德國生育保障體系對我國的啟示

■文／龔曦

作者單位：中國人民大學公共管理學院

為應對人口老齡化、人口紅利下降等問題，黨中央、國務院發布了《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，作出實施三孩生育政策及配套支持措施的重大決策。生育保障體系走在全球前列的德國，其生育保障制度明顯提升了國民生育意愿，配套措施及做法也大幅解決了國民關心的熱點、難點問題，為我國提供了一系列啟示。

德國歷年生育率概覽及成效

2021 年7 月16 日，根據德國聯邦統計局發布關于總和生育率（按日歷年統計）的統計數據可以得知，在21 世紀初期，德國總和生育率持續偏低，從2005 年至今，生育保障制度得到相應改善，使得總和生育率不斷攀升，在2016 年達到峰值后平穩在1.5 左右，較2005 年提高了約18.7%（見下圖）。在多種制度中，“父母津貼+”以及“父母育兒假”受到了高度認可，成為激發生育內生動力的重要因素。

德國生育保障體系一覽

優渥的生育津貼。早在2006 年12 月，德國聯邦司法和消費保護部出臺《關于聯邦父母津貼與父母育兒假的法律》，以津貼和假期為激勵，提高生育積極性。首先是“父母津貼”（Elterngeld）。父母津貼是在子女出生后的照料期間內，給父母因暫停工作造成收入缺失的補貼。“父母津貼”包括“基本父母津貼”(Basiselterngeld)、“父母津貼+”(Elterngeld Plus)、“合作照料獎勵”(Partnerschaftsbonus) 三個部分，可根據家庭需求進行自由組合，要求領取者的工作時間小于每周30 小時，領取金額取決于前一年工資的平均水平。另外還有“子女津貼”和“子女補貼金”。

第一，“基本父母津貼”(Basiselterngeld)。在子女出生14 個月內，提供給父母的津貼。“基本父母津貼”的領取金額范圍是300—1800 歐元不等。如果父母雙方因共同照料子女而失去收入來源，父母雙方可以得到共計14 個月的“基本父母津貼”，如果父母雙方中僅有一方負責照料孩子，另一方正常工作，其津貼的領取周期為2 個月到12 個月。

第二，“父母津貼+”(Elterngeld Plus)。2015年7月，德國聯邦家庭、老人、婦女與青少年事務部在“基本父母津貼”的基礎上進行了完善，提出“父母津貼+”以及“合作照料津貼”。“父母津貼+”實現了領取時間的延長功能，父母雙方可在子女出生14 個月后申請以“父母津貼+”代替“基本父母津貼”，將“基本父母津貼”份額減半，延長其領取時間為原先的兩倍，兼顧到在領取“父母津貼”過程中有兼職需求的家庭。

第三，“合作照料獎勵”(Partnerschaftsbonus)。是“父母津貼”的配套獎勵方式。父母雙方在子女出生后同時工作時間達到每周24—32 小時，便可獲得額外4 個月的“父母津貼+”。通過將照料責任主體由單方轉變為父母雙方，積極促進父親角色在家庭照料中的“回歸”。

德國總和生育率趨勢圖

第四，“子女津貼”（Kindergeld）。2019 年1 月，《所得稅法》設置“子女津貼”，是政府為減輕子女負擔，以家庭擁有的孩子數量為標準向父母發放的津貼。自2021 年起，根據《聯邦子女津貼法律條款》規定，在德國境內居住的（不申請減免父母稅收的家庭）子女津貼金額標準為：第一個和第二個孩子每月219 歐元，第三個孩子每月225 歐元，第4 個以及第4 個以上每人每月250 歐元。通常，“子女津貼”統一發放至18 歲。政策考慮到子女的工作和教育情況，如果18 歲后仍沒有工作的，可以繼續領取到21 歲，如果直到25 歲仍在教育期間的，可以繼續領取到25歲。這一政策使新生子女在一定程度上成為家庭經濟的補充項。

第五，“子女補貼金”（Kinderzuschlag）。是針對于低收入家庭而設立的。家庭稅前月收入900 歐元以下的、單親稅前月收入為600 歐元以下的家庭被界定為低收入家庭。從2021年1 月1 日起，每個孩子每個月最高領取205 歐元。子女補貼金作為子女津貼的配套制度，滿足低收入家庭生育的基本需求。

充足的生育假期。第一，“生育假”(Mutterschutzfrist)。根據德國2018 年修訂的《孕產婦保護法》，帶薪“生育假”是從分娩前6 周到分娩后8 周，共計14 周。如果有早產、多胞胎、嬰兒殘疾等情況，產后休假時間可以延長到12 周，從而保障母親在生育時期內的合法休假權利。

第二，“父母育兒假”（Elternzeit）。是在子女出生后，父母為照料以及教育子女依法享受的權利。法律規定，每對父母都有3 年的時間用來照料以及教育子女，直到子女滿3 歲。2015 年，德國聯邦家庭、老人、婦女與青少年事務部通過完善《父母津貼+、合作照料獎勵以及靈活化“父母育兒假”》制度，促進父母雙方能夠更好地平衡家庭與工作。“父母育兒假”在五個方面得到改善：（1）增加“父母育兒假”的靈活性，即在孩子3 歲至8 歲期間，父母可以申請用“24 個月靈活時間”替代其中12 個月的“父母育兒假”；（2）“父母育兒假”可分三段申請；（3）在不同的年齡階段梯度實施“父母育兒假”日期登記；（4）允許在此期間父母參加兼職工作；（5）增強其“防止解雇”保障功能。

配套的托育服務。第一，“配套日托 照 護”（Kindertagsbetreuung）。2008年12 月，聯邦政府出臺《兒童促進法》，通過完善日托機構以及日托方式，保障1 歲至3 歲的兒童的照護需求（自2013年起，將保護對象擴大為有照護需求的學齡前兒童）。由此，在父母工作后，該制度依然可以保障對子女的照護作用。

第二，滿足日托時長需求。德國聯邦家庭、老年人、婦女和青年事務部發布的《兒童日托照護報告（2019 年）》顯示，德國家庭對日托照護的需求逐年增長，其日托時長（各地區設定）以每周大于35 個小時為主（見下表）。

第三，優化日托方式。德國聯邦家庭、老年人、婦女和青年事務部表示，《兒童日托優化法》的目標是增強托育質量并減輕托育成本。其優化方式主要有：（1）地域化日托制度。聯邦州與政府簽訂地方日托合同，滿足地域需求。（2）分級化日托成本。將日托成本與家庭收入相關聯，分擔家庭日托花費重擔。（3）公平化日托服務。減少貧富、城鄉差異的因素影響，以公平的視角照護每個孩子。

優質的醫療服務。第一，跟隨性兒童醫療保險（Mitversicherung von Kindern）。按照1988 年發布的《社會福利》（第五冊）中的法定醫療保險規定，出生子女直到18 歲之前，其醫療保險將跟隨其父母。

第二，助產師全流程陪護。在德國，助產師從產前預備到分娩陪伴，再到產褥期護理全程陪同，提供必要的檢查和咨詢指導，包括產前培訓、產中護理以及產后新生兒的基本護理服務。在產后階段，助產師提供上門檢查，持續跟蹤產后恢復情況和新生兒的發育情況，根據產婦恢復情況，助產師逐步減少上門服務頻率，直到產褥期結束。同時，分娩期間所產生的生產費用和懷孕期間助產師的全程護理費用，全部屬于醫療保險的覆蓋范圍。

德國作為西歐生育保障發展較早、制度較為完善的國家之一，通過一些配套保障使國民的生育積極性大幅增加，生育率逐年提升。對我國的啟示主要體現在：第一，津貼形式多樣化。針對不同家庭的需求提供了多種形式以供選擇。第二，保障必要親子時間。給予父母充分的時間培育孩子。第三，不斷完善幼兒入托機制。補充足夠的日托位以及相應延長日托時間，以滿足幼兒入托需求并平衡家長的工作與生活。我國上海、深圳等發達城市已經出臺了相關配套措施，可以學習德國的經驗做法，將政策實施加以完善。■

德國日托需求及時常