論超級中學演進的底層邏輯與制度之治
——基于衡水模式的反思與檢視

李 昕，羅凱杰

（首都師范大學政法學院，北京100089）

“衡水系”中學是指依托衡水中學這一優質教育品牌所形成的公私屬性不同、資產構成復雜、法律關系交錯的系列中學。“衡水系”中學以其高效的學業提升能力、統一的教學管理模式、相互嵌合的組織形態、高度的可復制延展性，成為我國教育發展史上不可忽視但又充滿爭議的超級中學。而所謂衡水模式則是指“衡水系”中學形成、演化的基本模式。衡水模式是特定歷史階段的產物，其最大的爭議點在于公私嵌合與產業化運營。隨著“衡水系”中學的跨區域擴展，以及隸屬“衡水系”的第一高中教育集團通過VIE架構海外上市，這個始于國家監管未曾到達的領域，通過產業化運營得以壯大的超級中學模式逐漸成為爭議的焦點。而爭議的核心在于其運營的底層邏輯是否有悖于基礎教育的普惠性、均衡化以及可持續發展。

一、衡水模式形成與演化的基本特征

“衡水系”中學依靠優質的教研水平、嚴格的管理以及公私嵌合、一體多校的組織形態，在經濟薄弱地區形成優質教育品牌，進而依托該品牌，通過多元合作、產業化運營的方式對外延伸、擴展，發展成一個跨越區域的“超級中學”，這是衡水模式的基本特征。

（一）以優質教育品牌作為產業化運營的基礎

在教育領域，所謂產業化運營是指圍繞著創收、經營、轉制、收費、產權等進行的一系列以市場為導向的商業活動。優質教育品牌的商業價值是教育產業化運營的基礎。得益于20 世紀90 年代教學、管理模式的改革，地處教育洼地的衡水中學依靠2000年取得的優異高考成績，成為優質教育品牌的代表。這一無形資產構成了“衡水系”后續產業化發展的原始積累。

經濟薄弱、教育投入不足是最初制約衡水中學發展的主要障礙。20世紀90年代，曾經引領中國基礎教育潮流的湖北黃岡中學，正是由于經費缺乏致使優勢教師資源流失[1]等原因，生源質量持續下降，進而退出歷史舞臺。因此，開源挖潛、保障辦學經費是穩定師資、保持辦學效果的關鍵。正是基于這種需求，在財政投入不足、教育資源短缺的情況下，借助名校品牌開放校園旅游，成為衡水中學解決發展困境，走向教育產業化的第一步。

如果從歷史變遷的角度而言，“衡水系”的繁榮史是一所落后的公辦中學依靠教研崛起，以優質教育品牌作為產業化發展的基礎，又通過市場激勵、集團化擴張、資本化運作等得以發展的歷史。其中，1992-2003 年為第一階段，主要特點可以概括為以高效、高質的教研管理打造優質教育品牌；2004-2013 年為第二階段，主要特點體現為依靠優質教育品牌的衍生化運營，反哺、提升教育品牌的競爭力，這一階段也標志著衡水教育產業化時代的開啟；2014-2017 年為第三階段，其開端始于依托衡水中學設立的民辦學?！馑械谝恢袑W正式建成，這一階段的特點體現為通過“公私嵌合、一體多校”的組織形態，利用公辦與民辦學校的雙重優勢進行產業化運營；2017 年至今則是發展的第四階段，標志著產業化運營的迭代更新，主要特點體現為多元合作、資本化運作、跨區域擴張。雖然在不同的歷史階段，“衡水系”中學的發展呈現出不同的特點，但其底層邏輯卻是相同的，即立足優質教育資源品牌，以產業化運營的方式發展教育，從而形成既具有承繼性又呈現階段性特點的衡水模式，并通過不可忽視的影響力折射出一個時代我國基礎教育發展的得與失。

（二）通過“名校辦民?！钡姆绞?，形成公私嵌合的教育組合體

公辦學校參與舉辦民辦學校，是特定歷史階段的產物。第一輪“名校辦民?！奔杏?0 世紀90 年代末。為了減輕政府財政壓力，一批公辦名校在民營化政策影響之下改制為民辦學校。由于此類“轉制學校”的存在加劇了教育亂收費，并導致校際差距加大，2005 年，國家發改委、教育部發布《關于做好清理整頓改制學校收費準備工作的通知》（發改價格〔2005〕2827 號），全面叫停審批新的“改制學校”，并對以教育牟利的辦學行為進行了清理整頓[2]。公私嵌合這種組合體屬于第二輪“名校辦民校”的產物，主要體現為公辦學校與社會資本合作舉辦民辦學校，“衡水系”中的民辦中學多數屬于這種屬性。

與權利義務明晰的公私合作（PPP）模式不同，所謂公私嵌合屬于一種法律關系不明、暗箱操作的利益輸送，目的在于利用招生權配置的雙軌制下地方政府監管缺失所造成的尋租空間，借助公私兩類不同學校的政策優勢，提升競爭力。從產業化的角度而言，辦學最直接的收益來源于學費，而學費的收取依賴兩個條件：一是通過優質的辦學品牌吸引生源；二是通過優質生源保障升學率，鞏固招生吸引力。為了維護公辦學校的公共性，保障應屆畢業生的權益，以及教育資源的均衡化，國家明確限制公辦學校收費，禁止公辦學校招收復讀生，并限制跨區域招生，但民辦學校不受此限。為突破上述規則，衡水中學先后參與創設公辦民助學校衡水滏陽中學①與民辦學校衡水第一中學，逐漸形成一個公立學校附帶兩個民辦學校的公私嵌合、一體多校的組織形態。通過這種組合，民辦學校借助公辦名校的品牌擴大了招生吸引力，而公辦學校則借助政策賦予民辦學校的收費權、招生自主權變相突破了招生政策的限制。一方面，通過招收復讀生、跨區域招生，實現了篩選優質生源、快速提升高考升學率的目的；另一方面，民辦學校的收費機制也為該嵌合體的發展帶來了經濟支撐。

（三）輸出優質教育品牌，形成多種組合的跨區域連鎖辦學

增長與效率是產業化運營的主要目標，因此，將優質教育品牌作為無形資產，通過多種合作方式實現規模擴大，是產業化運營的必然結果。與此同時，衡水模式的辦學成效對試圖投資教育的社會資本，以及處于教育洼地的地方政府也顯示出強烈的吸引力。在社會資本的助力下，地方政府的需求與“衡水系”中學試圖通過輸出品牌獲益的內在驅動力相結合，最終形成導致衡水模式外溢的合力。

與社會資本合作，將優質教育品牌、教學管理團隊等無形資產作為投入，實現教育品牌、教學管理團隊的資產化，是當前“衡水系”跨區域發展的基本路徑。例如，2014年3月，衡水中學與云南長水教育控股集團有限公司合作創辦了云南衡水實驗中學，衡水中學授權合作校使用其品牌，并為合作校提供師資培訓、教研及管理模式，此后云南長水教育控股集團有限公司又以“衡水系”的名義在云南、內蒙古、陜西等西部地區進一步擴張。目前，該集團共運營19 所“衡水系”學校，并于2021年在美國上市[3]。與此同時，“衡水系”旗下的民辦學校衡水第一中學以同樣的模式對外輸出，與廣州高新教育集團、邯鄲市東方教育投資有限公司、保定賀陽投資教育有限公司、貴州航宇教育集團等多家教育資本在多地合作設立衡水一中分校。

通過加盟“衡水系”，引入衡水模式，提升辦學成效，是處于教育洼地的地方政府或公立學校主動尋求與“衡水系”合作的基本動因。例如，2016年8月，衡水第一中學與保定市阜平縣政府簽署提升高中教育行動合作協議，公辦阜平中學加掛了“衡水第一中學阜平校區”校牌[4]。除了與政府合作辦學之外，與當地中學合作辦學，在原學?；A上加掛帶有“衡水”字樣的新校牌，是“衡水系”優質教育品牌輸出的另一路徑。例如，2014年8月，張家口東方中學與衡水中學簽約合作辦學，加掛“衡水中學張家口分校”校牌[5]。

（四）通過資本運作實現資產的增值

所謂資本運作是指基于利潤最大化和資本增值的目的，以價值化、證券化的物化資本為基礎所進行的資本流動。常用的資本運作包括公開上市、定向增發、兼并收購、股權激勵、增資擴股等。投融資是資本運作的實質，而資產兼并與重組則是具體表現形式，其終極目的在于通過上市達成資本的輪換[6]。教育資本上市融資，一方面將流動性較差的資產轉變為流動性較強的資本，以資產換資本，盤活存量資產，并通過資本市場轉移風險和利益；另一方面也有利于在短期內借助資本的力量擴大市場占有率，提高運營效率和效益，進而實現最大增值目標。

基于上述目的，2021 年，同屬于“衡水系”的“第一高中教育集團”通過VIE 架構完成了海外上市。根據其股權架構，此次在美上市的主體是注冊于開曼群島的離岸公司第一高中教育集團。該集團以100%股權控制著一家英屬維京群島的離岸公司，后者再通過100%股權控制注冊于香港的第一高中香港公司。為了實現與境內實體的利益關聯，借由第一高中香港公司在境內獨資設立的云南世紀長水科技有限公司，與境內運營主體原云南長水教育控股集團有限公司簽訂一系列控制類、利潤轉移類協議，并通過上述協議安排，掌控境內相關實體學校的“剩余索取權”，進而將運營所獲收益反向輸送給中國香港公司和美國上市公司[3]。

二、質疑與反思

受財政緊張、教育供給嚴重不足，以及強化市場導向的新自由主義政策的影響，教育產業化的論調在20 世紀90 年代末非常盛行。所謂教育產業化是指為彌補經費短缺，以增長和效率為主要目的，圍繞著學校創收、經營、轉制、收費、產權等所采取的“單純財政視角的教育改革”。衡水模式正是這種背景的產物。今天，隨著社會基本矛盾的轉變，反思、評價衡水模式的運行邏輯以及正負影響，其實質在于分析教育產業化的底層邏輯與基礎教育所承載的社會功能是否契合，是否有悖于教育公平，是否會影響基礎教育的可持續發展。這些問題關系到我國基礎教育的價值定位，也關系到如何讓教育更符合人民的利益這一根本目的。

（一）公私嵌合侵蝕了公辦學校的公共職能

在監管缺位的情況下，教育資源短缺造成的巨大市場必然產生大量的尋租空間，“名校辦民?！彼纬傻墓角逗辖M織體正是尋租的產物。不同于民辦學校的功能定位，公辦學校是政府履行公共服務義務的組織手段，承擔著保障基礎教育普惠性、均衡化的公共職能。禁止公立學校招收收費性質的復讀生，限制公立學?？鐓^域選拔招生，目的在于維護基礎教育的普惠性、均衡化，保障學生平等的受教育權。但是，在產業化的發展思路下，衡水模式以“名校辦民?！钡姆绞叫纬晒角逗希环矫妫ㄟ^共享優質公辦學校的管理團隊與師資，民辦學校提升了招生吸引力，擴大了收費生源的范圍；另一方面，公辦學校則借助民辦學校的收費權、招生自主權突破了有關招生與收費的禁止性規定[7]。這種通過公立學校與民辦學校的利益嵌合，獲取結構性套利機會的運營方式不僅違反了招生政策，而且侵蝕了公辦學校承擔的公共職能。

概括而言，“公私嵌合”這種組合體最大的負面影響在于模糊了公辦學校與民辦學校的權屬界限，致使資本與公共資源的界分不清。其弊端主要體現為：其一，因產權不明導致國有資產流失；其二，允許公辦學校利用國有資源和名校品牌變相營利，違背了公辦學校的公共屬性，導致公辦學校功能的異化；其三，違反法律規定，以不正當競爭手段違規招生，破壞了教育生態的平衡。

（二）不正當競爭產生的虹吸效應導致教育供給從普惠轉向集中

當前，區域之間、城鄉之間、校與校之間教育資源的不均衡，是基礎教育領域社會關注的焦點。形成教育資源不均衡的原因是復雜的，但結果卻是相同的，即不均衡進一步強化了名校對優質生源與師資的虹吸效應，加劇了教育洼地的形成，導致圍繞著生源與師資的不正當競爭愈演愈烈，使得教育陷入惡性循環，嚴重影響著教育生態的良性發展。衡水模式正是在這種背景下成長發展起來的，并順應了相應的競爭邏輯，但是，這種通過公私嵌合等不正當競爭手段實現的崛起非但不能改變，反而加劇了教育生態的惡化。

具體而言，“公私嵌合”這種組合體最大的影響在于對優質師資與生源的雙重虹吸效應。一方面，產業化運營使得衡水中學積聚了更多的資金，使其能夠通過高額薪金吸納優良師資；另一方面，優良的師資進一步助力優質教育品牌的形成，使其更具招生吸引力[8]。對于教育生態圈而言，這種虹吸效應具有強大的殺傷力。當這種模式在資本的助力下，不斷外溢、復刻，進而形成蔓延之勢時，由此造成的教育生態危機則具有了系統性風險。一方面，大量優秀師資與生源被超級中學所吸納，必然導致傳統以縣域中學為核心的教育生態圈的瓦解；另一方面，教育供給也將隨著縣中的衰落，從分散化、普惠型轉向集中化、精英型，從而加深教育資源不均衡所產生的社會裂痕。這種瓦解不僅影響著教育資源的供給，更關系到縣鄉經濟、文化的可持續性發展，關系到鄉村振興戰略的實施。

（三）以教育產業化帶動了經濟的繁榮，但尚未形成長效反哺效應

教育品牌是衡水市這一經濟落后地區最具競爭力的資源。依托優質教育品牌，衡水市先后發展起了特色旅游業、文化出版業、地產業，衡水的其他地方產業也紛紛選擇依靠教育的知名度為品牌擴寬市場空間。2018 年，衡水市將教育產業作為整體城市布局規劃的一部分，通過產業園（衡水學谷教育小鎮）的形式打造以教育為核心的區域經濟綜合體。在產業化的推動下，目前，衡水教育品牌已經與本地區的經濟發展形成了高度融合的態勢。

毫無疑問，教育可以反哺經濟的發展，但教育對經濟的良性反哺應當體現為人才培養對社會經濟發展的促進，以及社會文化環境的改善。這種反哺與試圖通過教育產業化實現GDP 增長的經濟發展觀具有本質的區別。教育產業化與教育公益性之間的張力，決定了將教育作為區域經濟產業鏈條的基礎難免會導致教育的異化，從而背離教育的公共屬性。反觀衡水模式所產生的經濟效果，目前所形成的產業高度依賴既有的教育品牌，獨立性和抗風險性較弱，并不具有可持續發展的優勢，而衡水模式培養的高素質人才也并未回流經濟洼地，并未發揮出反哺經濟發展的作用。

（四）資本運作導致教育產業化與公益性之間的沖突更加突出

資本運作以利潤最大化為目標，而公共利益的保障則要求管理公共事務、分配公共資源時，應當以公共利益最優化為目的。企業公開上市的目的在于實現資本的輪換與流動，通過資本市場轉移風險和利益，并在短期內借助資本的力量擴大市場占有率，提高運營效率和效益。短期逐利性、上市套現沖動和業績考核等特點，使得資本運作的邏輯與教育所承載的公共利益之間必然產生沖突。具體而言，這種運作對基礎教育的影響主要表現為三個方面：其一，按照財富配置教育資源的市場化模式對基礎教育普惠性的沖擊；其二，與盈利模式伴生的擴張訴求對教育資源均衡化的破壞；其三，資本市場的動蕩給教育的穩定性和可持續性帶來的風險。

具體到“衡水系”第一高中教育集團，由于前期“公私嵌合”所導致的法律關系混亂、權屬不明，輿論界對公辦優質教育品牌進入海外資本市場的合法性產生了強烈質疑。根據其上市“招股書”所披露的信息顯示，衡水中學授權第一高中集團使用其名稱，并為學校提供教研成果、教學管理模式，開展師資培訓。在這種合作中，應當如何界定“衡水中學”這一優質教育品牌的法律屬性，是否屬于國有無形資產？當公辦學校參與舉辦民辦學校時，應當如何確定合作決定權、利益分配權，怎樣評估相關權益，怎樣分配運營中的“溢價”？如何防止VIE架構中協議控制方與實體學校之間因不正當交易而損害教育的公益性？[9]這些問題不僅涉及國有無形資產的管理，而且關系到外資進入教育領域的準入制度。

對于以學校為主要資產的上市公司而言，實現營收增長的主要路徑有兩個：一是靠學費、住宿費的上漲；二是靠在校學生數量的增長，即依靠旗下學校規模的擴大，實現營收及利潤的增長。因此，上市意味著進一步強化了“第一高中教育集團”并購、擴張的內在需求。在資本的助力之下，以資產并購、加盟連鎖、自建校園等方式快速擴張，實現規模效益，提高營運效率，并通過共用聯校資源，下降運營成本，這是“第一高中教育集團”上市后的基本發展路徑，而這種發展路徑無疑會進一步加劇超級中學擴張的內驅力。

三、衡水模式的制度之治

衡水模式是歷史階段的產物，它所呈現的組織形態與發展模式并非孤立的，但卻是最具代表性的。這一模式能夠得以形成并不斷外溢的因素在于：其一，“衡水系”中學發展的內在驅動力；其二，寬松的監管環境；其三，社會資本的助力。市場機制的引入、地方政府的放任在帶來教育市場繁榮的同時，也模糊了教育領域資本與公共資源的界限，導致了教育產業化對基礎教育的普惠性、均衡化與可持續性的沖擊。從這個意義上講，關于衡水模式爭議的本質并非應試教育與素質教育之爭，而是基礎教育的價值定位之爭，是基礎教育所承擔的社會功能與產業化運營之間是否可以兼容的爭議。爭議的本質決定了要消除衡水模式的負效應，走出基礎教育治理的困境，關鍵在于破解造就這種模式得以生長、擴張的制度環境。

（一）落實政府責任，消除衡水模式形成的根本誘因

任何一種教育資源分配體制都包含三個既有關聯又相區別的組成部分：其一是如何界定政府承擔的教育公共服務的范圍；其二是教育經費的籌措，即由誰來支付教育費用；其三是教育的提供方式，即公辦學校與民辦學校在教育供給體系中的定位。對上述問題的回答構成不同國家各具差異的教育資源分配體系，其中，政府責任的定位是這項制度的核心。具體到我國，財政投入不足，發展不均衡、不充分是我國基礎教育領域的主要矛盾，通過引入市場機制，集聚社會資金發展民辦教育，不僅可以滿足人們日益多樣化的教育需求，而且有利于推動教育體制改革，促進教育生態的平衡。但是，在促進民辦教育健康發展的過程中，首先必須明確的是公辦學校與民辦學校的關系，因為這涉及基礎教育資源供給的主導權應當歸屬于市場還是政府。

20世紀90年代財政經費短缺，弱化了政府的保障職責，進而為教育產業化運營提供了空間，這也是衡水模式得以形成的根本誘因。但是，產業化并非解決教育供給不足的根本之策，底層邏輯的沖突意味著這種運營不僅會削弱基礎教育的公益性，而且加大了獲取優質教育資源的成本，從而影響教育資源分配的公平。因此，回應社會需求，保障基礎教育的普惠性、均衡化的關鍵在于強化政府的保障責任，完善供給側改革。

當前，民生保障與社會公平越來越成為社會關注的焦點。為回應社會需求，2002 年，中共十六大報告明確提出了轉變政府職能的目標要求，首次界定了政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四項基本職能，并突出強調要強化公共服務職能[10]。隨著國家治理中民生取向的不斷強化，我國政府逐步推動了以“基本公共服務均等化”為目標的公共服務體系建設，旨在通過公共政策體系構建、公共財政體制改革和公共服務供給機制創新，以及公共服務投入向農村、欠發達地區和弱勢群體傾斜等措施，縮小城鄉間、區域間和群體間的公共服務差距，提高基本公共服務的普遍性、可及性、公平性和均等化水平，并努力平衡公共服務供給的公益與效率目標。在這一背景下2010 年出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020 年）》，體現出鮮明的以教育均衡化為核心的民生保障導向[11]。具體到基礎教育領域，保障基礎教育的普惠性、均衡化成為各級政府的責任。

實現基礎教育的普惠與均衡首先必須落實教育財政投入。國務院發布的《關于基礎教育改革和發展的決定》（國發〔2001〕21號），明確基礎教育實行國務院領導下，地方政府負責、分級管理、以縣為主的管理體制，簡稱“縣域制”[12]?！翱h域制”的核心在于強調縣級人民政府落實基礎教育的責任，明確縣級政府作為基礎教育管理的責任主體和資源中心的地位，賦予縣級政府較大的資源配置權。但是，基礎教育所負載的公共性與縣域財力存在一定程度的不匹配，加之區域經濟發展的不均衡，財力差異較大，因此，需要進一步強化省市級的統籌協調責任。在此基礎上，應當將整個基礎教育階段統一納入中央與地方共管財政事權的范圍，完善差別化分擔與中央財政轉移支付制度，落實基礎教育財政保障責任。此外，引入優質教育資源回填縣域教育洼地也是當務之急。與此同時，需要通過引流與截流兩種方式解決生源流失的問題：一方面，加大高考錄取國家專項計劃的支持力度，定向招收集中連片特殊困難縣、國家級貧困縣的學生，以減緩教育洼地生源的流失；另一方面，禁止普通高中以高額物質獎勵、免收學費、虛假宣傳等不正當競爭方式爭搶生源，并完善對上述不正當競爭行為的懲戒制度。

（二）厘清公辦學校與民辦學校的界限，實現公私合作的法治化

回顧“衡水系”中學的崛起，公私嵌合、一體多校是其備受質疑的焦點。這種公私嵌合最大的弊端在于模糊了公辦學校與民辦學校的權屬界限，弱化了公辦學校的公共職能。

公辦學校以“名校辦民?！钡姆绞剑敵鰞炠|教育品牌，參與舉辦民辦學校，是特定歷史階段的產物。2021 年頒布的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》，以及后續教育部等部委聯合發布的《關于規范公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦義務教育學校的通知》，均明確規定公辦學校不得以舉辦者變更、集團辦學、品牌輸出等方式變相舉辦民辦義務教育。雖然國家有關義務教育階段的公私分離導向十分明確，但是對于同處于基礎教育，承擔連接義務教育與高等教育橋梁作用的高中教育卻并未做出同樣的禁止性規定。這意味著立法對高中階段的公私合作辦學預留了一定的空間。完善這一領域的法律制度，實現公辦學校與社會資本的良性合作，亟須建構一個法律關系明確、公私定位分明、信息公開透明、治理機制合理有效的公私合作PPP模式。

規范公私合作辦學，首要的前提是明確資本與公共資源的界限，厘清公辦學校與民辦學校的法律屬性、社會功能；在此基礎上，規范公辦學校的辦學行為，確立民辦學校的獨立法人地位，打破公私嵌合，確保公辦學校的公共屬性。具體而言，依據《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》的規定，需要完善以下制度：其一，完善民辦學校法人治理結構，落實民辦學校的獨立法律地位；其二，嚴禁公辦普通高中以“幫扶”“集團辦學”“聯合辦學”等名義參與民辦普通高中招生，消除兩者的不正當利益關聯；其三，通過章程明確舉辦或者參與舉辦民辦學校的公辦學校的法定權益，保障公辦學校依法履行國有資產管理義務。

（三）規范民辦學校的招生自主權，強化地方政府的監管職責

如前所述，除經費之外，生源與師資是教育資源的重要組成。招生權限的配置直接影響著學校的核心競爭力，因此，公辦學校與民辦學校是否具有同質競爭權直接決定著教育資源供給模式的確立。長期以來，限制公辦學?？鐓^域招生，是各級教育主管部門貫徹教育資源均衡化發展的一項重要舉措，但民辦學校一直游離于該項規則之外，這就為民辦學校借助招生自主權，通過跨區域擇優選拔的方式集聚優質生源提供了政策空間。在某種程度上，衡水模式所創設的公私嵌合組織體，正是公辦學校與民辦學校招生權配置雙軌制的產物。

如果說招生權配置的雙軌制為衡水模式提供了結構性套利的機會，那么，地方政府監管內驅力不足導致的尋租、放任，則是這種非法行為長期存續的根源。實踐中，由于教育行業監管與辦學責任均實行屬地管轄，基于提升辦學成效等業績考量，加之追求升學率的社會激勵誘導，地方政府對民辦學校突破招生范圍和規模進行跨地區、超規模招生，以不正當競爭的方式吸附優質生源等違法行為缺乏監管的內在驅動力。這種內在驅動力的缺失正是導致公私嵌合等不正當競爭現象得以泛濫的根源，這種亂象不僅打亂了“劃片招生”政策，而且加劇了教育資源區域、城鄉與校際分布的失衡。以衡水模式為例，通過公私嵌合的方式進行不正當競爭的行為曾經引發了強烈的社會反響，但針對這種亂象，當地政府在很長一段時間內并未采取監管措施。為了對抗“衡水系”中學的生源吸附力，依據河北省教育廳下發的《河北省教育廳關于2017 年中小學招生工作有關問題的補充通知》（冀教明電〔2017〕22 號），石家莊、張家口、滄州等多地教育局密集發布公告，取消或限制衡水第一中學等民辦高中在當地的招生資格[13-15]。上述出于保護本地生源的監管措施的密集出臺，意味著校際生源競爭最終升級演化為區域政府之間監管政策的博弈。

從基礎教育資源配置的角度而言，招生權配置雙軌制的弊端在于弱化了公辦學校在教育基本公共服務供給中的主導地位，導致“洼地效應”和“公退民進”等現象的出現，使得公辦教育面臨淪為低端、次優選擇品的局面。應當如何保障基礎教育的普惠性、均衡化？公辦學校應當在基礎教育中發揮怎樣的作用？“公退民進”會不會導致基礎教育社會功能的偏離，是否會沖擊既有的基礎教育管理體系和價值定位，進而加深社會裂痕？這些疑問不僅涉及公辦學校與民辦學校在整個國民教育體系中的定位，也體現著社會對于市場機制與教育公平對撞的憂慮。為了從根本上解決民辦與公辦學校招生權配置雙軌制帶來的社會問題，2019年，教育部辦公廳下發《關于做好2019年普通中小學招生工作的通知》（教基廳〔2019〕1 號），要求各地規范民辦義務教育學校招生，將民辦義務教育學校招生納入審批地統一管理，與公辦學校同步招生，即實施所謂的“公民同招”，并嚴格規范普通高中的招生行為[16]。

具體到衡水模式，當具有異化屬性的公私嵌合組織體解構之后，同樣涉及公辦與民辦學校之間的同質競爭。這一問題的處理不但關系到基礎教育供給主導權的歸屬，而且涉及結構性套利機會的根除。因此，其一，應當明確將基礎教育領域的民辦與公辦學校納入同一管理體系，對各民辦普通高中在審批地以外招生進行數額與指標管理；其二，應嚴禁普通高中以任何形式組織提前招生、免試招生、超計劃招生、違規跨區域招生，嚴禁民辦學校與公辦學?；旌险猩?；其三，應當將違規招生等不正當競爭的監管納入教育督導的范圍，強化教育督導的執法監督作用，以解決屬地政府監管內在驅動力不足的問題。

（四）規范資本運作，保障基礎教育的公共性

如前所述，以利潤最大化為目標，借助資本的力量擴大市場占有率，提高運營效率和效益，并通過資本市場轉移風險和利益，是資本運作的特點。具體到教育領域，規制資本運作的目的在于消弭盈利模式伴生的擴張訴求對教育資源均衡化的破壞，隔斷資本市場的動蕩給教育的穩定性和可持續性帶來的風險。

盈利能力是上市企業的核心競爭力。從資本運作的邏輯而言，擴大市場空間、減輕運營成本、提升議價能力是實現利潤增長的主要路徑。具體到基礎教育領域，擴大市場空間主要體現為縱向和橫向兩種擴大方式：縱向擴大即通過覆蓋多學段教育，增強各學段之間的黏性，保障生源的穩定增長；橫向擴大是指通過跨區域擴張，實現橫向辦學規模的擴大，拓寬市場輻射面，“衡水系”中學的跨區域擴張屬于典型的橫向擴張。減輕運營成本主要體現為通過連鎖式、加盟式、合作式、嫁接式、聯盟式、托管式等多種集團化辦學，以規?；藴驶倪\營方式降低擴張成本，以及通過與政府、其他資本合作的方式，將附加價值較低、資金耗費較大的環節外包，從而簡化經營組織構架，實現輕資產運營。提升議價能力主要體現為利用大量資金打造品牌、提升資源控制能力、建設成熟的經營模式，利用資源控制力形成優勢地位，并通過成熟的運營模式快速擴張，從而掌握定價權。從上述三種利潤增長的路徑可以看出，擴張是教育資本運作的必然結果。這種擴張對基礎教育的普惠性、均衡化、可持續性發展必然產生沖擊。基于基礎教育的特殊屬性，為了維護基礎教育的普惠性、均衡化，保障受教育者的合法權益，限制資本的無序擴張，禁止不正當競爭是當前制度建構中的重要任務。

從風險防控的角度而言，對于一般企業，資本運作的風險在于破產成本的承擔以及企業控制權的轉移，但是，在具有民生保障屬性的教育領域，抵御破產風險不僅涉及投資者的利益，更關系到受教育者的權益，關系到教育公共服務供給的穩定性。因此，如何應對資本套現退場之后受教育者權益的保護，如何保障民生領域基本公共服務的穩定性、可持續性，一直是制定相關公共政策時各國政府考量的焦點。正是鑒于資本化運營與教育公益性的沖突，各國政府均對教育的資本運作持謹慎監管的態度，而以VIE 架構海外上市，意味著脫離、規避國內的行業監管，從而加大了資本套現離場對教育領域帶來的系統性風險。因此，必須限制、規范教育領域的資本運作特別是VIE架構的使用，避免資本化侵蝕基礎教育所承載的公共利益，消解教育的初衷。

總之，教育關乎國計與民生，它不僅肩負著人才培養的使命，而且承載著促進階層流動，助推社會公正、公平等諸多功能。在特定的社會背景下，利用公辦學校的優質資源興辦民辦學校，采用公私嵌合、一體多校的組織形態，通過產業化的運營模式，衡水模式成就了自己的輝煌。同時，這種利用監管漏洞套利崛起，進而擴張的模式又備受爭議，爭議的焦點不僅僅限于對最初的公私嵌合、違規招生等手段的正當性的質疑，更深層次地體現為產業化運營的底層邏輯與教育公益性之間的齟齬與對撞。這種對撞涉及教育資源分配的原則應當遵循普惠還是集中、人才培養的目標應當側重于選優還是均優、培養模式應當單一化還是多元化等諸多基礎性問題，同時也關系到教育公平與效率之間的平衡。因此，破解衡水模式負效應的關鍵在于重塑公平、科學、可持續的教育資源配置機制。

注釋

①據衡水滏陽中學官網信息顯示，其是依托河北衡水中學，經省教育廳批準成立的公辦民助高級中學。