病退鑒定制度實踐探析

根據國家退休政策規定，經鑒定完全喪失勞動能力的職工，可以辦理“提前”退休手續，這種情形實踐中一般稱為“病退”。病退鑒定工作事關病殘勞動者合法權益，有利于減輕企業負擔，維護社會和諧穩定，是社會保障“兜底線”功能的具體體現。

基本狀況

以湖北省為例，病退鑒定工作分別由省、市勞鑒委組織實施。勞鑒委參照工傷職工勞動能力鑒定有關規定，按提交申請、審核受理、現場鑒定、專家評審、出具結論的程序開展病退鑒定，同級社保經辦部門依據鑒定結論，為完全喪失勞動能力的勞動者辦理病退審批手續。2017—2019 年，全省共受理病退鑒定申請28534 人次，經鑒定為完全喪失勞動能力18054 人次，平均通過率為63.3%（詳見下圖）；共有13767 名勞動者辦理了病退，占全省同期退休總人數的2.3%。

病退鑒定工作存在的問題

綜合調研統計分析，目前病退鑒定工作主要存在以下問題。

一是個人申請信息不實。主要包括三個方面：（1）病歷資料造假。據不完全統計，近年湖北省在鑒定過程中發現病歷資料造假共96 人次，個別申請人還偽造了醫院病案管理專用章等。除少數病歷資料造假痕跡明顯，大多數病歷資料難以甄別真偽。（2）冒名頂替鑒定。因現場鑒定一般在醫療機構開展，場地難以做到完全封閉，鑒定對象身份核實把關不嚴，少數申請人在偽造病歷資料的同時，還請“病托”冒名參加鑒定。（3）夸大實際病情。部分申請人確實存在基礎疾病，但未達到完全喪失勞動能力程度，為能夠通過鑒定，找熟悉的醫生故意將病情描述得較為嚴重。這種方式隱蔽性強，鑒定專家若不細致排查、只看病歷結論，很難發現問題。

二是單位申報環節審核把關不嚴。目前，病退鑒定主要是勞動者個人提出申請、所在單位審核把關后申報。年老體弱勞動者病退之后用人單位不用再發放工資、繳納社保費，勞動者可以提前領取養老金；隨著退休待遇連年調整，有些病退人員養老金甚至超過在職工資水平。在勞動者與用人單位共同利益的驅動下，一些用人單位在勞動者病退申報時把關不嚴，只要勞動者提出申請就同意申報，故意“放水”，借機“甩包袱”給社保基金。

三是鑒定監管存在疏漏。由于病退鑒定沒有統一的工作規程，各地在實際操作中做法各異，監管存在薄弱環節。部分地方在鑒定前未將申請人提交的病歷資料與醫保、衛健部門及醫療機構進行信息比對，少數地方沒有對申請人身份進行核實。

四是鑒定結論公正性難以保證。首先，由于病退鑒定矛盾突出，相關激勵措施缺乏，醫療機構從事病退鑒定的積極性不高，熟悉鑒定工作、愿意參與鑒定的專家更少，各地很難做到隨機抽取鑒定專家以保障公平，部分醫療資源有限的地區鑒定專家緊缺問題十分突出。其次，現行病退鑒定標準是原勞動保障部《職工非因工傷殘或因病喪失勞動能力程度鑒定標準（試行）》（勞社部發〔2002〕8 號），鑒定標準過于寬泛，不同地區鑒定專家對同一類疾病認定存在差異，鑒定專家自由裁量權較大，嚴重影響了病退鑒定的公平性、客觀性。再次，一些地方在鑒定過程中未對鑒定對象個人信息進行隱藏處理，容易出現“人情鑒定”；在專家組集體鑒定時，首席專家認定后其他專家跟風簽字，未對病情作獨立分析研判。

2017—2019 年湖北省病退鑒定開展情況

五是公示環節流于形式。病退鑒定結論生效前，在合適的場所公示，可以有效發揮群眾監督的作用，減少虛假病退鑒定的發生。目前，大部分地區在人社部門官方網站上公示，有的在社保經辦機構和體檢醫療機構“雙公示”，但少數地方沒有公示或未在工作單位、居住社區等場所公示。了解職工真實情況、有利害關系的人難以獲悉鑒定結論，使得公示工作流于形式。

原因分析

病退鑒定工作存在的主要問題與下列因素有關。

制度建設缺位。（1）覆蓋對象不符合時代要求。《社會保險法》第十七條規定：“在未達到法定退休年齡時因病或者非因工致殘完全喪失勞動能力的，可以領取病殘津貼。”但目前國家尚未出臺相應的病殘津貼實施政策，病退鑒定適用對象仍依1951 年《勞動保險條例》規定，覆蓋范圍非常有限。（2）缺失統一規范的工作流程。由于國家未出臺病退鑒定工作規范，各地鑒定工作流程也不盡統一，申報受理、信息核查、現場鑒定、檔案管理等環節缺乏統一規范。（3）缺乏嚴謹科學的鑒定標準。現行病退鑒定標準出臺近20 年未修訂，已不能完全覆蓋現階段出現的病癥，部分規定過于原則寬泛，部分規定過于嚴苛不符合常情。

工作機制存在短板。核實勞動者病歷、病情，需要醫保部門、醫療機構的信息支持。目前，部分地方勞鑒委空轉，勞鑒委成員單位間未建立信息共享機制，核實勞動者病歷、病情信息渠道不順暢。另外，跨省、市異地就醫、門診手工病歷等信息難以核實。全省范圍內缺乏統一的病退鑒定工作協調機制，省、市、縣之間缺乏聯動，上級對下級指導、支持、監管不足，下級向上級對標不夠。

鑒定工作力量不足。湖北省級勞鑒委由省人社廳、衛健委、醫保局、總工會及企業代表等組成，省勞動能力鑒定委員會辦公室（以下簡稱勞鑒辦）設在人社廳工傷保險處，未單獨設立省本級勞動能力鑒定機構，未配備專職工作人員。各市州僅武漢市單獨設立工傷保險中心，承擔勞動能力鑒定工作，其他地市勞鑒辦均設在人社局職能科室，由1—2 名工作人員兼職承擔日常工作。省、市（州）病退鑒定工作力量普遍薄弱，無法適應病退鑒定工作精細化的需要。

相關人員履職不到位。少數勞鑒工作人員責任心不強，借口不熟悉醫學知識，在病歷核查、現場監督等環節疏于監管；一些受托鑒定機構在鑒定體檢環節只做技術檢測，不對人員身份審核把關，給“病托”以可乘之機；部分鑒定專家對鑒定對象身份、病歷資料不認真核實，甚至幫助造假，導致虛假病退鑒定得以通過。

違法違規成本過低。對工作中發現的虛假病退鑒定申請，由于尚未造成社保基金損失，法律法規沒有明確的懲誡措施，勞鑒委只能退回申請資料不予通過鑒定，難以起到約束、警示作用。2013 年取消勞動能力鑒定收費后，部分勞動者明知未達到完全喪失勞動能力標準，多次重復申請鑒定試圖“闖關”，大幅增加鑒定工作量，造成資源浪費。

對策措施

虛假病退鑒定對社保基金安全造成了危害，嚴重影響社保制度的公平性和可持續性。針對現存問題，建議采取以下措施。

健全鑒定工作制度、完善鑒定標準。建議國家盡快出臺病殘津貼相關政策、病退鑒定相關辦法，地方可考慮先行出臺勞動能力鑒定管理辦法，對病退鑒定工作全流程進行規范。盡快推動形成更科學、更符合實際的勞動能力鑒定標準，在全國統一的鑒定標準出臺前，先統一全省鑒定標準。經常性組織開展勞動能力鑒定專家研討、培訓活動，提升病退鑒定工作專業化、標準化水平。

優化鑒定工作資源。發揮勞鑒委成員單位合力，出臺對醫療機構和鑒定專家的約束激勵政策，調整充實勞動能力鑒定專家庫，全省范圍內打通使用勞動能力鑒定專家，參照公務員面試考官管理辦法，做好現場鑒定專家的抽取和管理。積極申請建立獨立的省、市（州）勞動能力鑒定機構，配備專職工作人員，為勞動能力鑒定工作提供組織保證。推進鑒定工作信息化，協調公安、衛健、醫保、社保等部門及用人單位，推進病退鑒定信息聯網互通，為嚴把鑒定工作入口關和出口關提供信息支撐，堵塞病退鑒定資格審查、結論公示和結論使用環節漏洞。

嚴格違紀違法責任追究。嚴格落實《社會保險法》有關規定，對虛假病退鑒定的申請，由勞鑒委依法取消鑒定結論，已享受退休待遇的，由社保行政部門依法追償，涉嫌欺詐騙保的移送公安機關處理；對以假病歷、冒名頂替、威脅勞鑒專家、夸大病情重復申報等方式謀求違規通過鑒定的人員，由勞鑒委實行黑名單管理，并通報至申報單位人事部門，情節嚴重的取消申請資格，涉嫌犯罪的移送公安機關處理；充分發揮勞鑒委成員單位的職能作用，對勞鑒辦、醫療機構、申報單位工作人員和鑒定專家在病退鑒定中的違規行為，由所在單位、主管部門依法依規處理，涉及黨員、監察對象違紀違法的問題線索移交紀檢監察機關依紀依法處理。（湖北省人社廳課題組供稿）■