河長制考核機制及對跨省界河流管理的適用性分析

王振華 陳浩 湯顯強 李青云

摘 要：通過調研部分省河長制工作考核辦法、方案或細則，總結分析了河長制工作考核機制建設實施現狀及其基本經驗，探討了現行考核機制對跨省界河流保護管理的適用性，并針對存在的問題，提出完善跨省界河流的河長制工作聯合考評機制的對策建議，為完善河長制工作考核機制提供參考。

關鍵詞：河長制;考核機制;跨省界河流;經驗及建議

中圖法分類號： TV213.4;X321? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0511

自2016年底全面實施河長制以來，我國河長制工作取得重大進展，全面建立河長制的目標提前半年實現，在河流和湖泊的管理和保護方面取得了階段性勝利[1]。河長制的實施，強化了黨和政府領導對江河湖泊保護和管理的責任，有效促進了水管理過程中統一管理和跨區域管理，有效解決了地方政府在垂直管理改革過程中責任模糊等問題[2]。但河長制不是“冠名制”，而是“責任制”，明確各級河長僅僅是河湖管理保護工作邁出的第一步。要促進河長制由“有名”向“有實”轉變，必須依靠有力的考核。建立科學的河長制工作考核機制，是鞏固各級河長職責，督促河長履行職責，推進河長制度實施，實現河湖長效治理的關鍵因素和重要保障[3]。對于跨省河流的行政區域，由于涉及上下游、左右岸的跨省保護責任劃分、考核主體確認、斷面考核指標優選等問題，跨省界河流河長制工作考核成為難點，其考核評價面臨更大挑戰。

1? 河長制工作考核機制建設概況

關于河長制工作考核機制建設，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于全面推行河長制的意見》提出了明確要求，規定“縣級及以上河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據”[4]。《水利部辦公廳關于加強全面推行河長制工作制度建設的通知》明確指出，考核問責是上級河長對下一級河長、地方黨委和政府應當對同級河長制各部門的職責進行考核和問責，包括考核主體、對象、程序、考核結果的應用和責任追究[5]。

結合國家對河長制工作考核機制建設的要求，通過對江蘇省、湖南省、浙江省、江西省、云南省、貴州省、四川省等制定出臺的河長制工作考核辦法、方案或細則的梳理分析，總結了河長制工作考核機制建設基本經驗。

江蘇省河長制工作領導小組在2017年印發了《江蘇省河長制工作考核辦法》，明確考核主體和考核對象，包括省級對設區市河長制工作考核、省級河長對所管河湖市級河長考核、省河長制工作領導小組對其成員單位考核;確定了考核內容及流程，包括河長制建立與運行、河長制履職與任務完成、河湖長效管護與成效、市縣鄉村四級河長隨機抽查考核等情況，考核結果全省通報，并報送省委、省政府，抄報省委組織部;強化了考核結果應用，把考核結果作為地方黨政領導干部選拔使用、自然資源資產離任審計的重要依據[6]。2018年江蘇省河長制工作領導小組細化了相關內容，印發了《江蘇省河長制湖長制工作2018年度省級考核細則》，明確細化了河長制湖長制工作機制、重點任務、河湖管護等3個方面的考核內容，其中，河長制湖長制工作機制方面，主要對河長湖長履職、工作制度執行、河長辦工作運轉等情況進行考核;河長制湖長制重點任務方面，主要對水安全保障、水資源保護、水污染防治、水環境治理等年度工作任務完成情況進行考核;河湖管護方面，主要考核河湖管護機構和經費落實、河湖管護成效、河湖管理范圍劃定、執法監管、水文化建設等情況。2018年度省級考核由日常考核、年終考核、省級河長湖長評價等3部分組成，年度考核結果分為優秀、良好、合格、不合格4個等次，規定河長制湖長制工作年度考核結果作為黨政領導干部綜合考核評價的重要依據，并與河湖管理、保護、治理資金安排方案掛鉤。

湖南省在2017年制定并頒布了《河長制工作考核辦法》，加強監督考核，注重日常考核與年度考核相結合，強化考核問責，獎優罰劣。考核結果由省委、省政府納入市委、市政府績效考核指標體系。2019年，為做好考核工作，進一步推動河（湖）長制實施取得成效，湖南省又發布了河長制評估細則。評估細則將主要根據各市、州實施河長制的進展情況進行評分，考核對象為市州黨委政府及各市州河（湖）長，考核的主要任務包括履行職責、河長的工作、主要任務的完成情況以及河流和湖泊治理的成效。在河（湖）長績效方面，考核主要在巡視河湖頻次，推動河湖突出問題的解決，完成省級河（湖）長令，落實問題整改、推動基層工作落實等方面;在河長辦的工作方面，將圍繞市河長辦的組織協調、督查督辦、宣傳培訓、河湖長制平臺建設、信息報送等方面進行考核;考核主要圍繞農村飲用水源保護，工業園區的調查和整頓，洞庭湖水環境管理的實現，畜禽污染的預防和控制，長江沿岸港口的整治，船舶污染控制的加強，城市和農村污水處理能力，黑臭水處理，河道采砂管理，大壩前垃圾清理和河道清理等工作的完成情況進行;在河湖治理效果方面，主要根據斷面水質標準、樣本河湖建設和第三方評估進行考核。該考核細則明確，考核由省河長辦會同省河委會成員單位進行。考核分制采用百分制，創新實踐和典型經驗為附加子項，省政府將把考核結果納入對市、地、縣政府有效監督和鼓勵等方面的評估。根據考核情況，對年度考核排名全國前列的市、縣、區，通過對相關水利工程獎勵，在下一年度安排治水相關資金時增加10%額度等方式提高河長制考核效果。

浙江省2017年深化了河長制工作，明確建立了河長制評價體系，將河長制實施納入美麗浙江建設、嚴格水資源管理制度、“五水共治””以及水污染控制系統的建設和實施。制定河長履行職責的考核方法，明確上一級河長對下一級河長實施業務的考核評價，將考核結果作為指導干部綜合考核評價的重要內容。對工作成績顯著、效果顯著的給予表彰，工作不完備、審查不合格的，進行面談和通報批評，不履行職責或者不正確履行職責，玩忽職守、瀆職，造成重大涉水事故的，依法按紀律追究河長的責任。《浙江省2017年度河長制長效機制評價細則》明確從組織體系建設、河長制工作制度建設與實施、獎懲機制和保障措施實施4個方面對河長制工作推進與實施情況進行評價。

江西省2017年公布了《江西省河長制工作考核問責辦法》，2018年細化了河（湖）長制考核方案，印發了《江西省人民政府辦公廳關于印發2018年河長制湖長制工作要點及考核方案的通知》。考核方案明確了考核內容包括三個方面：鞏固河長制成果與提高河長制有效性;落實對齊中央政府的湖長制重點任務要求;不斷推進水岸聯動的“管治保”措施，共30個考核項目（或指標），由不同或多個部門共同協作考核。

云南省高度重視河長制工作責任考核評價，制定發布了《云南省全面推行河長制考核問責和激勵制度（試行）》，對考核的主體及對象、組織、內容、程序、結果應用、責任追究、激勵形式和獎勵標準等內容進行了明確。通過詳細的考核方案，明確了河長及各責任單位的責任。同時，問責辦法規定，河長制執行結果優秀給予公開通報表揚，執行不力嚴肅問責。因河湖庫渠管理不足，而發生縣級以上環保部門認定的重大水污染責任事故，或因沒有積極上報相關隱患信息，而被上級發現且通報批評的，堅決一票否決。

貴州省通過制定《貴州省全面推行河長制2017年度工作考核方案》，明確了考核內容，包括中央、省關于全面推行河長制貫徹落實情況、河長制組織體系建立、河湖民間義務監督員招募和配套制度、宣傳和教育制定等情況、河湖執法監管和聯合執法機制運行情況、“百千萬”清河行動開展及推進情況等。考核結果經省級總河長審定后并公告，結果將作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據。此外，貴州省印發了《貴州省河長制湖長制2018年度工作“一河一考”考核評分細則》，明確考核內容包括河長履職、專項行動、“一河一考”年度重點任務開展情況、水功能區水質達標四個方面。同時，該省還制定了《貴州省河長制湖長制2018年度工作“一市一考”考核評分細則》，明確考核內容包括組織體系、責任落實、制度落實、基礎工作、加強水資源保護、加強河湖岸線管理與保護、加強水污染防治、加強水環境治理、加強水生態修復、加強執法監管、工作評價、“一河一考”考核結果、加減分項等十三個方面。

四川省2017年發布了《四川省河長制工作省級考核辦法（試行）》，明確了考核辦法的主要適用范圍為市級總河長、市級河長和市級河長制辦公室及省級相關部門。考核內容主要包括水資源保護、河湖岸線管理保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復和執法監督六大方面。考核主要分為自查、評估、驗證，考核結果分為優秀、良好、合格、不合格四個等級。考核結果將作為領導干部自然資源資產離任審計和生態環境破壞責任追究的重要內容。不合格的河長可能會被約談，甚至被追究責任。

2? 各省河長制工作考核機制建設基本經驗

通過對有關省份制定出臺的河長制工作考核辦法、方案或細則的梳理分析，總結河長制工作考核機制建設基本經驗，具體如下。

（1）明確考核主體和對象。結合各省實際，河長制工作應明確考核的主體和對象，主要包括上級河長對下級（上級總河長對下級總河長和上級河長對相應河湖下級河長）、地方黨委政府對同級河長制相關部門以及上級政府對下級政府進行考核。

（2）確定考核程序。各省河長制工作考核一般是在省級總河長、省級河長的領導下，由省級河長辦組織協調和實施，首先，根據河長制年度工作要點，省河長辦負責制定年度考核方案，報總河長會議審定。其次，省級河長負責的相應河段、市河長對所轄河湖段以及市總河長對所負責的河湖和轄區河長制實施情況進行自評，同級地方黨委政府對責任單位進行考核，報省級河長辦備核。最后，省級河長辦在省級總河長、省級河長的領導下，牽頭組織有關責任部門成立考核組，考核組和省級責任單位根據分工開展考核，由省級河長和省級總河長審定。

（3）細化設置考核內容和指標。按照國家對河長制工作考核的基本要求，各省設置的考核內容至少包括河長履職情況、目標任務完成情況。河長履職情況包括設立河長組織體系與責任落實、工作制度的制定與運行、出臺工作方案、河長辦工作運轉、推動河長制工作落實、問題整改落實、開展輿論宣傳、落實相關經費、河道巡查等情況。目標任務完成情況應根據各地河長制實施意見和工作方案中規定的任務不同而設立考核內容，一般包括水安全保障、水資源保護、水污染防治、水環境治理等年度工作任務完成情況。一些省結合實際需要，已將河湖治理成效情況作為主要考核內容，重點考核河湖斷面水質達標情況。在確定考核內容的基礎上，各省遵循定量與定性相結合的原則，細化設置了具體的考核項目、指標及其分值。由于河長制各個階段的任務和工作要求不同，各省對考核內容和指標實施動態調整和優化，確保與年度河長制工作要點、階段任務相匹配。

（4）強化考核結果運用。各省河長工作考核方法中都明確了考核結果的應用，主要分為以下幾類：第一，作為領導干部綜合考核的重要組成部分。第二，作為領導干部自然資源資產離任審計的重要組成部分。第三，把追究領導干部生態環境破壞責任作為一項重要內容。第四，作為激勵和獎勵的基礎。第五，最嚴格水資源管理制度和水污染防治行動計劃實施情況評估。第六，納入地方黨政年度績效考核體系。第七，與地方河湖管理、保護、治理資金安排方案掛鉤。

3? 現行考核機制對跨省界河流保護管理的適用性及建議

3.1? 適用性

從各省制定出臺的河長制工作省級考核辦法或方案可以看出，我國地方河長制工作考核制度已基本建成，為推進河長制落地見效提供了重要保障。但現行河長制工作考核制度對跨省界河流保護管理而言，仍存在一些不足，主要表現在三個方面。

（1）聯合考核制度尚未建立。現有考核工作是各省分別對所轄河段的河長制工作獨立實施考核，仍缺乏流域層面跨省界河流河長制工作的聯合考核評價辦法，無法滿足跨省界河流的流域協同保護管理需求。

（2）考核主體有待優化。現有的河長制考核強調的是上級對下級的績效考核，屬于各省行政系統內部考核，不適用于跨省界的考核管理。此外，由于缺乏流域管理機構參與評價或第三方機構考核，評價結果的客觀性也有待提高。

（3）跨省界河流斷面考核指標亟需補充完善。許多跨省界河流斷面考核指標主要集中在水質參數，涉及水文、水生態、視覺美感、公眾參與等方面的考核評價指標較少。

3.2? 對策建議

針對上述問題，圍繞跨省界河流的流域協同保護管理需求，以現有河長制工作考核辦法和方案為基礎，補充完善跨省界河長制工作聯合考核評價機制，主要建議如下。

（1）建立流域層面跨省界河流河長制聯合考核評價制度。突破跨省界河流以往實行的各省分河段獨立考核評價的局限，制定出臺流域層面的跨省界河流河長制工作考核評價辦法，形成跨省界河長制工作聯合考核評價制度，為推進跨省界河流的流域協同保護治理提供基礎保障。

（2）優化跨省界河流河長制工作考核主體。建議由流域管理機構牽頭跨省界河流所屬行政區的省級河長辦成立聯合考核組，或引入第三方評估機制，跨省河流所屬行政區域的省級河長或河長制辦公室按程序委托或聘請具有一定資質的專業機構，對跨省河流工作進行績效評估和考核。

（3）完善跨省界河流斷面考核指標。除水環境（污染總量控制指標、流域特征污染物）等考核指標外，跨省界河流斷面考核評價工作中，應根據河流的自然特征、現狀條件和目標任務，結合生態環境治理與修復實際規律，科學增選水資源（如水量、水位等）、水生態（如生態水量、魚類、底棲動物和浮游植物指數等）、視覺美感（如固體漂浮物、岸坡自然化程度等）、公眾參與程度、公眾滿意度等指標，以確保跨省界河長制工作考核指標的完整性和系統性。

（4）擴大跨省界河長制工作考核結果運用范圍。考核結果除了作為領導干部綜合考核評價、自然資源資產離任審計、生態環境損害責任追究的重要內容和納入地方黨政年度績效考核評價體系外，針對重點跨省界河流的橫向生態補償制度安排及其跨區域、跨部門管理特點，建議將考核評價結果作為調整流域橫向生態補償資金轉移支付的主要依據之一，確保河流保護工作業績突出而經濟發展受到影響的地區得到一定的生態保護資金補償，提高河流保護管理的積極性，切實促進跨省界河流河長制工作落實見效。

參考文獻：

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[3]方國華，林澤昕. 河長制考核機制探討[J]. 中國水利，2018（10）：12-14.

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[6]劉琳，孫華林. 蘇浙兩省河長制工作的經驗對山東省的啟示[J]. 水資源開發與管理，2018（03）：11-14.

Appraisal mechanism of river chief system and suitability analysis of transprovincial river management

Wang zhenhua1，2? ? Chen hao1，2? ? Tang xianqiang1，2? ? Li qingyun1，2

（1. Basin Water Environmental Research Department，Yangtze River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China;2. Key Lab of Basin Water Research and Eco-environmental Science in Hubei Province，Yangzi River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China）

Abstract：Through the survey of the river long system work assessment method，scheme or detailed rules，this paper analyzes the present situation and its basic experience of the construction of the river chief system and discusses the applicability of the current appraisal mechanism to the protection and management of the transprovincial river. Aiming at the problem of existence，the paper puts forward the countermeasures and Suggestions for improving the joint Appraisal mechanism of the river chief system，to provide the reference for the improvement of the process of the system.

Keywords：river chief system;appraisal mechanism;transprovincial river;countermeasures and suggestions