席之地，并且在后來有機會進入正式的機構議程。多數情況下，在某個特定的社會議題上，公眾的直接經驗要遠少于新聞媒介。因而，媒介能產生很強的議程設置作用，從而影響著公眾議程的進行，加速公眾議程的建構。而政府議程則相對而言遲緩一些，這其中既有政府層級節制的內在組織特性，也有政府自身資源稟賦、運行機制的限制。當然，在某種程度上，這也是政府回應力匱乏的體現。正是在這個意義上，有學者將政策議程的設置分為公眾議程、媒體議程和政府議程三個連續的階段。芭芭拉·納爾遜(Barbara J.Nelson) 以問題為核心，認為議程設置的過程可以分為四個獨立的階段：“問題的認可、問題的采納、問題的優先化、問題的維持。”[6]金登基于多源流理論提出 “政策之窗” 的概念：“提案支持者們推廣其解決方法或吸引別人重視他們的特殊問題的機會。”[7]當政策之窗被打開的時候，政策理性主義者，則迅速抓住機會施以行動。也有部分學者看到了觸發機制在政策議程設置中的促進作用，認為正是通過這樣一種特殊事件，日常生活中早已存在的社會問題才得以迅速展開，并激發起廣泛而強烈的公眾反應。當然，要厘清哪些因素影響和決定了政策議程的設置并不容易。在多數政策場景中，應該是 “社會經濟條件、政治制度環境、問題性質本身，甚至是政策決策共同體的意識形態和大眾的觀念等各種因素交互起作用”。[8]

公共政策議程的建構是社會問題得以消解的動態過程，不同于私人領域問題的解決，其涉及到不同階級、階層、群體的訴求滿足，在本質上是多元主體話語表達形式下的利益博弈。因此，政策議程的研究涉及到議程設置主體的偏好、互動，甚至博弈等問題。政策議程設置的觸發機制、具體條件以及阻礙因素彼此交織的一起，直接增加了政策議程研究的復雜性。拋開具體表現形式的差異，政策議程的相關主體總體可以分為政府行為傾向和社會公眾參與。理想的公共政策設立與運行是價值理性與工具理性的和諧統一，作為政策過程起點的政策議程的設立自然不能置身事外，因此，如何系統分析和應對多重力量主體的交互過程顯得尤為重要和迫切。

二、辨析政策議程中的自主性力量博弈過程

從字面意思來看，自主性指的是在一個既定場域內，主體基于自由意志不受限制地開展活動的現實狀態。換言之，自主性指向偏好和實踐之間契合性的實然描述。眾所周知，國家偏好轉化為權威性行動表明國家具有自主性，而國家內部分化所導致的行動無力, 以及社會施加于國家的不可調和的訴求妨礙了政策議程的制定。[9]社會偏好意指那些同時施加于各個討論議題和非討論議題之上的各個私人偏好加權后的合力。社會偏好的形成是基于那些對一特定議題明顯關注的人所掌握的私有資源的相對分量或效果。對個體而言，自主的本質特征是個體根據對外部環境的判斷，經過理性意識的升華作出的符合自身價值預期的一系列行動。政策議程本身是一個囊括國家行動體、社會組織團體和政策相關個體的復雜網絡空間。無疑，要回答哪些自主性力量在政策議程設置中開展博弈活動，最佳的方法是在某一既定的時間內對單個問題域進行系統分析。

在此，近些年來美國跌宕起伏的控槍法案的紛爭成為顯著的議題。從源頭來看，1789 年，由麥迪遜提出的憲法第一至第十條修正案中，人民持有武器的權利被列在言論、出版、集會、結社之后，成為第二條修正案的核心內容，這一條文在對美國社會發展產生深遠的影響的同時也造成了許多不可預測的嚴重結果。僅以近些年事件為例，2007 年4 月美國弗吉尼亞理工大學槍擊案導致33 人死亡的慘重代價之后，2012 年12 月美國又發生了震驚世界的紐頓鎮桑迪·胡克小學槍擊案，造成28 人死亡，其中包括20 名兒童。自那起事件以來的一段時間內，槍擊事件并未停止，并造成了重大人員傷亡。鑒于國內日益嚴重的槍支犯罪問題，美國官方和社會各界關于控槍的討論一直存在。實際上，早在上世紀90 年代克林頓政府就曾連續推出控槍舉措。奧巴馬執政期間，更是著力起草相關 “控槍法案”，法案初步建議擴大對購槍者的身份信息調查，禁止購買攻擊武器以及高能彈藥。然而，2013 年4 月17 日，美國國會參議院會議以54 名參議員投票支持，沒有獲得60 張支持票的最低票數拒絕通過兩黨關于擴大對購槍者背景調查的立法，使奧巴馬管制槍支的計劃受挫。這一結果被看作是以美國步槍協會為代表的贊成擁槍團體的勝利，盡管美國國內有相當數量的民眾支持 “控槍法案”。頗具諷刺性的現實是，2018 年2月佛羅里達州一所高中發生槍擊案，造成17 人死亡、15 人受傷。一個月后，美國數百個城鎮爆發控槍大游行，近200 萬人走上街頭緬懷死難者，抗議美國政府在控槍問題上不作為。面對壓力，現任總統特朗普一方面聲援槍械管控，另一方面強調美國憲法第二修正案保障公民擁有持槍的權利，著實讓一些議員困惑。但迄今為止，特朗普在槍械管控立法方面沒有作為。

整體來看，奧巴馬時期的控槍法案最具代表性，這一案例是政策議程設置過程中的經由突發事件、問題感知、系統議程設置到正式議程設置的全景展示，國會參議院作為系統議程設置中的重要主體，其對特定問題的認知不僅與多數公眾期望存在差異，同聯邦政府這一正式議程的首要發起者也存在分歧，票決結果使得正式議程的建構最終夭折。從政策子系統構建的視角來看，通常情況下參與者被分為許多政策倡議聯盟，這些政策倡議聯盟包括了來自各個政府、國會機構和團體機構的人員，一個單一聯盟的成員在基本理念和因果關系上有著共同的信念，通常也會采取一致的行動。在 “任何一個特定時刻，每一個聯盟都有一個戰略設想，一個或更多的制度創新，聯盟成員相信這些戰略設想和制度創新能夠幫助實現他們的政策目標”。[10]這就使得 “政策議程的建構受到問題性質、主體地位、政治體制的影響。而主體能否起到作用，關鍵還是由政治體制決定”。[11]于是，現實中許多公共政策都來自于辯論、資助和討價還價的復雜過程，而不是在任何有意義的層面上得以設計。對這一案例的分析涉及美國民主政治體制的設計、社會價值理念等一系列因素中的主體自主性博弈。

政策議程的設置并不盡然是一種方法論的建構，更多的是如何接受和反饋政治現實及其組織設計的相關事實。更進一步講，如果缺乏對政治過程的足夠關注，就會導致對政策問題的狹隘的技術性判斷。恰如美國政治學者查爾斯·E·林布隆所主張的 “要了解政策過程，人們就必須了解政治生活和政治機能的全部內容”[12]。對于民族國家內政治問題的認識是一個層次繁多的復雜過程，必須基于政治發展的多個緯度展開。其一，社會中心論的民主政治傳統是美國政治社會最顯著的特征，這集中體現在現行自由民主政體的設計是對國家權力和職能活動的規制，對社會權利的肯定。這種傳統的直接后果是在較長時間內多元主義政治成為美國常態化的政治現象，盡管約翰·德雷澤克（John S.Dryzek） 和 西 蒙· 尼 邁 耶（Simon J.Niemeyer）認為 “多元主義自身是一種價值，不容否定”[13]。而美國著名民主理論家達爾卻指出了多元主義民主的缺陷，在組織多元的環境下，多元主義民主存在著 “固化政治不平等”“歪曲公共議程”“讓渡最終控制” 等一系列難題。不難發現，這其中包含了對民主程序的批判，也滲透著對民主價值的批判。當然，這種層面上的多元主義更多是形式意義上而言的，因為在政治權力、社會權力和資本權力的多種形態劃分背后，不受約束的資本權力在很大程度上成為了權力運行的核心，它只是將社會問題的認識交由普通公眾，而將關鍵性的政策問題的界定歸屬于那些壟斷了社會、經濟和政治資源的主體。其二，以美國為典型的西方國家引以為傲的權力制衡機制 “強調個體本位和競爭，在決策過程中設置多個‘否決點’，不同參與方傾向于各自追求自身利益最大化，并為此而相互制衡、擎肘，想方設法否決其他參與方提出的方案”[14]。各種政治勢力背后的特殊利益集團借此推波助瀾，通常會有意采取一些措施將一些事項，甚至是事關社會公共權益的事務排斥在政府機構議程之外。在這一點上，恰如彼得·巴克拉克（Peter Bachrach）和莫頓·S·巴拉茨（Morton S.Baratz）提出一種 “不決策現象”，“在要求改變現有的利益和特權分配的訴求尚未提出之前將其捂住，或者將其掩蓋起來，或者趁其沒有進入相關的決策領域將其扼殺掉”[15]。其三，從政黨體制的設計和運行來看，美國政黨始終以權力的角逐為目的，將主要關注點集中于權力形式合法性而不關注權力的有效行使。美國全國步槍協會是美國最大的槍械擁有者組織和強大的利益集團，其握有大量資金，足以左右部分選舉。在選舉原教旨主義理念盛行之下，出于對選票的爭奪，公共官員不可能對選舉人的偏好置若罔聞，甚至必要時要作出適當妥協，選舉結束后競選諾言又通常會轉化為公共政策。

政策議程不但是政府對社會客觀發展規律和不同利益主體的需求在一定程度上的認識結果，反映了政府的偏好，或者說集中體現了政府的價值取向，也在很大程度上體現為不同社會公眾基于某種認知水準對各類社會問題的反應。因此，各類主體的價值理念始終是影響政策議程設置的潛在因素。在此，一個明顯的事實是，長期以來自由主義理念以其絕對優勢滲透在西方政治生活、社會生活、經濟生活的各個方面。在近代以來的美國社會，自由主義觀念支配一般大眾的思想并影響林林總總政府實踐。拉姆賽（Maureen Ramsay）甚至認為 “整個美國的政治制度都建立在自由主義原則及價值觀之上并受其制約”。[16]現實中自由主義追求在規避獨裁、拷問、貧窮、不寬容、壓迫、歧視、無法無天之類的邪惡的過程中創造個人能夠享有的良善生活條件，并堅稱在這些條件中首要的是個人自主。在這種理念的支配下，相當數量的美國人士傾向于將國家看作是保障個體獲得其理想生活權利的衛士，并時刻確保公民能公正地使用他們所需的資源和保證選擇多元性。然而，任何明智的社會發展觀點看來，自由、自主僅僅是任何個體幸福安康的必要條件，其他諸如和平、社會內聚力與和諧的社會環境也同樣重要，有時這些構成幸福的基本要素并不盡然總是與自主共生共榮。約翰·凱克斯曾一語中的地指出，“自由主義之所以是前后矛盾的，就在于這些自由主義的價值的實現將會增加自由主義者們想要避免的邪惡，還在于減少這些邪惡依賴于創造與自由主義的價值相反的條件。”[17]無獨有偶，當自由主義將選擇和自為供奉為自由的楔石這個民主標榜的信條時，馬克思主義向我們指出，“個人的選擇和自為在缺乏集體行動的情況下僅僅是假自由：人民不是分散地而是在與他人的聯合起來的情況下創造了他們的歷史和成就他們的自由的。”[18]

此外，特定時期的政府改革取向及其所型塑的社會生態也直接影響著政策議程的建構。緣起于20 世紀80 年代初的里根政府改革運動即是延循新自由主義政治哲學，在解構福利國家的進路中以工具理性為指導將經濟效率視作其主要目標。及至90 年代，民主黨贏得執政地位后克林頓政府旋即進行的 “重塑政府運動” 也在很大程度上延續了上述進路，以企業家精神改革公共部門，倡導政府工作中的顧客導向和結果導向，這在本質上是將公共行政定位于一個應用性領域。這種經濟是基礎，資本主義原則是支配性的原則，它會直接影響到政治和文化的原則，從而使 “政治領域里的平等原則發生畸變，包括政治資本化運作產生的尋租現象、文化資本化運作的媚俗、文化墮落等”[19]軸心間原則錯位的情況隨處可見。從這個意義上講，當工具理性占據政府行動的制高點時，作為規范價值的諸多因素要想沖破這一枷鎖顯得尤為困難。近年來愈加網絡化的社會發展運動催生了社會自組織治理的發展，政策試點空間的選擇以及不同政策工具的評估對比又在一定程度上促進了地方政府相對自主活動能力。但這對美國聯邦政府的自主活動能力是一種間接的剝奪，也限制了其政策議程的選擇空間。在這一情形下，迫于壓力，聯邦政府更加關注公共信息和其他相關的工具模式，部分替換了政府先前的管制措施。

三、實現問題消解的舉措與展望

“公共政策是規范價值和實踐的程序，是一種含有目標、價值和策略的大型計劃。”[20]因此，作為公共政策前奏的政策議程設置必須在各環節彰顯上述價值，無疑，通過上述現實案例的分析可以發現這種期望一旦遭遇現實的檢視就變得異常乏力。如何設計一種可行的操作性體制安排，使得各自主性主體既實現各自功能的發揮，又保障這種發揮在和諧有序的環境中實現成為一種關鍵性的考量。研究發現，目前在西方社會各領域已經在某些方面開始了一些探索。

首先，作為公共政策生成和運行范式的協商民主制度引人關注。20世紀末以來，媒體、學界對西方政府治理績效下降的批評引發對自由民主弊病的反思。問題的焦點是通過公開投票選出的合法政府雖然贏得法律程序正當性，但不僅無力兌現參選承諾，更缺乏有力的制度建設能力應對各類復雜的社會事務，尤其是公共決策領域中的閉門現象頻頻造成政策極化問題。于是，西方理論界開始嘗試建立一種新的民主制度來矯正票決制代議民主負面問題，這種強烈的需求促成了一種復興共和主義傳統的公共部門同公民協商對話制度——協商政治的興起。哈貝馬斯、羅爾斯、吉登斯等學者構成了協商政治研究的開創者。隨即，在政治社會化機制作用下，協商政治開始突破政治生活領域的邊界，在社會公共生活領域廣泛實施，最終形成了較豐富的協商民主話語體系。協商民主理論倡導經由公眾就公共事務（公共政策）相關內容積極表達意見建議，通過不受限制的交流達成共識，使得公民個人實現從個體性向公共性的轉變，從而取得理性的政策結果。不同于自由主義強調對每個人的不同偏好給予適當重視的習慣做法的 “政治中的人性” 觀念，協商民主的觀點則 “依靠一個人受理性觀點支配的能力和將不同于整體公平和集體性的共同利益的特殊利益和觀點擱置一邊的能力”[21]。概言之，這是一種從多數決定視域下的偏好聚合到辯論協商，經由理性反思到偏好轉換的過程。政策議程是實現社會問題到政策問題變遷的關鍵步驟，具有強烈的現實應用性，各理性主體的廣泛參與、公開對話是開展此項工作的可操作性機制安排，因此，從這一角度觀之，協商民主的內在價值與其有明顯的契合性，是指導公共政策議程設置的科學方法。

其次，國家自主性思潮的全新出場。西方國家多次改革都陷入了國家中心主義到社會中心主義的搖擺，始終未能走出國家治理的迷霧。在對問題的反思中，比較政治學研究轉向的過程中提出了一個問題：過分糾結于政體形式往往是徒勞的，問題的關鍵應該是國家的治理能力。以約翰·霍布森的新國家主義、蒂利的歐洲民族- 國家理論、諾斯的新制度主義國家為代表的 “回歸國家” 學派研究促進了當代國家自主性理論的出場。這種國家自主性理論并非主體- 客體對立思維下的簡單的 “國家中心主義”，而是基于主體間關系嘗試建構國家- 社會互動的全新模式。將其引入到公共政策話語體系，國家自主性理論把國家視作公共政策中的積極行動體，而非對社會偏好做出機械反應的機構。其實踐環節體現為，鑒于政府缺位下的公共事務治理屢次陷入泥潭，外部性、公共性、公益性問題強烈吁求把失去的政府找回來。政府作為國家共同體的行動實體，開始重新審視在公共事務治理中的職能定位。英國學者鮑勃·杰索普較早前提出 “元治理” 理論構想，這是針對治理主體彌散化引發的系列問題進行的政府再治理。同一時期，美國自由主義的旗手弗朗西斯·福山也開始了理論研究的轉向，在其《什么是治理》一文中將治理界定為 “政府制定和實施規則以及提供服務的能力，而不論這個政府民主與否”[22]。這是一種發揮國家（政府）自主性，提高其駕馭社會發展趨向的能力的現實做法，具體到政策議程設置中的現實功能來看，是依托政府公共性、回應性的加強，實現公眾議程和政府議程相統一，端正政策發展方向的重要舉措。

綜合來看，上述關于改良西方公共政策議程設置過程的種種倡議起步較早、針對性較高，有其現實合理性和一定的實踐價值。但也要認識到，理論研究有其自發性自為性，能否上升為政府行動依然充滿各種變數。即便擱置這一憂慮，現實中彌散化的偏好能否借助協商討論轉化成融合性觀念，社會行動主體能否在公益和私益之間取得平衡，政府能否超脫復雜的利益羈絆都尚未可知。在這些未知問題面前，借用 “中心—邊緣” 理論來看，上述的改革無不是在既定政治發展模式下進行的一種折中性安排，在中心性的關鍵領域固守常態的情形下，奢望邊緣的細枝末節改革并不能達到理想狀態，甚至有走向循環改革的風險。因此，美國公共政策議程中的自主性力量博弈依然是一個長久性的問題。