“十四五”時期我國生態(tài)補償機(jī)制的政策需求與發(fā)展方向

建立并逐步完善多元化、市場化的生態(tài)補償機(jī)制是“十四五”時期推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重點領(lǐng)域。長期以來，我國生態(tài)補償機(jī)制存在補償標(biāo)準(zhǔn)模糊、主客體識別不夠精準(zhǔn)等問題，從而降低了生態(tài)補償機(jī)制的運行效率。“十四五”時期，必須將解決現(xiàn)有問題凝練為制度建設(shè)的政策需求和發(fā)展方向，將生態(tài)補償制度建設(shè)與國家重大發(fā)展戰(zhàn)略深度融合，進(jìn)一步提高生態(tài)補償效率，建立健全多元化、市場化的生態(tài)補償機(jī)制。要吸收借鑒生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算的方法與思路，探索生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算在生態(tài)補償機(jī)制中的應(yīng)用，確立既能兼顧公平和效率，又具有較強可操作性的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。

伴隨著生態(tài)文明建設(shè)不斷深入推進(jìn)，建立健全生態(tài)補償機(jī)制已成為新時代生態(tài)文明建設(shè)的重要領(lǐng)域。特別是黨的十九大以來，建立市場化、多元化的生態(tài)補償機(jī)制被提上議事日程，生態(tài)補償機(jī)制建設(shè)有序推進(jìn)，逐步上升為生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。然而，補償渠道單一、補償標(biāo)準(zhǔn)模糊、制度建設(shè)不完善等一系列問題，也制約著生態(tài)補償機(jī)制在我國的發(fā)展。“十四五”時期，要進(jìn)一步破除思想上和體制機(jī)制上的障礙，進(jìn)一步健全生態(tài)補償機(jī)制，實現(xiàn)生態(tài)補償制度化、規(guī)范化、常態(tài)化運作。

一、生態(tài)補償基本理論與政策分析框架

（一）生態(tài)補償?shù)母拍畋孀R與理論依據(jù)

現(xiàn)有文獻(xiàn)對“生態(tài)補償”雖未形成完全一致的定義，但對生態(tài)補償?shù)睦斫饣鞠嗤荷鷳B(tài)補償可視為以保護(hù)和持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以財政轉(zhuǎn)移支付或市場交易等經(jīng)濟(jì)手段，以生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為依據(jù)，通過各種現(xiàn)金或非現(xiàn)金途徑，對生態(tài)保護(hù)勞動所付出的直接成本和各種間接機(jī)會成本進(jìn)行補償?shù)囊环N制度安排形式。［1-5］在國際上，“生態(tài)補償”的概念與“生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費”（Payment for ecosystem services）的概念近似，即通過對土地所有者或其他利益相關(guān)方進(jìn)行付費，以獲取一定生態(tài)服務(wù)，是通過經(jīng)濟(jì)手段解決生態(tài)環(huán)境問題的一種重要手段。作為一種將環(huán)境外部成本內(nèi)部化的經(jīng)濟(jì)手段，生態(tài)補償具有豐富的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論依據(jù)。

第一，公共物品理論。習(xí)近平同志在海南考察時曾指出：“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，最普惠的民生福祉。”［6］這一論斷充分體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境的公共屬性，人必須生活在客觀的生態(tài)環(huán)境中才能得以延續(xù)和發(fā)展，良好的生態(tài)環(huán)境是社會個體最基本的民生保障。與此同時，多數(shù)生態(tài)環(huán)境服務(wù)也是非競爭的，個人對生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的消費不會降低其他人的效用。對于某些特定的生態(tài)資源，其使用具有競爭性，在公共物品理論中，此類物品屬于準(zhǔn)公共物品，也被稱為“公共資源”或“公共池塘資源”。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境資源具有了稀缺性。在缺乏管理或協(xié)調(diào)的狀況下，公共物品或準(zhǔn)公共物品面臨擁擠或過度使用的問題。為此，有必要通過生態(tài)補償機(jī)制實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源的有償使用。［7］［8］

第二，外部性理論。外部性理論是指個體經(jīng)濟(jì)活動單元的行為對社會其他成員造成影響，并且這種影響難以通過技術(shù)手段排除。行為對社會其他成員造成的積極影響被稱作正外部性，反之，則被稱作負(fù)外部性。外部性的存在導(dǎo)致個人收益與社會收益之間存在差別，這種差別的存在往往導(dǎo)致非社會最優(yōu)的結(jié)果。生態(tài)補償通過一系列市場化（產(chǎn)權(quán)交易等）或非市場（稅收與轉(zhuǎn)移支付等）手段，彌合了個人收益（成本）與社會收益（成本）的差別，是解決環(huán)境外部性問題的重要手段之一。

第三，生態(tài)資本理論。生態(tài)資本理論認(rèn)為，生態(tài)資本是具有一定產(chǎn)權(quán)歸屬，并且能夠?qū)崿F(xiàn)價值增值的生態(tài)資源，主要包括自然資源總量、環(huán)境質(zhì)量與自凈能力、生態(tài)系統(tǒng)的使用價值以及能為未來產(chǎn)出使用價值的潛力資源等。生態(tài)系統(tǒng)和產(chǎn)品作為生產(chǎn)要素參與到價值創(chuàng)造過程中，需要通過生態(tài)補償?shù)男问奖Ｗo(hù)生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)補償制度是實現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)向生態(tài)資本跨越的重要舉措，通過明確生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)，明確生產(chǎn)者和受益者的權(quán)利義務(wù)，有助于促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

（二）“十四五”時期生態(tài)補償?shù)恼呖蚣軜?gòu)建重點

“十四五”時期生態(tài)文明建設(shè)的一個重要任務(wù)，就是實現(xiàn)“綠水青山”和“金山銀山”的有機(jī)統(tǒng)一。在這一價值導(dǎo)向下，生態(tài)補償不僅要在全社會樹立起自然資源有償使用的基本理念，實現(xiàn)自然資源的集約高效利用，還要通過經(jīng)濟(jì)激勵，加快轉(zhuǎn)變受償?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)“綠水青山”保質(zhì)增量。因大多數(shù)受償?shù)貐^(qū)位于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)，生態(tài)補償還是落實脫貧致富、鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等一系列國家重要發(fā)展戰(zhàn)略的重要政策手段。［9］因此，必須要用系統(tǒng)、全面的思維指導(dǎo)“十四五”時期生態(tài)補償政策框架的構(gòu)建。

1.明確生態(tài)補償?shù)闹黧w與客體。“誰來補”“補給誰”是生態(tài)補償?shù)幕締栴}，這涉及生態(tài)補償主體與客體的關(guān)系問題。生態(tài)補償?shù)闹黧w是補償資金的支付者，主要包括生態(tài)環(huán)境的破壞者、生態(tài)資源的使用者和受益者。在自然資源資產(chǎn)國家所有的背景下，中央政府是生態(tài)補償?shù)闹黧w，以生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的形式履行生態(tài)補償義務(wù)。近年來，隨著橫向生態(tài)補償機(jī)制不斷探索，地方政府、非政府組織、私人企業(yè)等其他受益者在生態(tài)補償過程中的主體作用也在日益凸顯。研究表明，自2011年以來，我國每年用于生態(tài)補償?shù)母黜椯Y金投入持續(xù)增加，從2011年的1100億元左右上升到2016年的1800億元左右。在資金構(gòu)成上，中央政府資金投入占比從96.9%逐年下降，地方政府資金投入占比雖然連年提升，但占比仍然較小，其他利益相關(guān)方與社會資金比重更小。多主體的生態(tài)補償機(jī)制尚在建立完善過程中。［10］

補償客體是生態(tài)補償?shù)木唧w實施對象，決定生態(tài)補償“補給誰”。從制度設(shè)計角度來看，政府應(yīng)當(dāng)對生態(tài)系統(tǒng)直接保護(hù)者或因?qū)嵤┥鷳B(tài)修復(fù)保護(hù)工程而減少或喪失發(fā)展機(jī)會的人或地區(qū)進(jìn)行補償。當(dāng)前，地方政府作為受償者接受補償，地方政府有義務(wù)保護(hù)好當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，并利用補償資金發(fā)展民生事業(yè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。以重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償為例，2009年以來，中央政府首次開展了針對17個省級地區(qū)部分國家生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)的縣(市、區(qū))實施生態(tài)轉(zhuǎn)移支付試點的工作，目前，接收生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付的縣級行政單位已經(jīng)擴(kuò)大到800余個，資金規(guī)模超過700億元人民幣。從政策效果來看，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷向好，民生事業(yè)不斷推進(jìn)，政策結(jié)果表明生態(tài)補償取得了一定成效。［11］［12］

2.厘定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。厘定權(quán)責(zé)統(tǒng)一、市場運作的、可負(fù)擔(dān)的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，是生態(tài)補償制度建設(shè)的重要任務(wù)之一，這一過程要充分考慮受償方的需求和支付方的意愿，既不能超過支付者現(xiàn)有支付能力，又要保障受償者發(fā)展利益。理論上講，補償標(biāo)準(zhǔn)既不能低于受償者的直接勞動成本或勞動者損失的機(jī)會成本，也不應(yīng)高于生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務(wù)價值。［13］［14］直接勞動成本或勞動者損失的機(jī)會成本過低，往往導(dǎo)致補償不足以彌補受償者的經(jīng)濟(jì)損失，而生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值則是一個天文數(shù)字，難以實施。因此，在實踐過程中，補償標(biāo)準(zhǔn)的確立要考慮多種因素。根據(jù)財政部2019年發(fā)布的《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，中央財政生態(tài)轉(zhuǎn)移支付主要由重點補助、禁止開發(fā)補助、引導(dǎo)性補助、生態(tài)護(hù)林員補助和績效考核獎懲資金五部分構(gòu)成。其中，重點補助在補償金額中占據(jù)相當(dāng)高的比例，其金額取決于財政收支缺口。當(dāng)前我國生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確立，以機(jī)會成本和直接成本為依據(jù)。

3.生態(tài)補償方式選擇。現(xiàn)有生態(tài)補償方式主要分為現(xiàn)金補償和非現(xiàn)金補償兩種。現(xiàn)金補償是較為普遍的形式，支付者通過財政轉(zhuǎn)移支付、市場交易等方式，向受償?shù)貐^(qū)購買生態(tài)服務(wù)，受償?shù)貐^(qū)再用補償資金發(fā)展民生事業(yè)。此外，非現(xiàn)金形式的生態(tài)補償近年來也得到快速發(fā)展，補償主體通過向受償?shù)貐^(qū)提供項目援建，建設(shè)和完善道路交通、水利、電力、電信等基礎(chǔ)設(shè)施，改善當(dāng)?shù)亟逃⑨t(yī)療等公共基礎(chǔ)服務(wù)水平，促進(jìn)干部交流等途徑提供援助。在具體實踐過程中，選擇何種補償方式應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展客觀實際需要進(jìn)行取舍。

4.生態(tài)補償效率評價。作為一種力求實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)雙贏的政策工具，生態(tài)補償能否實現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)是各方關(guān)注的焦點。對生態(tài)補償效率進(jìn)行政策評估要樹立“成本—收益”原則。既要對受償?shù)貐^(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)變化情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，也要考慮補償帶來的社會收益。目前，合理的生態(tài)補償績效考核體系尚在建立之中，仍然面臨很多挑戰(zhàn)。其一，受償?shù)貐^(qū)以縣級行政單位為基本單元，然而縣一級行政單元往往受限于技術(shù)、資金等客觀因素，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的數(shù)據(jù)支撐不足、數(shù)據(jù)質(zhì)量較差，給評估生態(tài)環(huán)境帶來了一系列問題。其二，評估方法的科學(xué)性有待提高。目前，生態(tài)補償績效評估往往以定性評價和時間上的縱向評估為主，然而，這種評價方式往往無法克服政策實施過程中的內(nèi)生性問題，結(jié)果可信性有待提高。［15］

5.生態(tài)補償與國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的深度融合。與西方生態(tài)服務(wù)付費機(jī)制相比，我國現(xiàn)行的生態(tài)補償制度帶有更加明顯的戰(zhàn)略導(dǎo)向，以生態(tài)補償制度為政策工具，貫徹落實國家在污染防治、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域的各項戰(zhàn)略規(guī)劃部署。在《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中，明確提出將政府對生態(tài)功能重要區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付作為健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策體系的重要組成部分［16］；《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》將“生態(tài)補償脫貧一批”作為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、鞏固脫貧成果的重要任務(wù)目標(biāo)［17］；在中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中，也將“健全生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制”作為加強鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的重要手段［18］。這些政策表明，生態(tài)補償已經(jīng)與國家重大發(fā)展戰(zhàn)略深度融合，這也是我國生態(tài)補償制度建設(shè)區(qū)別于西方生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費的重要特色。

二、“十四五”時期我國生態(tài)補償政策設(shè)計的創(chuàng)新需求

“十三五”時期，我國生態(tài)補償機(jī)制不斷發(fā)展完善，補償金額不斷增加，補償方式更加多樣，初步形成了以市場手段推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)的動力機(jī)制。但與此同時，補償效率仍然不高，多元化、市場化的生態(tài)補償機(jī)制還不完善，生態(tài)補償與國家重大發(fā)展戰(zhàn)略之間的政策目標(biāo)協(xié)同仍有待進(jìn)一步推進(jìn)。這些問題是“十四五”時期進(jìn)一步完善生態(tài)補償機(jī)制所面臨的現(xiàn)實政策需求，需要予以重視并加以解決。

（一）提高生態(tài)補償效率

提高生態(tài)補償效率是完善生態(tài)補償制度的內(nèi)在要求。當(dāng)前，中國生態(tài)補償資金主要來源于中央與地方的財政資金，提高生態(tài)補償效率是合理利用財政資金、切實保護(hù)生態(tài)環(huán)境的必然要求。具體而言，提高生態(tài)補償效率要將研究重點放在如何增強生態(tài)產(chǎn)品供給能力、降低生態(tài)補償交易成本、提高生態(tài)補償參與者積極性等方面。

1.增強生態(tài)產(chǎn)品供給能力。生態(tài)產(chǎn)品包括清新的空氣、清潔的水源、宜人的氣候等生態(tài)要素，其使用價值在于滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。［19］［20］建立健全生態(tài)補償制度必須解決的一個重要問題就是扭轉(zhuǎn)生態(tài)系統(tǒng)失衡局面，增強生態(tài)產(chǎn)品供給能力。黨的十八大提出“增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”，十九大提出“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品”。近幾年來，我國實施了一大批生態(tài)修復(fù)保護(hù)工程，用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密的法制開展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理工作，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯得以好轉(zhuǎn)，生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量與質(zhì)量明顯提高。然而，由于現(xiàn)有生態(tài)補償制度多數(shù)為部門規(guī)章制度，且缺少“山水林田湖草是一個生命共同體”的系統(tǒng)性、科學(xué)性理念引領(lǐng)，生態(tài)補償往往難以達(dá)到政策目標(biāo)，需要進(jìn)一步提高科學(xué)決策水平，將增強生態(tài)產(chǎn)品供給能力放在生態(tài)補償制度設(shè)計的根本位置。

2.降低生態(tài)補償交易成本。現(xiàn)有生態(tài)補償制度設(shè)計往往基于科斯手段或庇古手段。無論采用哪種補償機(jī)制，減少交易成本都是提高生態(tài)補償效率的核心任務(wù)。按照科斯手段，只要交易成本為零且產(chǎn)權(quán)界定明確，資源擁有者就可以通過談判機(jī)制使得環(huán)境消極外部性的內(nèi)部化，依靠市場而無須政府介入就可提供社會所需要的生態(tài)產(chǎn)品。但是，從世界各地已有的大多數(shù)生態(tài)補償項目來看，科斯手段僅僅在利益相關(guān)者規(guī)模較小的范圍內(nèi)才能得以發(fā)揮作用，當(dāng)補償范圍過大時，交易成本過高的問題就難以有效解決。而基于庇古手段的生態(tài)補償制度，旨在以稅收或補貼的方式彌合個人成本（收益）與社會成本（收益）之間的背離，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)與消費過程中的外部性問題內(nèi)部化。事實證明，基于庇古手段的制度設(shè)計雖然在理論上難以達(dá)到市場效率最優(yōu)，但在實際操作中，政府作為生態(tài)補償主體能夠最大限度地減少交易成本，促進(jìn)生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展。近年來，國內(nèi)外一些案例表現(xiàn)出了超越科斯手段和庇古手段的思路，這種生態(tài)補償制度設(shè)計并非關(guān)注生態(tài)產(chǎn)品供給效率，而是以脫貧、綠色發(fā)展等議題為政策導(dǎo)向，借助生態(tài)補償制度設(shè)計，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。

3.提高生態(tài)補償參與者積極性。生態(tài)補償?shù)闹苯訁⑴c者包括支付方和受償方，此外，社區(qū)居民、非政府組織、第三方評估機(jī)構(gòu)等其他利益相關(guān)方在生態(tài)補償制度設(shè)計與制度存續(xù)過程中也應(yīng)發(fā)揮積極作用。支付者參與是生態(tài)補償制度得以運行的先決條件。為此，必須明確支付者的支付意愿。然而，公共物品理論和外部性理論表明，支付者往往會隱瞞自己的真實支付意愿，通過“搭便車”的方式實現(xiàn)自身利益最大化。針對生態(tài)補償制度設(shè)計中可能存在的“搭便車”問題，一方面，要通過一系列直接或間接的價值評估方法，來評估支付者真實支付意愿；另一方面，要加強宣傳和立法引導(dǎo)，樹立生態(tài)產(chǎn)品“使用者付費”的理念。受償者的參與積極性同樣重要，了解受償者的“受償意愿”，既要從量的角度考慮“受償意愿”，通過計算機(jī)會成本、問卷調(diào)查等方式了解受償者利益訴求，也要從質(zhì)的角度考慮，在現(xiàn)金補償基礎(chǔ)上，為受償者提供急需的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等項目補償。此外，政府可以通過召開聽證會、展開民意調(diào)查等方式了解社區(qū)居民利益訴求，加強第三方評估機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，提高生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的客觀性、公平性和可接受性。

（二）建立健全多元化、市場化的生態(tài)補償機(jī)制

生態(tài)補償制度實施以來，中央財政始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用。相比之下，無論是地方政府間的橫向生態(tài)補償，還是企業(yè)或非政府組織等其他主體實施的補償，力量仍然薄弱。補償規(guī)模不足、資金渠道單一等問題制約了生態(tài)補償制度的進(jìn)一步完善和發(fā)展，也阻礙了更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的長效供給。為此，建立多元化、市場化的生態(tài)補償機(jī)制對于實現(xiàn)生態(tài)補償制度的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1.多元化生態(tài)補償機(jī)制的設(shè)計思路。多元化生態(tài)補償機(jī)制設(shè)計應(yīng)從補償主體多元化、補償領(lǐng)域多元化和補償方式多元化三個角度著眼。構(gòu)建補償主體多元化的生態(tài)補償制度，就是要在中央財政主導(dǎo)的縱向生態(tài)補償基礎(chǔ)之上，鼓勵地方政府跨行政區(qū)的橫向生態(tài)補償，鼓勵受益企業(yè)直接進(jìn)行生態(tài)補償。在補償領(lǐng)域方面，以系統(tǒng)思維、整體思維進(jìn)行設(shè)計，針對森林、草原、湖泊、海洋等多種生態(tài)系統(tǒng)的不同特性和生態(tài)功能區(qū)的不同職能，制定不同補償方案，實現(xiàn)分類補償和綜合補償?shù)挠袡C(jī)統(tǒng)一；在現(xiàn)金補償基礎(chǔ)之上，鼓勵將多種非現(xiàn)金補償方式納入補償機(jī)制設(shè)計中。

2.市場化生態(tài)補償機(jī)制設(shè)計思路。構(gòu)建市場化補償機(jī)制，應(yīng)將加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、構(gòu)建多層次生態(tài)保護(hù)補償市場體系等任務(wù)作為突破口。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，在明確自然資源產(chǎn)權(quán)國家所有、集體所有的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步委托中央和地方各級自然資源部門、集體經(jīng)濟(jì)部門代理行使產(chǎn)權(quán)職能，深入推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，明確所有權(quán)邊界。以此為基礎(chǔ)，實現(xiàn)自然資源所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的分置運行機(jī)制，為構(gòu)建完善橫向生態(tài)補償機(jī)制奠定基礎(chǔ)。在多層次生態(tài)補償市場機(jī)制建設(shè)過程中，要加快排放權(quán)、排污權(quán)交易制度建設(shè)和排放監(jiān)測能力建設(shè)，將生態(tài)、社會效益顯著的林業(yè)碳匯等項目優(yōu)先納入全國市場，逐步推進(jìn)區(qū)域碳交易試點向全國市場過渡。由中央政府引導(dǎo)協(xié)調(diào)，對跨區(qū)域橫向生態(tài)補償提供政策支持和指導(dǎo)。建立現(xiàn)代化的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，在不破壞生態(tài)系統(tǒng)職能的前提下，生態(tài)補償應(yīng)為探索市場化的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制提供便利，實現(xiàn)生態(tài)補償從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。

（三）生態(tài)補償政策設(shè)計中的多政策目標(biāo)權(quán)衡

中國正在探索的生態(tài)補償制度和西方一般意義上的“生態(tài)服務(wù)付費”制度在價值導(dǎo)向上存在明顯區(qū)別。生態(tài)服務(wù)付費往往建立在私有制產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)之上，僅僅用于解決環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。

而在我國，生態(tài)補償制度被賦予了更多政策含義，即借助生態(tài)補償制度，縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距，推動公共服務(wù)均等化。以生態(tài)補償為手段，實現(xiàn)多個政策目標(biāo)。

其一，通過生態(tài)補償制度實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。我國地大物博、幅員遼闊，但現(xiàn)有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分布格局呈現(xiàn)出明顯的非均衡發(fā)展態(tài)勢。生態(tài)補償制度的建立，將生產(chǎn)的環(huán)境外部性內(nèi)部化處理，有助于縮小區(qū)域發(fā)展差距和實現(xiàn)區(qū)域間的均衡發(fā)展。均衡發(fā)展并不意味著攤大餅式的發(fā)展方式，通過行政命令實現(xiàn)地區(qū)間生產(chǎn)總值或人均生產(chǎn)總值的絕對收斂，而是發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，建立符合當(dāng)?shù)匾胤A賦、發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。其二，通過生態(tài)補償制度實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。中西部鄉(xiāng)村地區(qū)是生態(tài)產(chǎn)品供給地區(qū)，但長期以來，生態(tài)資源的貢獻(xiàn)卻難以通過金錢來衡量，生態(tài)價值被明顯低估。建立多元化、市場化的生態(tài)補償制度有助于發(fā)現(xiàn)生態(tài)價值，為盤活生態(tài)資產(chǎn)、消除生態(tài)貧困、推動鄉(xiāng)村振興注入新的活力。其三，通過生態(tài)補償制度推進(jìn)公共服務(wù)均等化。在環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度尚未建立完善的情況下，工業(yè)制造業(yè)未支付的治理成本實際上是全社會對污染企業(yè)的補貼，并直接影響了當(dāng)?shù)鼐用竦纳硇慕】怠＝⑸鷳B(tài)補償制度有助于高污染企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)工藝，降低污染排放對周邊居民身心健康的影響，讓城市居民也享受到綠水青山帶來的收益。同時，補償資金介入也有助于鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)一步改善教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)建設(shè)。

三、基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的生態(tài)補償機(jī)制探索

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)學(xué)研究的熱點問題。20世紀(jì)六七十年代，國外學(xué)者提出“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”概念，20世紀(jì)90年代，美國學(xué)者格雷琴·C.戴利、科斯坦薩等學(xué)者將“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”正式定義為人類從生態(tài)系統(tǒng)中直接或間接獲得的利益福祉［21］［22］，并對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值展開測算，極大地推動了生態(tài)服務(wù)付費項目的開展。此后，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)概念被引入國內(nèi)，一系列研究對我國特定地區(qū)、特定生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值的評估，為開展生態(tài)補償核算提供重要參考依據(jù)。［23］［24］

（一）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算方法與思路

科斯坦薩等學(xué)者1997年提出的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算方法，其創(chuàng)新性在于將全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)帶給人類社會的福祉進(jìn)行了定量分析，進(jìn)而被世界各國和國際組織廣泛承認(rèn)并使用。［22］目前國內(nèi)常用的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算辦法主要分為功能價值法與當(dāng)量因子法兩種。功能價值法通過測算某一區(qū)域各種生態(tài)功能量，并根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)所提供的各種直接或間接方法，測算生態(tài)功能的市場價格，進(jìn)而求出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價值。這種方法兼顧功能量與價值量核算，流程復(fù)雜、核算成本較高，適用于較小區(qū)域的生態(tài)價值核算，內(nèi)容上包括供給服務(wù)價值、調(diào)節(jié)服務(wù)價值和文化服務(wù)價值。在國內(nèi)，中科院地理所的歐陽志云團(tuán)隊是國內(nèi)比較知名的功能價值法研究團(tuán)隊。其團(tuán)隊在浙江麗水、廣東深圳等地開展的生態(tài)產(chǎn)品價值核算目前已成為利用生態(tài)價值的典型案例。［25］

當(dāng)量因子法以土地利用與覆蓋（LUCC）等地理信息數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，根據(jù)實地調(diào)研、專家評價等手段，計算得到當(dāng)量因子表，結(jié)合預(yù)先設(shè)定的單位面積價值當(dāng)量因子和生態(tài)系統(tǒng)利用與覆蓋面積對某一地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值進(jìn)行測算。該方法優(yōu)點在于計算成本低，可以對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行多地區(qū)、多時間段考察。缺點是當(dāng)量因子表和單位面積價值當(dāng)量因子的確定具有主觀性，功能量計算精確度較低，進(jìn)而影響后續(xù)的價值量測算。中科院謝高地團(tuán)隊是國內(nèi)比較知名的當(dāng)量因子法生態(tài)價值核算團(tuán)隊，參與我國當(dāng)量因子表制定和修訂，并參與青藏高原等地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算工作。［26］［27］

（二）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算在生態(tài)補償領(lǐng)域的應(yīng)用

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能量和價值量核算不僅是評價生態(tài)系統(tǒng)功能的重要指標(biāo)，也是制定生態(tài)補償制度的重要參考依據(jù)。將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算納入生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)核算，是生態(tài)補償理論的一大創(chuàng)新性突破。通過估算區(qū)域內(nèi)各個生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，對于明確補償主體、補償邊界具有重要意義，更有助于喚醒人類社會對生態(tài)價值的關(guān)注，保證生態(tài)受損的地區(qū)重新得到相同的生態(tài)功能。

當(dāng)前，基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算的生態(tài)補償可以分為以下步驟：（1）數(shù)據(jù)預(yù)處理。根據(jù)地理信息數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)，獲取待研究區(qū)域的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并按照生態(tài)系統(tǒng)和行政單元進(jìn)行分類。（2）計算單位面積生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。借助已有研究，核算各生態(tài)系統(tǒng)市場價值與非市場價值。其中，可按市場價值計算的有農(nóng)林牧漁等產(chǎn)品的生產(chǎn)與供應(yīng)，采用成交價格計算。非市場價值包括水源涵養(yǎng)、廢棄物處理、生物多樣性保護(hù)等，依據(jù)研究區(qū)單位面積的生態(tài)系統(tǒng)總服務(wù)價值、待研究土地利用類型的面積、土地利用類型的生態(tài)服務(wù)價值系數(shù)和待研究區(qū)域面積等數(shù)據(jù)，測算得到單位面積生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。（3）計算區(qū)域生態(tài)補償優(yōu)先級。一般而言，生態(tài)補償優(yōu)先級指數(shù)為單位面積生態(tài)系統(tǒng)非市場價值和單位面積地區(qū)生產(chǎn)總值之比，這一指數(shù)越高，補償優(yōu)先級越高。（4）根據(jù)補償優(yōu)先級和資金盤，確定補償額度。

現(xiàn)有國外一些成功案例經(jīng)驗表明，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值確實可以為制定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)提供參考。以英國保護(hù)生物多樣性的北約克摩爾斯農(nóng)業(yè)計劃為例，1985年，英國政府正式實施該計劃，英國政府從私有土地主購買生態(tài)服務(wù)，農(nóng)場主與國家公園主管機(jī)構(gòu)按照自愿原則簽訂協(xié)議，力求增強自然景觀和野生動植物價值，長久保護(hù)英國北部傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生態(tài)，受償者需要花至少50%的時間在農(nóng)場工作且必須采用傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式等。受這一計劃影響，北約克摩爾斯國家公園的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)風(fēng)光得以保留。英國在2013年實施的泥炭地生態(tài)補償項目也是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的生態(tài)補償案例典型項目，通過核算泥炭地水源涵養(yǎng)、洪水調(diào)蓄、生物多樣性保護(hù)、碳儲存、休閑娛樂等多種文化服務(wù)功能制定支付標(biāo)準(zhǔn)。而墨西哥政府于21世紀(jì)初發(fā)起的森林生態(tài)基金項目也充分考慮了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，政府按照森林生態(tài)服務(wù)能力的不同，將森林劃分為重要生態(tài)森林區(qū)和一般生態(tài)森林區(qū)，并依據(jù)不同類型給予不同等級的生態(tài)補償。

總的來看，雖然不同的生態(tài)補償項目對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值進(jìn)行了考慮，但由于各經(jīng)濟(jì)體發(fā)展水平和補償內(nèi)容的差異，補償標(biāo)準(zhǔn)存在一定差異，并且在厘定補償標(biāo)準(zhǔn)的過程中，綜合考慮所屬區(qū)域、機(jī)會成本以及補償各主體的意愿等，從而實現(xiàn)補償項目的可持續(xù)開展。

四、基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)確立

（一）基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代以來，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)概念及其價值評估被引入國內(nèi)，基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)在國內(nèi)得到一定應(yīng)用，為核算生態(tài)價值、建立完善生態(tài)補償機(jī)制、地方政府分擔(dān)生態(tài)補償支出等問題，提供理論和方法上的參考。特別是近年來，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)研究向區(qū)域化、精細(xì)化方向發(fā)展，圍繞某一生態(tài)系統(tǒng)或某一區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值研究較多，為生態(tài)補償提供了重要參考。基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，一方面將自然生態(tài)系統(tǒng)提供的各類服務(wù)和貢獻(xiàn)，統(tǒng)一計量為無差別的貨幣單位，從而大大降低了生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)確立的主觀性；另一方面，基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確立，在客觀上有助于進(jìn)一步甄別自然資源的產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)，為推動橫向生態(tài)補償制度的建立提供了依據(jù)。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)開展了一系列研究，這對于厘定補償主體與客體、明確補償標(biāo)準(zhǔn)具有重要意義。以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為依據(jù)，設(shè)立生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)已成為趨勢。以財政部等四部門2020年6月頒布的《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機(jī)制試點實施方案》為例，該方案明確提出：“探索開展生態(tài)產(chǎn)品價值核算計量，逐步推進(jìn)綜合生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)化、實用化，為市場化、多元化生態(tài)補償機(jī)制建設(shè)提供有力支撐。”［28］這表明，生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)服務(wù)價值核算對生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的支撐作用已經(jīng)從理論走向?qū)嵺`。

總體來看，在我國生態(tài)補償機(jī)制仍不完善、補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)實背景下，基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值所確立的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)提供了上限支付標(biāo)準(zhǔn)，避免了指標(biāo)選取不確定性和數(shù)據(jù)可獲得性等條件限制，從理論上來說考慮更加全面，在實踐發(fā)展過程中更加成熟，具備一定科學(xué)性和可靠性，為建立健全中國生態(tài)補償制度體系提供了決策參考。然而，在實際操作中，僅僅依靠生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算會明顯超出地方政府財力承受范圍，因此，這種核算只能是理論上的補償上限。在現(xiàn)實的補償模式下，還要考慮修復(fù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境所付出的直接成本，以及勞動者放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展所體現(xiàn)的機(jī)會成本，并且依據(jù)地區(qū)發(fā)展階段和支付能力、生態(tài)服務(wù)功能的不同，補償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)有所差別。

（二）基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)確立的現(xiàn)實可行性

隨著我國遙感測繪等技術(shù)的發(fā)展，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算難度和成本已經(jīng)大大降低。與此同時，生態(tài)補償制度建設(shè)不斷推動生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估從理論走向應(yīng)用層面，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算結(jié)果界定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)具有現(xiàn)實可行性。

第一，要明確生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)確立的導(dǎo)向。生態(tài)補償作為一種激勵機(jī)制，目的是激勵生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者愿意提供具有外部性或者公共物品屬性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。相應(yīng)地，提供者可以通過生態(tài)補償機(jī)制獲取相應(yīng)勞動報酬。從某種意義上來講，生態(tài)補償?shù)母灸康脑谟诰S護(hù)國家生態(tài)安全，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的長期有效供給。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估相當(dāng)于提供了考核標(biāo)準(zhǔn)，為評估生態(tài)補償項目成本與收益提供科學(xué)基礎(chǔ)。

第二，要加強生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算的技術(shù)支撐。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算之所以能成為生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的重要參考，關(guān)鍵在于其定量分析的方法實現(xiàn)了生態(tài)服務(wù)的可計量性和可比性，也側(cè)面證實了單純以GDP為核算標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)核算體系對生態(tài)環(huán)境考量的缺失，明確了環(huán)境生態(tài)效應(yīng)的外部性造成的市場失靈，也進(jìn)一步從理論上為生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)制定提供了理論依據(jù)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算技術(shù)成熟，有助于為確立生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)提供技術(shù)支撐。在條件許可的情況下，應(yīng)實現(xiàn)對國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)測，并逐年核算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值變化情況。

第三，明確生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算在生態(tài)補償制度建設(shè)中的定位。通過制度建設(shè)，實現(xiàn)生態(tài)補償機(jī)制的常態(tài)化運行。建立生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算規(guī)章制度，甄別出生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的自然貢獻(xiàn)和人類貢獻(xiàn)；建立完善意愿評估制度規(guī)范，對購買方的支付意愿和受償方的受償意愿進(jìn)行調(diào)查評估；建立并完善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算修正制度規(guī)范，按照生態(tài)系統(tǒng)核算價值、購買者支付能力、生態(tài)服務(wù)溢出效果等因素對服務(wù)價值進(jìn)行修正，推算各主體之間補償額度的比例關(guān)系。建立完善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，定期安排生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的重新評估和補償談判。

（三）基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的主要挑戰(zhàn)

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估為生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確立提供了新的理論與技術(shù)視角。然而，基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值確立生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)也面臨一系列理論與技術(shù)層面上的挑戰(zhàn)。

在理論層面上，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算的是人類從自然界獲取的總效用，其核算標(biāo)準(zhǔn)過高，核算結(jié)果往往難以直接應(yīng)用于實踐，并且不同地區(qū)、不同群體對生態(tài)服務(wù)的效用感知存在主觀差異。同時，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值未區(qū)分公共物品和準(zhǔn)公共物品，因此生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)往往難以被利益相關(guān)者接受。因此，在實際操作上，既要考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估，也要按照市場價格補償勞動者直接投入的成本和間接機(jī)會成本。在實踐層面上，盡管生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算方法在技術(shù)上已經(jīng)取得了較大進(jìn)步，但由于我國幅員遼闊，生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜多樣，因此需要大量人力物力，核算周期往往較長，數(shù)據(jù)時效性略顯不足。

綜合考量上述問題與現(xiàn)階段我國具體國情，“十四五”時期需要將反映生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)特征及其價值、綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、明確界定生態(tài)補償主客體和補償標(biāo)準(zhǔn)、探索多樣化生態(tài)補償方式等作為生態(tài)補償機(jī)制亟待解決的重要任務(wù)。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)特征，確定受益區(qū)是當(dāng)?shù)亍⒖缌饔騾^(qū)域或全國，進(jìn)而確定其相應(yīng)的補償方式是就地補償、跨流域區(qū)域分?jǐn)傃a償或不補償，即對“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)—受益區(qū)—補償方式—補償標(biāo)準(zhǔn)—受償主體”等問題精準(zhǔn)識別，并予以解決。

五、完善生態(tài)補償機(jī)制的政策建議

近年來，我國生態(tài)補償機(jī)制建設(shè)有序推進(jìn)，并取得了明顯成效，資金使用效益有效提升，生態(tài)保護(hù)地區(qū)造血能力得到增強，生態(tài)保護(hù)者的主動參與度明顯提升，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制基本建立，為改善生態(tài)環(huán)境、保護(hù)生物多樣性、維護(hù)國家生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用。然而，在生態(tài)補償制度建設(shè)過程中仍然存在企業(yè)和公眾參與意識不強、補償資金渠道單一、市場化和多元化的補償機(jī)制仍未完全建立等一系列問題，需要進(jìn)一步加強政策引導(dǎo)。

第一，要進(jìn)一步進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，明確生態(tài)補償機(jī)制的利益相關(guān)方。市場化、多主體的生態(tài)補償制度能否進(jìn)一步完善，關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)制度能否得到進(jìn)一步完善。借助生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)監(jiān)測，明確生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生產(chǎn)區(qū)和受益區(qū)，推動“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償”基本原則的切實落地。特別是要重視作為利益相關(guān)方的企業(yè)和公眾的參與。既要加強生態(tài)補償制度設(shè)計的精準(zhǔn)化，讓響應(yīng)國家和政府號召的生態(tài)產(chǎn)品提供者們真正地享受到生態(tài)補償所帶來的實際收益，也要讓城鎮(zhèn)居民和企業(yè)等生態(tài)服務(wù)消費者們了解到生態(tài)價值，樹立起生態(tài)付費的基本理念。

第二，進(jìn)一步完善生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系制定，提高生態(tài)補償機(jī)制運行效率。當(dāng)前，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題仍未得到根本解決。當(dāng)前，補償下限為生態(tài)補償?shù)闹苯映杀竞蜋C(jī)會成本，補償上限為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值增量。然而補償成本過低，無法對受償者形成有效激勵，補償標(biāo)準(zhǔn)偏高則會加重政府財政支出負(fù)擔(dān)。因此，有必要綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)勞動的直接勞動投入價值以及生態(tài)保護(hù)機(jī)會成本，切實提高生態(tài)補償機(jī)制運行效率。與此同時，加快非資金補償方式的探索，不斷嘗試項目援建、園區(qū)共建、飛地經(jīng)濟(jì)、干部交換等非資金補償方式，并將其納入生態(tài)補償績效核算。

第三，進(jìn)一步鞏固現(xiàn)有的市場化、多主體的生態(tài)補償機(jī)制建設(shè)成果。進(jìn)一步加強生態(tài)補償市場體系建設(shè)。圍繞自然資源有償使用、污染物排放補償、碳排放權(quán)抵消補償、水資源節(jié)約補償?shù)戎贫仍O(shè)計，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)利，健全交易平臺，加強相關(guān)領(lǐng)域立法工作。積極探索生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，建立健全綠色標(biāo)識、綠色采購、綠色金融、綠色利益分享機(jī)制，進(jìn)一步培育橫向生態(tài)補償市場。在生態(tài)環(huán)境良好但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，積極探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制，進(jìn)一步加強產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)質(zhì)量控制，鼓勵利用電子商務(wù)平臺擴(kuò)寬銷售渠道，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)補償從“輸血”補償向“造血”補償?shù)霓D(zhuǎn)型。

第四，加強生態(tài)系統(tǒng)核算能力建設(shè)，開展基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)試點工作。進(jìn)一步完善自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制辦法，培育生態(tài)服務(wù)價值評估、自然資源資產(chǎn)核算、生態(tài)保護(hù)補償基金管理等相關(guān)機(jī)構(gòu)。選取有條件的區(qū)域，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)常態(tài)化監(jiān)測。以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為基礎(chǔ)，充分考慮生態(tài)保護(hù)直接投入和機(jī)會成本，探索出一套兼顧公平和效率，并且可操作性強、對市場波動較為敏感的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)確立技術(shù)規(guī)范，更好地指導(dǎo)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)確立。

第五，注重分類補償和綜合補償、短期政策和長期政策的有效結(jié)合。要實現(xiàn)分類補償和綜合補償?shù)挠袡C(jī)結(jié)合。目前，生態(tài)補償政策正在從分類補償向綜合補償過渡，并且從長期來看，實施綜合補償是大的方向與趨勢，但從短期來看，部分分類生態(tài)補償項目對于維護(hù)草原、森林等生態(tài)系統(tǒng)安全起到重要作用，仍有繼續(xù)存在的意義。協(xié)調(diào)分類補償和綜合補償之間的關(guān)系，避免重復(fù)補償?shù)葐栴}，進(jìn)一步提高補償制度設(shè)計的科學(xué)性。