國土空間規劃背景下農村土地規劃對策分析

王旭東

（南京國圖信息產業有限公司，安徽 合肥 230071）

在新農村建設過程中，首先要解決的問題就是合理利用和規劃農村土地，并且確保農村土地相關制度的規范性。隨著城市經濟的發展，農村青年勞動力大量外流，大量土地或者耕地荒廢，而現存耕地也由于缺乏管理致使農作物產量不高，嚴重阻礙了農村經濟的發展。通過進一步深化農村土地改革，建立農村和城市統籌發展的新體系，既可以保證城鄉建設的土地需求，合理規劃城鄉結合部的布局結構，又可以改善農村實際環境，保障農業的需求。總之，農村土地利用的合理規劃可以直接調控農村土地的利用方式，有助于我國新農村建設與農村經濟的快速發展。

1 國土空間規劃背景下農村土地規劃的意義

近10年來，由于土地開發和復墾面積的不斷加大，尤其是近年國家批準的城鄉建設土地面積增多，使得農村土地的規范化建設也不斷加快，這對于我國農民糧食安全和新農村建設以及城鄉一體化的發展都起到了重要的作用。利用土地規劃可以幫助、引導和鼓勵村民加強對于土地的利用，提高自身收益，促進農村的經濟發展。

2 國土空間規劃背景下農村土地規劃現狀分析

經過幾十年的農村土地整頓以及規劃后，我國現有的耕地面積和質量都得到了有效的擴大和提高，農村土地以及建筑布局得到了進一步優化，農村的生產條件以及生產方式得到了改善，相關的管理制度也得到了完善。這對于農村環境和生態的保護都有著重要的作用，并且為以后的土地規劃和農村經濟發展奠定了堅實的基礎。雖然農村土地的規劃取得了一定的成果，但依然存在不少問題。

2.1 農村土地規劃中存在的土地問題

2.1.1 現存空閑土地規模不集中

改革開放之初，農村農業生產采用家庭聯產承包責任制，這種將土地分配給農民的改革極大程度上調動了農民的生產積極性，解決了當時糧食短缺的嚴峻問題。但是這種制度也會造成農村土地碎片化，導致現階段土地無法進行集中化、機械化的耕種和生產，進而提高了生產成本，缺乏市場競爭力。其次，因為傳統農業生產是以家庭為單位，所以農民在市場交易中不占優勢，風險無法得到有效管控。近幾年雖然也有一定的土地流轉改革，但是流轉主要集中在農村內部，無法形成規模，不足以進行規模化機械生產建設。

2.1.2 農民外出務工人數增多

農民的主要收入來自于農作物種植，但是因為氣候環境和自然災害等因素的影響，使得其具有收入不穩定，收入水平相對較低，生產成本高等問題，難以承擔家庭所需的必要開支，進而導致農民棄耕務工現象逐漸增加。

2.2 農村土地整治中存在的問題

2.2.1 農村土地治理有一定的滯后性

農村土地的治理規劃項目需要以相關調查和論證為基礎，治理項目的可行性和效益都需要進行詳細的研究調查。但是很多地區往往先治理后規劃，或者項目選址相對隨意，項目數量過多，這就導致難以實現規模化治理，而且農民未參與到決策過程中，農民的意愿沒有得到充分尊重。另外，整治項目周期過長,計劃與施工間隔較長等現象也是嚴重影響治理效果的因素之一。

2.2.2 土地治理過程中會對生態環境造成一定的影響

隨著我國近年來土地規劃和整治進度的不斷推進，在實施具體方案時往往過于重視經濟效益而忽略了生態環境的保護。在土地治理過程中，可能會存在土地裸露、土地營養成分改變，耕種適宜性降低甚至發生風蝕等問題。不恰當的土地整治甚至會影響當地的水資源分配和水源質量，而對非耕地過度開發利用還會造成植被覆蓋率嚴重下降。

2.3 農村土地綜合整治出現問題的主要原因

農村土地綜合整治出現問題的主要原因有以下幾點：第一，土地治理過程缺乏規范性的措施。農村土地規劃是一項綜合性的工程，但是各個相關部門出臺不同的政策，各自獨立開展工程，無法做到各部門相互配合統一管理。第二，土地治理規劃團隊與農民產生矛盾。在農村土地改革的過程中，土地治理規劃團隊可能會對未進編制的農村土地規劃不足，影響到相關農民的經濟利益，從而容易在施工過程中產生矛盾。第三，未健全項目監督考核制度。在農村土地規劃和治理過程中，由于項目考核制度和資金監管制度不完善，相關工作人員的責任也難以落實到位。第四，對于農民的意見重視程度不足，實際規劃脫離實際農民生產需求。在改革過程中，自行定制部分項目的補償標準，沒有充分考慮實際市場價格，以及部分地區對耕作需求、畜禽養殖、居住成本等實際情況考慮不足，增大了農民的遷徙經濟壓力，進而降低了農民的搬遷意愿。

3 國土空間規劃背景下農村土地規劃對策

3.1 借鑒國際相關土地整改和規劃經驗

我國農村土地規劃相關制度的制定和完善應當借鑒國際上一些土地整改和規劃經驗。很多發達國家都有完善的與土地規劃相關的法律法規和規范制度，比如德國的《土地整治法》中就明確規定了農村要規劃出自然保護區，在改善農民生活環境的同時加強對生態環境保護，并且提高公民在土地規劃中的參與度，保證公民自身的合法權益可以得到有效的保障。在很多國家，公民在土地規劃中的參與是進行土地規劃的基本原則之一，這可以保證土地規劃的成果可以順應社會經濟發展的實際需求。

3.2 根據地區實際采取個性化土地規劃模式

農村土地規劃應根據不同地區的不同實際環境采取個性化的土地規劃模式。各地的自然環境和經濟發展條件各不相同，應當在農村土地規劃的過程中充分結合當地實際情況，因地制宜地探索和嘗試新的規劃方式，并且可以將具有當地文化特色且有效的土地規劃模式向類似環境的地區推廣。比如，貧困地區或者易發生地質災害的山區，應制定以防治自然災害以及促進經濟發展為目的的對策，比如可以采取集體搬遷，在合適的地理位置建立新型村莊等。又如，在糧食生產的重點地區就要以整治農田為主要方式，以農村基礎設施建設為次要方式，并且要對土質較好的農田和耕地設立農田保護區。

3.3 堅持生態保護農田優先的基本策略

良好的生態環境是我國社會和經濟可持續發展的根本基礎，因此土地規劃要兼顧農用土地的有效利用和宏觀生態的保護。制定規劃方針時要以生態保護為基本核心，以優化農業土地結構為目的，在保證農村經濟正常發展的同時，堅持對生物多樣性以及生態環境進行保護。

3.4 土地交易中發揮我國市場的宏觀調節作用

我國市場機制可以保障農村農地的收益回歸農村，對于農村土地的規劃，要利用市場進行合理評估，并且要制定相關評估方案及規范，其目的是保障農民自身的合法權益，使農民生活品質可以進一步提高，并且減少農村農田的流失。

3.5 制定相關的農村土地規劃治理政策

各地方政府要結合當地的實際情況，建立典型示范區，做好引導規劃，全面共同推進土地規劃治理政策。政府工作人員要實地考察管理范圍內農村土地的實際情況，充分了解廣大農民的意見和想法，針對不同區域制定專項農村土地規劃方案，合理布局村莊的分布，完善農村土地整體規劃。各相關部門要形成聯動機制，加大對土地規劃整治的資金投入，積極維護農村人民的合法權益，同時鼓勵農村金融的發展，對農村土地規劃開放信貸。另外，還可以實行獎懲制度，對積極推進農村土地規劃的單位進行表彰，對拒不進行規劃的單位通報批評，以此來提高土地規劃的速度和效益。