從《森林法》的修改看采伐許可制度的變遷

田佳宜

摘 要：我國現行的采伐許可制度存在設定范圍不當、缺乏生態補償等一系列問題，存在過度保護的弊病，過度保護不僅不會額外減少生態風險，還嚴重抑制了林農植樹造林的積極性。我國的采伐許可制度必須在建設生態文明的背景下，兼顧生態保護和經濟利益，進行適當的修改。恰逢我國新《森林法》將于2020年7月1日施行，本文將以《森林法》的修改為背景探討采伐許可制度的變遷以及對仍存在的問題進行探討，通過調整采伐許可適用范圍、對林農進行生態補償等手段進一步完善我國采伐許可制度。

關鍵詞：采伐許可;生態風險;生態補償

我國《森林法》自1984年通過后，進行了三次修訂，新《森林法》將于2020年7月1日起施行。1984年《森林法》就對采伐許可制度進行了規定，下面本文將從采伐許可制度的變遷出發，探討采伐許可的變遷理念以及變遷方向。

一、采伐許可制度的變遷

1984年《森林法》第五章規定了“森林采伐”，確立了限額采伐制度、采伐許可證制度，設定采伐許可制度的適用范圍、適用程序、主管部門，在不超過年采伐限額的基礎上發放采伐許可證。設立采伐許可制度的初衷是為了抑制濫砍濫伐，最終實現增加森林覆蓋率、保護森林生態系統的目的。我國林木采伐管制大致經歷了三個時期：無管制時期、全面管制時期、分類管制時期，現階段為分類管制時期。但是原《森林法》規定的采伐許可證制度在一定程度上遏制了濫砍濫伐行為的同時，也打擊了林農更新造林、管理保護森林的積極性。

直到2019年對《森林法》進行第三次修訂前，采伐許可證制度的適用范圍都未做改變。原采伐許可證適用范圍過寬，新《森林法》適當縮小采伐許可證適用范圍。無論是1984年《森林法》、1998年《森林法》，還是2009年《森林法》都規定只有農村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木不需要申請采伐許可證之外。通過對此條文的分析，我們可以看到采伐許可證的適用范圍非常廣泛，幾乎所有的林木都包含在采伐許可證制度的適用范圍之下。林木不僅有維護生態平衡、保護生態環境的功能，其經濟價值也是林木價值體系中不可或缺的一部分。過多強調林木的生態功能，忽視林木的經濟功能，不管林木的位置、規模、功能而統一對林木進行采伐許可證的限制，有“過度保護”的嫌疑。這樣看似短期內增加了森林覆蓋率，但是長此以往必定會打擊林農造林的積極性，林農采伐指標獲取存在較大的困難i，當土地承包經營權人無法采伐其承包的林木變現，就會突破管制鋌而走險盜伐林木，有研究結果表明，現行的采伐許可制度并未能較好地實現森林資源的增長，森林覆蓋率的提高更多地依賴于全國范圍內的重點工程造林項目ii。為解決范圍過寬的弊病，《中華人民共和國森林法（2016年修改征求意見稿）》對采伐許可證的適用范圍進行了修改：將竹林、經濟林、能源林，以及個人所有的零星林木、自留地及其他非林地上的林木都排除在了采伐許可制的適用范圍之外。此條文縮小了采伐許可證的適用范圍，但此時出現了新的問題——假如竹林、經濟林、能源林所處的位置是自然保護區、生態敏感區、生態脆弱區或生態惡劣區，不需要采伐許可證對采伐風險進行評估，一旦采伐是否會對環境造成損害？無論是原《森林法》，還是2016年意見稿，都存在采伐許可證適用范圍失度的問題。要想切實地保護森林生態系統，對森林的立法就必須是科學的，采伐許可制度的設定就必須是科學的，科學應當體現在采伐許可制應當充分考慮采伐的生態風險、采伐林木的類型、規模、位置等。針對此問題，新《森林法》做出了較為科學的回應，在原有范圍的基礎上，取消了對自然保護區以外的竹林的許可證限制，在考慮到林木的選址、類型的基礎上適當縮小了了采伐許可證的適用范圍，釋放林農植樹的積極性，又充分考慮到對生態的保護。

《森林法》新增“不得核發采伐許可證”情形的規定，規定采伐封山育林期、封山育林區內的林木，不得核發采伐許可證。將是否采取預防和改進措施應對重大濫伐案件、森林火災或者林業有害生物災害與能否核發采伐許可證掛鉤，可以有效地防止地方主管部門懶政和形式主義，提高地方主管部門工作能力。將是否完成更新造林任務與能否核發采伐許可證掛鉤，可以提高林農更新造林的積極性。此外，新《森林法》體現簡化行政程序、提高行政效率、便民的理念，要求林業主管部門采取措施方便申請人辦理采伐許可證。

二、采伐許可制度仍存在的弊端

2012年《檢察日報》曾經報道了一起因采伐許可制度而引起廣泛爭議的案件判決——朱紹余案件，朱紹余是一個林農，2008年，朱紹余的房屋被一場大火燒毀。朱紹余因家庭貧困經濟緊張，無法負擔重建房屋的費用，因其種植了杉木，朱紹余便到自己家的林地里砍伐杉木，卻被本縣森林公安局民警查獲。經審理查明，朱紹余在未辦理采伐許可證和未經林業行政主管部門批準的情況下，擅自砍伐了自家林地內的杉木 25.3375立方米。法院依法判處其濫伐林木罪判處有期徒刑一年，緩刑二年，并處罰金3000元。此次判決引起了廣泛的爭議，林農們紛紛提出自己的疑惑“自己的林地，自己卻不能自主采伐，如何實現自己的所有權呢？種植這些林木的意義又在哪里呢？”此次案件判決清晰地暴露出采伐許可證制度本身存在著矛盾，即作為合法經營主體的林農，根據社會主義市場經濟制度，本應該根據市場條件由林農自主決定是否采伐木材以及采伐多少林木，但朱紹余的案件卻體現出林農的自主采伐行為不受保護，所有權、利益難以實現。iii與朱紹余案件類似的案件還有很多，無不體現出法律與社會情理之間出現了矛盾與沖突，而導致這個矛盾與沖突出現的根本原因是法律規定本身即采伐許可制度出現了問題。

（一）采伐許可制度與《物權法》存在沖突

《物權法》第125條規定土地承包經營權人對其承包的林地享有占有、使用和收益的權利，我國《物權法》同時也作了這樣的規定：“所有權人和用益物權人有取得天然孳息的權利”。根據用益物權相關理論，用益物權是以使用收益為目的的定限物權，除了缺少所有權所具有的占有權，其他權利內容均相類似。iv那就說明林農作為當事人至少具有依自己的意思管領、處分標的物的權利，林農對于作為物權標的物的林木應當擁有自主權，至少是盡可能多的自主權。但根據《森林法》規定，除了法律規定不需要申請采伐許可的林木外，其他林木都需要申請采伐許可證才可以進行采伐。以朱紹余案為例，朱紹余因未申請采伐許可證而在自家承包的林地里砍伐杉木，被處以有期徒刑一年，緩刑二年，處以罰金3000元。根據《物權法》的規定，朱紹余對其承包的杉木是有占有、使用和收益的權利，但卻因其沒有申請采伐許可證而被處罰。誠然，朱紹余在有法律規定的情況下未按照法律規定采伐，依據《森林法》和《刑法》對其進行處罰，是有正當理由的，但是這個案件并不是偶然，除了朱紹余案之外，有許多因未申請采伐許可證就砍伐自己承包經營的林木，從而被處罰的案例，出現了巨大的法理與情理的沖突，也體現了《物權法》與《森林法》理念的不同——采伐許可屬于行政許可， 而采伐權則屬于物權范疇v。現行采伐許可制度將絕大部分的林農收益權以行政許可方式予以限制，顯然與物權本身定義以及以此為基礎的《物權法》產生沖突。

（二）缺少對林農林權限制的生態補償

既然土地承包經營權人（所有權人）對其承包的（所有的）林地享有占有（所有）、使用和收益的權利，依此規定，林農所享有的林權應該是不受限制的，至少采伐林木的權利是不受限制的。但是出于生態保護的需要，《森林法》對林農的林權設以采伐許可、采伐限額的限制，即使申請到了采伐許可證，采伐也要遵守一定的采伐限額，使林農承擔了額外的“生態保護”的義務，對其林權加以限制。林農的權利和義務存在失衡，只有對林農的規制，對林農的賦權卻嚴重不足，為了使林農的權利和義務統一，應給林農受到限制的林權以必要的救濟vi。狹義的政府生態補償是指生態保護過程中對權利主體權利內利益遭受的損失進行賠償vii，那么對林農“不采伐”行為進行生態補償就是有必要的。以石光銀治沙造林為例， 其承包荒地進行造林防沙，卻因為申請不到采伐許可證，使其森林資產無法變現。荒地上的林木出于治理荒沙、荒灘的需要不進行采伐是有必要的，但是這個案例并不是個別現象，可以說采伐許可制度確實造成了林農采伐收入的受損viii，當私人在防治土地退化束手無策時，政府應當介入ix，應對林農“不采伐林木”、“遵守采伐限額”等行為進行生態補償。但我國目前對林農的“補償”不包括對其采伐限額的補償，以天保工程區為例，有很多農民并未被納入生態補償范圍，而且生態公益林補償標準低，這種“補償”也不是真正意義上的“生態補償”，從本質上看也只能稱之為“管護補助”x。新《森林法》新增貼息、林權收儲擔保補助等措施，鼓勵和引導開展符合林業特點的信貸業務，進行市場化收儲擔保、支持發展森林保險并對森林保險提供保險費補貼，但是關于 “限額采伐”的補償規定仍是空白。

（三）審批手續多，不符合簡政放權的制度改革目標

在我國現行林木采伐的許可制度當中，其幾乎囊括了所有的林木采伐，林木要想采伐幾乎都要取得行政機關許可，公民在林木采伐方面毫無自主權，這顯然與我們“服務型政府”“簡政放權”的建設目標背道而馳。而且將林木與其他同樣需要行政審批方可開采的資源進行橫向對比，我們會發現，煤炭、石油、天然氣屬于稀缺資源，對其開采進行限制有充分的理由，但是大部分林木并不屬于稀缺資源，其性質更屬于“經濟作物”，對其進行限制的理由不夠充分，細細探究有許多漏洞，難以滿足當下發展需求。基于以上原因，我們可以認為中國現行的林木采伐許可制度設計本身存在著固有的缺陷。在分析實證主義法學視角占據中國主流的情況下，法官必須依法裁判，即使法律制度存在明顯的漏洞。基于此，必須重新建構中國的林木采伐許可制度。

三、采伐許可證制度的變革方向

（一）重構林木分類體系

林木采伐許可制度本質上是針對林木這一客體的采伐而設定的行政許可，對林木采伐進行權屬設置的態度表明了林木本身具有雙重屬性，即林木具有公共利益和私人利益雙重屬性，為了平衡林木的雙重屬性，國家法律采用了所有權制度進行體現，將林木所代表的不同利益進行配比。我國《憲法》《物權法》《森林法》都規定了我國現行林木所有權分為林木分為國家所有，集體所有以及個人所有，這三種所有權性質無不體現了公益與私益的動態平衡，故而我們對林木體系的重構也應當遵照此原則。首先，中國作為社會主義國家，并且當今社會聯系日漸緊密，幾乎所有客體都有著公共利益屬性，但這并不意味著所有的課題都需要國家進行直接的支配，對客體的過渡支配會模糊權力與權利的界限，導致對權利、個人利益的侵害，最后適得其反，不僅無法合理配置社會資源，甚至會導致社會資源的浪費，社會資源得不到合理的使用，是對所有者的不公平。因此，國家僅僅對“高度”公益性林木客體進行直接支配即可。其次，作為中國特色的集體組織并不僅僅具有經濟屬性，其不僅僅是生產組織，更是一個對自我事務具有自主決定權的高度自治的社會自治體，其在權限范圍內的行為排除國家權力的直接干涉。但這并不意味著集體對其所有的林木資源具有完全排他的權利，這些林木資源仍處在國家的監管之下。當然此種監管程度、程序均應以危險妨害為限。最后，個人對其個人所有的林木資源具有高度的自由，其能夠直接支配林木資源。當然此種自由仍是處在國家的監管之下，只不過個人林木所有權的客體——個人所有的林木資源所包含的公共利益應為最小程度。

以林木的三種所有權為基準進行不同類型林木的劃分，對不同類型的林木設定不同的林木許可，實現公共利益與個人利益最大程度上的平衡，以此為基礎完成對于中國林木體系的重構，實現林木采伐制度中林木類型設定與《物權法》、《森林法》的銜接。

（二）繼續調整采伐許可適用范圍

合理設定采伐許可實施范圍是使采伐許可制度趨于科學的基礎，使采伐許可制真正實現其設立目的。如果采伐許可適用范圍太廣，則會對林農產生超出生態保護需要范圍的限制，損害其經濟利益，影響其植樹造林的積極性。反之，如果適用范圍太窄，則起不到保護森林生態系統的目的。林農的經濟利益和保護生態環境在一定程度上是一致的，如果林農植樹造林可以獲得較高的經濟收益，那么林農植樹造林的積極性就勢必會增加，促進對生態系統的保護。如何最大程度地兼顧林農的經濟效益和保護生態環境的目的，就是采伐許可適用范圍所要考慮的問題。許可分為四種：不設定許可、一般許可、政府特許經營、嚴格禁止。上文提到行政許可制度的本質在于對客體所包含的公共利益與個人利益進行平衡，那么在設定具體制度時也必須平衡具體事項具有的公益性與個人利益之比例。那么這個原則就為我們的采伐許可制度重構提供了思路：對于極少涉及公共利益卻與個人利益密切相關的事項不設定許可，按照具體林木資源所包含的的公共利益與個人利益決定其許可的類型。

以生態風險作為設定采伐許可的依據。采伐林木是否會造成生態風險應是采伐許可適用范圍的依據。而采伐林木是否會造成風險與林木的類型、選址、采伐規模有關。如果林木類型為竹林、能源林等非生態林，并且所在位置不屬于自然保護區、生態敏感區、脆弱區、惡劣區，采伐規模適當，那么在采伐不會造成生態風險的基礎上，對這類林木仍設定采伐許可的限制就是不合理的。對此，新《森林法》也有所體現，將自然保護區之外的林木排除在采伐許可適用范圍之外，但是仍顯得較為籠統。應將采伐林木是否會發生生態風險作為設定采伐許可的依據，將《森林法》采伐許可的適用范圍進一步調整，如果采伐不會造成生態風險，那么就不需對此類林木設定采伐許可的限制，如果采伐會造成生態風險，那么就應該對此類林木設定采伐許可的限制。

（三）建立采伐許可補償制度

我國現行法律規定缺少對林農采伐許可的生態補償，給與林農一定的采伐許可補償可以有效地激發林農植樹造林建設生態文明的積極性。前文也對《物權法》中與林農有關的規定進行了列舉——林農對其承包經營的林木享有自主占有、使用、收益和處分的權利，其他任何人不得干涉。我國《物權法》第7條規定物權的行使不應該損害社會公共利益。為了生態保護的需要，林農的林權得到了限制，頒發采伐許可證不過是對林農林權限制的解除，林農即使取得了采伐許可證，仍要受到采伐限額的限制。當然采伐限額制度是保護生態環境，維護公共利益的有效制度，但是該制度限制了林農的合法權利也是不爭的事實。需要對林農進行采伐許可補償，以期實現公共利益和私人利益的平衡，激發林農植樹造林、保護森林生態系統的積極性。

應明確采伐生態補償的主體、范圍、內容、標準、時間。林農具有一定的生態保護的義務，對在林農生態保護義務范圍內的采伐量不需要進行生態補償，如果超過生態風險防范必要，那就應該對林農進行生態補償。補償主體應盡量多元化，依據政府付費、使用者付費、受益者付費原則xi，建立一個由政府對林農不采伐林木的行為進行生態補償、受益人對林農進行補償、河流下游對河流上流進行補償的多元化補償機制。采伐生態補償的范圍也應該以生態風險為重要參考指標，如果林農可采數量不會引發生態風險，那么林農可采量中除了實際采伐的那部分，剩下那部分需要進行生態補償，補償的內容應是林農因不采伐而受損的經濟利益。補償標準應充分考慮限額采伐或者對林農不予頒發許可證時的市場價格。

注釋：

i 何文劍，張紅霄，汪海燕.林權改革、林權結構與農戶采伐行為——基于南方集體林區7個重點林業縣（市）林改政策及415戶農戶調查數據[J].中國農村經濟，2014（07）：81-96.

ii 何文劍，徐靜文，張紅霄.森林采伐限額管理制度能否起到保護森林資源的作用[J].中國人口·資源與環境，2016，26（07）：128-136.

iii 李媛輝.林木采伐管理或應進入微調期[EB/OL]. （2008-10-20）[2015-9-3].http：//www.greentimes.com/gree

n/news/zhuanti/lingai/content/2008-10/20/content_17659.htm.

iv 梁慧星，陳華彬.物權法論[M].北京：法律出版社，2010（7）：251

v 吳雪燕.森林資源采伐制度的現狀分析與對策研究——以2020年我國減排目標為視角[J].農村經濟，2010（07）：36-38.

vi 于德仲.森林采伐法律制度創新初探[J].云南農業大學學報（社會科學），2015，9（01）：21-24.

vii 王會.森林生態補償理論與實踐思考[J].中國國土資源經濟，2019，32（07）：25-33+51.

viii 何文劍，徐靜文，張紅霄.森林采伐管理制度的管制強度如何影響林農采伐收入[J].農業技術經濟，2016（09）：104-118.

ix 可以說，彌補私人或者組織在土地退化防治方面無能為力或者效率低下， 是政府的介入的重要原因

x 郭輝軍，施本植，華朝朗.自然保護區生態補償的標準與機制研究——以云南省為例[J].云南社會學，2013（04）：139-144.

xi郭輝軍，施本植，華朝朗.自然保護區生態補償的標準與機制研究——以云南省為例[J].云南社會科學，2013（04）：139-144.