流域生態(tài)橫向補(bǔ)償制度的法律困境與優(yōu)化路徑

李毅 方楊統(tǒng)

摘 要：流域生態(tài)橫向補(bǔ)償制度是推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要制度創(chuàng)新。公平效率觀、外部性理論、自然資源產(chǎn)權(quán)理論應(yīng)屬于該制度的理論基礎(chǔ)。目前，流域生態(tài)橫向補(bǔ)償實(shí)踐中存在立法滯后、補(bǔ)償模式單一、上下游間協(xié)調(diào)互動(dòng)不足、監(jiān)測(cè)與考核機(jī)制缺失等問(wèn)題。因此，應(yīng)推進(jìn)流域生態(tài)橫向補(bǔ)償立法進(jìn)程，構(gòu)建多元化的補(bǔ)償模式，完善生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建補(bǔ)償監(jiān)測(cè)與考核制度。

關(guān)鍵詞：流域生態(tài);橫向補(bǔ)償;生態(tài)文明建設(shè)

中圖法分類號(hào)：D922.6? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0510

流域生態(tài)橫向補(bǔ)償是通過(guò)協(xié)商一致，由流域生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)地區(qū)與受益地區(qū)來(lái)共同承擔(dān)保護(hù)成本，共享效益資源、相互監(jiān)督的一種機(jī)制[1]。流域地區(qū)為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視對(duì)流域生態(tài)的保護(hù)，導(dǎo)致了流域生態(tài)環(huán)境的惡化，流域地區(qū)的環(huán)境權(quán)益受到威脅，必須深刻意識(shí)到加強(qiáng)流域生態(tài)保護(hù)的必要性與緊迫性。我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的實(shí)踐體現(xiàn)流域地區(qū)之間的合作交流，但補(bǔ)償主體、方式和標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的諸多問(wèn)題亟需解決。究其原因，主要是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎w系不完善。黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)文明體系?；诖?，完善流域生態(tài)橫向補(bǔ)償機(jī)制是加強(qiáng)流域生態(tài)保護(hù)與構(gòu)建生態(tài)文明體系的基礎(chǔ)，也是建設(shè)美麗中國(guó)的要求。

1? 流域生態(tài)橫向補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)

1.1? 公平效率觀

公平效率觀主要是指公平效率會(huì)因時(shí)代的發(fā)展而有不同的內(nèi)涵，但最終一定會(huì)達(dá)到事實(shí)上的平等。如果流域下游地區(qū)不能分擔(dān)資金來(lái)對(duì)流域上游所付出的努力進(jìn)行足額的補(bǔ)償，無(wú)疑會(huì)加重流域上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金負(fù)擔(dān)，極易導(dǎo)致上游地區(qū)為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不顧流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)[2]。因此，公平效率觀可以引導(dǎo)流域生態(tài)橫向補(bǔ)償合理發(fā)展，解決存在的法律問(wèn)題，協(xié)調(diào)流域上下游地區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系，實(shí)現(xiàn)流域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓剑岣邫M向補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效率，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)新進(jìn)步。

1.2? 外部性理論

在對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行消費(fèi)并從中獲得良好效益時(shí)，無(wú)需付出相應(yīng)的代價(jià)，這被稱作外部經(jīng)濟(jì)性。當(dāng)上游地區(qū)創(chuàng)造了良好的流域生態(tài)效益時(shí)，下游地區(qū)卻不支付相應(yīng)的報(bào)酬，會(huì)助長(zhǎng)下游地區(qū)“不勞而獲”的不良風(fēng)氣。為了更好地解決外部經(jīng)濟(jì)性的相關(guān)問(wèn)題，受益的下游地區(qū)應(yīng)向付出努力的上游地區(qū)做出足額的補(bǔ)償。針對(duì)外部經(jīng)濟(jì)性的解決，主要手段有科斯和庇古兩種?？扑挂揽渴袌?chǎng)的作用，而庇古借助政府的力量。對(duì)于兩種手段，應(yīng)當(dāng)結(jié)合流域上下游地區(qū)實(shí)際情況，分析兩種手段利弊，找到流域生態(tài)橫向補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的正確路徑。

1.3? 自然資源產(chǎn)權(quán)理論

自然資源產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)的是對(duì)某一自然資源所享有的所有權(quán)，從而排除他人行使的權(quán)利。解決環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的前提是要確定具體自然資源的所有人，讓專人擁有了自然資源的物權(quán)，就會(huì)進(jìn)行相應(yīng)管理和保護(hù)，才能夠防止他人對(duì)自然資源的浪費(fèi)與破壞，實(shí)現(xiàn)自然資源的合理利用[3]。由于我國(guó)目前對(duì)于自然資源的物權(quán)并無(wú)相關(guān)法律法規(guī)，使得流域的補(bǔ)償主體模糊，缺乏具體的所有人的管理和保護(hù)，導(dǎo)致流域自然資源被過(guò)度開(kāi)發(fā)，嚴(yán)重影響了流域的生態(tài)平衡?；诖?，明確具體的流域生態(tài)橫向保護(hù)補(bǔ)償主體尤為重要。

2? 流域生態(tài)橫向補(bǔ)償制度的法律困境

2.1? 流域生態(tài)補(bǔ)償立法滯后

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)試點(diǎn)情況反映，在實(shí)施過(guò)程中缺乏相關(guān)法律來(lái)具體地規(guī)范實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。由于我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄑ芯科鸩捷^晚，立法部門(mén)對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償缺乏一定的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而出現(xiàn)立法滯后的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確、補(bǔ)償?shù)闹黧w與方式模糊等問(wèn)題，阻礙了流域生態(tài)橫向補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施。此外，由于流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策具有行政強(qiáng)制性，不能代表流域地區(qū)全體成員的利益。

2.2? 流域生態(tài)橫向補(bǔ)償模式單一

從目前實(shí)踐來(lái)看，流域生態(tài)橫向補(bǔ)償法律關(guān)系主體主要是以國(guó)家和地區(qū)政府為主，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼等方式來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，無(wú)疑會(huì)加重一些地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且政府的補(bǔ)償資金來(lái)源的途徑少且有限，僅依靠其無(wú)法支付流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜抠M(fèi)用。同時(shí)，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)未有法律規(guī)定，主要是由上一級(jí)政府通過(guò)政策性的規(guī)定來(lái)指導(dǎo)流域上下游地區(qū)之間確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，未能充分體現(xiàn)流域地區(qū)的實(shí)際生態(tài)特征與效益，缺乏一定的科學(xué)論證過(guò)程[4]。此外，缺乏社會(huì)公眾以及企業(yè)等重要市場(chǎng)主體的參與，致使流域所處地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征等未能被充分考慮。

2.3? 流域上下游間協(xié)調(diào)互動(dòng)不足

流域生態(tài)橫向補(bǔ)償涉及的是不同行政區(qū)域之間的交流協(xié)調(diào)，而根據(jù)我國(guó)目前的相關(guān)法律規(guī)定，各級(jí)地方政府只對(duì)本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)，流域上下游地區(qū)之間對(duì)流域生態(tài)保護(hù)的合作力度不夠，同時(shí)在流域生態(tài)橫向補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和資金投入等方面的溝通與協(xié)調(diào)不足，使得流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)變得零散而不成體系，導(dǎo)致橫向補(bǔ)償機(jī)制難以有效施行。若能從法律層面來(lái)對(duì)流域上下游間協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行構(gòu)建與規(guī)范，鼓勵(lì)上下游之間進(jìn)行協(xié)調(diào)互動(dòng)，加強(qiáng)流域生態(tài)補(bǔ)償方面合作，可以為流域生態(tài)橫向補(bǔ)償順利開(kāi)展提供有力的保障。

2.4? 生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)與考核機(jī)制缺失

當(dāng)前，流域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)與考核方式并沒(méi)有具體的法律研究與規(guī)定，主要?dú)w地方政府進(jìn)行管理，由于經(jīng)濟(jì)和發(fā)展水平之間的差異性，各流域地區(qū)的監(jiān)測(cè)方式和考核沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)測(cè)和考核機(jī)制缺乏實(shí)際可操作性。同時(shí)，第三方的參與度較低，僅依靠流域地區(qū)政府的力量，其監(jiān)測(cè)和考核結(jié)果不能夠準(zhǔn)確反映出橫向補(bǔ)償所產(chǎn)生的生態(tài)效益。此外，流域生態(tài)效益的監(jiān)測(cè)與考核具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要有專業(yè)人員參與，但能夠勝任監(jiān)測(cè)與考核的法律人才目前較為短缺。

3? 流域生態(tài)橫向補(bǔ)償制度的優(yōu)化路徑

3.1? 推進(jìn)流域生態(tài)橫向補(bǔ)償立法進(jìn)程

首先，推動(dòng)構(gòu)建完備的環(huán)境法體系，加快流域生態(tài)橫向補(bǔ)償?shù)戎攸c(diǎn)領(lǐng)域的立法進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)橫向補(bǔ)償法律規(guī)范的科學(xué)化。加強(qiáng)對(duì)流域生態(tài)橫向補(bǔ)償實(shí)施地區(qū)的調(diào)研力度，及時(shí)掌握實(shí)際情況，總結(jié)實(shí)施過(guò)程中存在的法律難題。同時(shí)，積極聽(tīng)取流域地區(qū)政府和民眾的建議，同心協(xié)力破解立法難題。其次，填充立法空白。針對(duì)流域中自然資源產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)人的權(quán)利義務(wù)不明晰，流域生態(tài)橫向補(bǔ)償?shù)姆ǘㄖ黧w與法定補(bǔ)償方式單一等現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過(guò)立法來(lái)明確和完善。此外，要充分利用地方立法權(quán)，為國(guó)家層面立法提供參考依據(jù)。由于國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)于流域生態(tài)橫向補(bǔ)償存在的實(shí)際法律問(wèn)題不夠明晰，導(dǎo)致立法出現(xiàn)滯后。因此，調(diào)動(dòng)地方的立法積極性，發(fā)揮各地方的智慧，創(chuàng)新解決法律問(wèn)題的手段，對(duì)于提高國(guó)家層面立法的質(zhì)量有著重要意義。

3.2? 構(gòu)建多元化的補(bǔ)償模式

第一，法定補(bǔ)償主體需多元化，明確其補(bǔ)償權(quán)利與義務(wù)，從流域生態(tài)環(huán)境中受益的企業(yè)、公民和社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)給予流域生態(tài)一定的補(bǔ)償，提高流域生態(tài)保護(hù)的社會(huì)參與度。第二，鼓勵(lì)多元化的法定補(bǔ)償方式。一方面，構(gòu)建以資金補(bǔ)償為主，其他合理補(bǔ)償為輔的補(bǔ)償體系。除了貨幣補(bǔ)償外，還可采取靈活多樣的補(bǔ)償方式，如鼓勵(lì)下游地區(qū)向上游地區(qū)提供流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)所需的人才或技術(shù)設(shè)備等。另一方面，推進(jìn)市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式。通過(guò)開(kāi)展流域生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)生態(tài)園區(qū)等，打造良好的流域生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。第三，科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在橫向補(bǔ)償中，應(yīng)以下游地區(qū)實(shí)際享受到流域生態(tài)環(huán)境效益的程度和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和發(fā)展水平為標(biāo)準(zhǔn)，向上游地區(qū)做出科學(xué)合理的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，提高橫向補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效率。

3.3? 完善生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，強(qiáng)化流域生態(tài)共同體的意識(shí)。流域各地區(qū)應(yīng)當(dāng)樹(shù)立起流域生態(tài)共同體的意識(shí)，倡導(dǎo)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)行的一體化，共同為流域生態(tài)環(huán)境做出相應(yīng)的努力。其次，實(shí)現(xiàn)信息共享。搭建起相互交流的橫向補(bǔ)償區(qū)域信息平臺(tái)，通過(guò)法律來(lái)進(jìn)行規(guī)范信息的評(píng)論與發(fā)布等，共享橫向補(bǔ)償實(shí)施的信息。也可以定期召開(kāi)區(qū)域研討會(huì)，分享交流經(jīng)驗(yàn)。此外，設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過(guò)立法來(lái)明確此機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)，依法來(lái)協(xié)調(diào)流域上下游之間的補(bǔ)償責(zé)任，引導(dǎo)下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)作出合理的補(bǔ)償;區(qū)域協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)依法專門(mén)負(fù)責(zé)處理流域地區(qū)之間的補(bǔ)償矛盾與糾紛、地方性法規(guī)的沖突等，促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)合作。

3.4? 構(gòu)建補(bǔ)償監(jiān)測(cè)與考核制度

首先，形成國(guó)家、流域地區(qū)政府與社會(huì)公眾共同監(jiān)測(cè)與考核的格局。國(guó)家與地區(qū)政府要定期或不定期監(jiān)測(cè)與考核橫向補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)情況，對(duì)實(shí)施不到位的地區(qū)進(jìn)行批評(píng)教育甚至處罰。也要倡導(dǎo)社會(huì)公眾參與到橫向補(bǔ)償實(shí)施的過(guò)程中，充分保障公眾的知情權(quán)，以便公眾及時(shí)提出建議。其次，重視補(bǔ)償監(jiān)測(cè)與考核制度可行性。綜合考慮各流域地區(qū)的實(shí)際情況，制定細(xì)致化與科學(xué)統(tǒng)一的補(bǔ)償監(jiān)測(cè)與考核標(biāo)準(zhǔn)，提高制度與規(guī)程的可操作性，確保流域生態(tài)橫向補(bǔ)償?shù)挠行鋵?shí)。此外，建全橫向補(bǔ)償?shù)姆ㄖ侮?duì)伍。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨委和政府要關(guān)心、支持與建設(shè)一支政治強(qiáng)、本領(lǐng)高、作風(fēng)硬、敢擔(dān)當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)鐵軍[5]?；诖?，加大對(duì)橫向補(bǔ)償法治領(lǐng)域的人才培養(yǎng)力度，高度重視培養(yǎng)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)與考核方面的法律人才，可為流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)不斷提供新的生機(jī)活力。

4? 結(jié)語(yǔ)

流域生態(tài)橫向補(bǔ)償是我國(guó)流域生態(tài)建設(shè)的偉大實(shí)踐創(chuàng)新。明確流域生態(tài)橫向補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律問(wèn)題，對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)綠多元化發(fā)展有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。未來(lái)還需要流域的上下游地區(qū)立足于習(xí)近平生態(tài)文明法治理論和可持續(xù)發(fā)展理論，緊密結(jié)合流域地區(qū)的實(shí)際情況，致力于解決流域生態(tài)橫向補(bǔ)償中存在的法律問(wèn)題，共建美麗中國(guó)與法治中國(guó)。

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The Legal Dilemma and Optimal Path of the Horizontal Ecological Compensation System in the River Basin

Li Yi? ? ?Fang Yangtong

（Lanzhou Institute of Business and Technology，Lanzhou 730101，China）

Abstract：The horizontal ecological compensation system of the river basin is an important institutional innovation to promote the high-quality development of the Yellow River Basin and strengthen the construction of ecological civilization. The concept of fairness and efficiency，the theory of externalities，and the theory of natural resource property rights should belong to the theoretical basis of the system. At present，there are problems in the practice of horizontal ecological compensation in the river basin，such as lagging legislation，single compensation mode，insufficient coordination and interaction between upstream and downstream，and lack of monitoring and evaluation mechanisms. Therefore，it is necessary to advance the legislation process of horizontal ecological compensation in the river basin，build a diversified compensation model，improve the regional coordination mechanism of ecological compensation，and build a compensation monitoring and assessment system.

Keywords：watershed ecology;horizontal compensation;ecological civilization construction