農業面源污染防治的農村村民自治路徑探析

趙瑞

摘 要：中國作為農業大國，對農資物品的需求導致農業面源污染問題非常嚴重。面對命令控制手段與經濟激勵手段治理我國農業面源污染失效的窘境，公眾參與這一治理方式或許應當重新引起重視。實現公眾參與治理農業面源污染，應當借鑒我國在農村村民自治過程中已有的經驗，通過修訂《農民專業合作社法》，明晰政府的職權范圍，發揮農民專業合作社在農業面源污染防治中的推動作用。

關鍵詞：農業面源污染;農村村民自治;公眾參與;農民專業合作社

農業面源污染已然成為全球性熱點，我國作為農業大國其污染形勢更是嚴峻，早在2007年，我國農業污染源總氮量在污染物排放總量中的占比就已經高達57.2%，這意味著我國農業污染已經超過工業污染成為環境污染的第一大污染源。[1]這一狀況已然阻礙了我國進行社會主義新農村建設、推動生態文明發展的進程，探尋有效對策以控制農業面源污染、改善水環境質量已經成為我國目前發展的重要任務。

一、我國農業面源污染防治措施所存在的問題及原因

（一）三類政治政策在中國的現狀

為實現農業面源污染的有效防治，國內外學者在政治政策層面進行了大量的嘗試，大致可以劃分為三類，即命令控制、經濟激勵以及公眾參與。[2]具體到我國，命令控制與經濟激勵手段在實踐中當中并未取得實效，而公眾參與手段則基本處于缺失的狀態。

與命令控制相關的措施主要體現在法律法規等強制手段上。中國為應對環境問題已經建立起較為完善的環境保護法律體系，農業面源污染的防治工作在環境保護法律體系的各個方面都有所涉及。[3]然而我國農業面源污染防治在立法層面的問題并不在于法律條文數量的多少，而在于已經制定的法律規范其內容過于原則，大量立法都只是鼓勵性質的立法，對于農藥化肥的使用雖然確定了“科學”、“合理”的標準，但何為科學、農藥化肥用量為多少才是合理，卻并沒有再進一步的體現。這樣模糊的內容極大的降低了法律的可操作性。與此同時，在法律責任的規定上也存在著諸多不完善。法律更注重對生產環節的規制，而對于違反標準使用農藥化肥的行為，其懲罰力度卻過輕，這樣便很難達到懲戒的目的。[4]除此之外，對于農村地區的污染物排放缺少針對性的監管主體，目前有大量的監督工作卻只能由少數的環保機構來承擔，但是這些環保機構卻也自顧不暇，面臨著人員嚴重不足的困難。[5]

經濟激勵手段則主要是以利益為驅動，主張對生產者的行為進行引導[6]。與我國政策對標的經濟激勵措施是一系列惠農政策和農業財政補貼，我國采取這些措施的目的在于考慮到為實現保護環境，農民群眾在生產農作物時必不可少的需要減少農藥化肥的使用，這將直接造成產量降低，并最終導致農民收入減少，提供財政補貼正是為了避免這一結果。然而落實到實踐當中，補貼政策不但沒有起到環境保護的效果，反而使農業面源污染的狀況進一步惡化。

公眾參與的治理模式是以參與者自愿為基礎，由公眾主動地參與到農業面源污染的治理活動當中。其極大的依賴于公眾本身的參與意識與熱情，政府最大的發揮空間在于引導與輔助。但我國目前的公眾參與制度還并不完善：一是公眾參與是以政府為主導，采取聽證會、民意調查、座談會等有限的形式，不僅如此，在具體的操作上還非常僵硬[7]，這使得公眾缺少了主動表達的機會;二是公眾的參與意識并不強烈，依賴政府與搭便車的心理使得公眾“沒有將公眾參與視為一種道德契約”[8]。公眾參與在政府與公眾的雙重困境落實到農業面源污染領域，缺陷又將會被進一步放大。首先，作為主要污染者的廣大農民群眾在參與和保護環境的意識都有所缺乏，農民群眾無論是過去還是現在都對政府具有強烈的依賴性，公眾參與缺少最基本的積極性和主動性，加之政府在公眾參與上的主導地位，使得農民群眾在農業面源污染治理的問題上或主動或被動的處于邊緣地帶。同時，我國的法律制度，如《環境保護法》，雖然對屬于公眾一部分的農民群體的環境保護參與提供了法律支持，但由于操作的模糊性，使得農民群眾在公眾參與中的邊緣地位并沒有得到根本的改變。這些問題的存在使得公眾參與的優勢完全無法在我國農業面源污染的防治工作中充分發揮出來，甚至可以認為我國的公眾參與之于農業面源污染防治正處于缺失的狀態。

（二）命令控制與經濟激勵手段失靈原因探析

農業面源污染是目前導致水質惡化的重要原因，其中農藥化肥的不合理使用對農業面源污染的產生影響極大。我國在農藥化肥的使用上存在的主要問題在于使用量過大，而利用率極低，化肥的利用率只有30%-40%，而粉劑農藥則有80%直接進入環境。[9]因此解決農業生產對水質影響問題的本質在于探討如何提高農藥化肥的利用率，減少農藥化肥的使用量。但正是在這兩個方面，都反映出我國農業面源污染防治制度失靈的原因。

提高利用率的方式主要依賴于技術，而我國目前務農人口呈現老齡化趨勢，務農人員對于如何正確使用農藥化肥缺乏基本的科學知識。[10]不僅如此，我國從事務農工作的相關人員科學素質普遍偏低，對于所推廣技術的掌握程度不高，這導致國家為了提高農藥化肥利用率而投入的技術本身的利用率并不可觀。國家當然可以通過命令控制和經濟手段的方式來刺激務農人員提高文化水平，不過這將是一個困難且漫長的過程，而我國的農業面源污染的防治已然刻不容緩。

減少農藥化肥使用量所帶來的直接后果是糧食減產，糧食產量又決定了農民的收入。雖然我國農民對于自己的生產行為會給環境造成何種壓力或許并沒有一個完全清晰的認知，但是他們所做出選擇從經濟的角度出發卻是理性的，農戶收入減少是政府采取強制手段控制農藥化肥使用量失敗的根本原因[11]。即便國家通過財政手段來盡量平衡農戶的私人利益與社會福利，但對于農民而言，以財政補貼增加產量才是最優選擇，與環境保護脫節的財政補貼所帶來的最終結果是反而加劇了農業面源污染[12]。除此之外，農業生產具有正外部性，農民使用農藥化肥以提高糧食產量，是保障我國糧食安全、滿足社會成員營養的需要。[13]從這個角度出發，農民使用農藥化肥的行為的可責性大大降低，相對應的國家采取強制措施進行限制的合理性似乎也隨之降低了。

二、農業面源污染防治的村民自治路徑

為實現農業面源污染的預防與治理，我國采取了命令控制手段與經濟激勵手段，然而最終卻只落得雙雙失靈的結果。與此同時，公眾參與在我國長久的以政府為主導的行政管理模式下不能夠充分它所獨具的優勢。因此，防治農業面源污染或許應當重新回歸對利用公眾參與手段的思考，特別是要探索中國農村村民自治在農業面源污染防治中如何發揮功用。

（一）農業面源污染防治中村民自治的優勢

一是有利于決策落地。村民自治扎根于農村，以最廣大農民群眾為基礎。而農村居民更偏向于安土重遷，大部分農村地區仍然是以血緣姓氏為紐帶、以村莊為單位形成的單元。村內居民關系密切，具有一致的利益需求和文化認同[14]。在這樣的前提下，何種程度上減少某一階段內農民農藥化肥使用量、科普與推廣綠色科技的適用，甚至于針對不同時節的不同農作物使用哪一種綠色科技等具體詳細的事宜都可以通過民主討論、平等協商的方式予以確定，作出的決定往往符合集體內大多數人意志。實踐證明，這樣的管理模式避免了政策的原則化，更有利于把目標變為現實。[15]

二是村民內部信息互通，減少監督壓力。村民組織根植于農村，和農村、和村民之間都保持著緊密的聯系。相較于外部的行政監督管理，村民組織更了解單位內部的具體信息：無論是地理狀況，還是種植農作物情況，甚至天氣變化，村民組織都可以更充分也更及時地把握，實現對村民農藥化肥具體施用情況的有效監督，能夠真正地根據現實的情況對農藥化肥的使用狀況作出合理合法的評價。不僅如此，我國目前的環境監督管理體制在縱向上存在著資源配置失衡的問題，從省級環保部門到縣級環保部門，無論是其所配備的裝備質量還是人員的業務素質都是逐級遞減的，而具體的任務量卻是逐級遞增，“責任、權力、能力不相匹配?！盵16]由村民內部對農藥化肥的使用狀況進行監督，環境監督部門不再需要時刻關注農民種植農作物的動向，而只需要對村民自治組織的環保工作進行嚴密監督即可，這樣極大的減少了我國環境監督部門的工作量，同時降低監督成本。值得注意的是，村民內部的環境監督除了制度的約束，還在一定程度上依賴于道德的負面評價。在農村的鄉土環境當中，對不按照要求使用農藥化肥的生產者產生道德上的不利評價所帶來的效果有時更有利于敦促相關主體承擔起農業面源污染防治的責任。

三是能夠培養農民主體的環境保護意識。無論是主動還是被動，只要農民群眾參與到農業面源污染的防治活動當中，作為主體他們都將更加了解農業面源污染的發展現狀以及擴大污染將會給所有人生活帶來的危害，讓村民認識到保護環境不再僅僅是國家和政府的責任，每個人都有環境保護的義務。而且環保危機意識將大大提高農民群眾參與環境保護熱情，增加參與防治農業面源污染的主動性和積極性。而環保意識的提高會再次反作用于農業面源污染管控，二者相輔相成。

（二）中國利用村民自治實現農業面源污染防治的可行性分析

農民專業合作社是村民自治的表現形式之一，這是中國特色社會主義制度體系中不可或缺的一部分。我國早在建國前期就已經展開對農業合作社的探索;建國之后農業集體化、農業合作社更是隨著社會主義改造的進程而不斷發展;1987年，十一屆三中全會召開，中國拉開了改革開放的序幕，確立了家庭聯產承包責任制，農業合作社的進程受到沖擊，但隨之出現的一系列不良現象都昭示著農業合作社在農業生產過程中的重要意義。面對日益增加的農業合作社的需求，我國于2006年通過《中華人民共和國農民專業合作社法》（以下簡稱《農民專業合作社法》），肯定了農業專業合作社的法律地位，同時對農業專業合作社進行規范，農民專業合作社的發展進程自此呈現出加速的態勢。十七屆三中全會后，農民專業合作社更是越發受到重視。[17] 2017年對《農民專業合作社法》的再次修訂，進一步規范了《農民專業合作社法》的目的和概念，并新增第三條以明確農民專業合作社的服務對象和業務范圍，《農民專業合作社法》的修訂使得農民專業合作社的法律依據在原有基礎上更加完善，同時也體現出在新的時代背景下農民專業合作社還有廣闊的發展空間，國家對于合作社的不斷完善傳遞出支持與肯定的態度。

根據新修訂的《農民專業合作社法》，農民專業合作社“是指在農村家庭承包經營的基礎上，農產品的生產經營者或者農業生產經營服務的提供者、利用者自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織”。農民專業合作社是具有經濟合作性質的組織，組織內部權利義務明晰。同時該法第三條劃定了農民專業合作社的基本原則，具體有：合作社的成員以農民為主體，農民至少占成員總人數的百分之八十。合作社不以盈利為目的，其宗旨是為全體成員謀取福利，在經濟活動中獲得的利潤將返還給成員。合作社在管理上以自愿入社為前提，堅持民主選舉、民主決策、民主管理，成員地位平等。在事項的表決上實行一人一票制，針對一般事項，應當由合作社成員過半數同意，重大事項決議應當由合作社成員表決權總數的三分之二以上通過。由此可見，我國的農業專業合作社制度已然較為完善，并且在實踐的過程當中展現了它的優勢，證明其在我國農業發展上的積極作用。

當前基于國家對農民專業合作社的重視，農民專業合作社的合作領域在不斷的擴大，由最初的針對某個產品的生產和服務擴展到包括種植、養殖、運輸、銷售等多個環節。合作內容也擴大到產前、產中、產后等各個階段。[18]特別是在農村振興戰略以及國家追求綠色發展與生態文明的背景之下，農民專業合作社應當順應社會發展趨勢，在提升農業發展水平、積極推進農業現代化的同時，包含層次更深、內容更廣的含義，應當使農民專業合作社在上述階段當中結合公眾參與承擔起農業面源污染防治的責任，建設美麗鄉村。

三、完善農業面源污染防治體系的制度建議

（一）重新修訂《農民專業合作社法》

要順應《憲法》的規定和國家的發展趨勢，在《農民專業合作社法》中體現出綠色發展理念，在對農民專業合作社進行定義時，確定農民專業合作社的發展要兼顧生態文明建設;在農民專業合作社所要遵循的原則當中，明確農民專業合作社要堅持綠色發展原則;在成員的權利和義務方面，增加環境保護的相關義務;要通過立法的形式拓寬農民專業合作社的服務范圍，明確要求合作社在經濟發展的同時需要承擔農藥化肥減量使用的義務，即農業合作社對于農藥化肥等農資物品不僅僅是簡單的購買和分配，對于農藥化肥使用量的控制、使用方法的要求等細節都要由農民合作社根據其組織內部具體情況進行確定等等。

（二）明確政府職權范圍

我國目前農村環境治理最大的問題在于農民過于依賴政府、政府主動干預過多。想要農民專業合作社在農業面源污染防治中真正地發揮作用，需要農民群眾的積極參與，而政府的干預卻消磨了成員的主動性。這就對政府的職權范圍的劃分提出了要求，政府需要在一定程度上作出讓步，適當放權給農民專業專業合作社，合作社內部可以確定的減排方式和減排指標應當讓合作社自主決定，讓合作社能夠有充足的空間施展。

政府在合作社主導的面源污染防治工作中主要承擔輔助性的責任。例如在農民專業合作社的防治工作取得的一定成效時，政府應當及時進行正向反饋，可以通過設定以合作社集體為單位的認證制度，給予這些合作社組織以綠色認證。對于通過綠色認證的合作社，政府一方面可以給予經濟補貼進行獎勵，另一方面也可以利用市場手段引導消費者購買上述通過認證的綠色農產品，以這種方式進一步促進農民專業合作社保持污染防治的熱情。而對于不達標的合作社組織，可以根據其不達標的程度與次數，給予不同程度的懲罰。

（三）農民專業合作社內部加強合作與監督

合作社要發揮成員的主體作用，應當根據《農民專業合作社法》的要求，在堅持自愿、平等的基礎之上，集體設定防治農業面源污染的目標，并結合合作社的實際情況，逐步減少農藥化肥使用量;組織開展綠色技術的推廣活動，利用科技進行農業轉型，同時加強成員環保意識。更重要的是，要利用成員內部建立在親緣、地緣基礎上的信任關系[19]，及時公開成員使用農藥化肥狀況的相關信息，在保障農民知情群的基礎之上，對不能達到減排目標或不遵守內部規則而濫用化肥農藥的成員予以道德上的負面評價，督促其自覺遵守合作社確定的減少農藥化肥使用的指標，保護鄉村環境。

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