全域土地綜合整治：線性軌跡、邏輯框架與實踐反思

湯瑜 于水

[摘? 要] 全域土地綜合整治是應對耕地碎片化、空間無序化、土地低效化、環境惡化等問題的重要手段，然對其因由緣起、內涵意蘊、風險價值尚無明確界定。為有效指導實踐，采用文獻分析、對比分析等方法對全域土地綜合整治的線性軌跡、理論要義和實踐價值進行系統分析。結果表明：土地治理活動歷經“元點式”土地整理、平面“工程式”土地整治以及立體“事業式”全域土地綜合整治;其內容包含農用地整治、建設用地整治、生態環境整治，系統性是其時代要求，全域性和綜合性是其內涵表征;從價值來看，全域土地綜合整治的積極面向是實現城鄉統籌發展與鄉村內生整合，潛在風險在于指標財政、精英俘獲與上樓致負。為發揮全域土地綜合整治積極價值，需要在實踐中改革財稅制度，黨建引領村民自組織建設，實現農戶可持續生計。

[關鍵詞] 全域土地綜合整治;轉型升級;指標財政;以民為本

[中圖分類號] F301.2???????????????? [文獻標識碼] A???????????? [文章編號] 1008-4479（2021）06-0109-08

一、引言

在全力構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局背景下，土地資源的基本國情沒有根本改變，土地整治面臨推進新型城鎮化、農業現代化、新農村建設、生態文明建設和鄉村振興等多元要求，亟需轉變發展理念，樹立土地整治的系統性思維。土地作為國家建設與社會發展的空間載體和構成要素，在不同階段，其治理活動有不同面向。實際上，具有現代意義的土地整治概念于二十世紀八十年代進入國家與學界視野，一批杰出學者對國內外土地整理的定位、模式和內容進行了分析研究。隨后土地整理的概念結合時代發展和國家戰略需求，又經歷了發展、演化與轉型。2019年12月，自然資源部提出在全國范圍展開全域土地綜合整治試點工作，2020年中央一號文件提出開展鄉村全域土地綜合整治試點，優化農村三生空間布局。應當意識到全域土地綜合整治已上升為國家戰略，而學界對其因由緣起、概念內涵、價值、風險等尚無明確界定，導致全域土地綜合整治實施存在極大挑戰與社會風險。因此，明晰“全域土地綜合整治”的變遷軌跡，廓清其概念框架，反思其價值取向，成為亟待解決的學術命題。

全域土地綜合整治是全新命題，學界對其研究較少，既有研究多聚焦于傳統的土地整理和土地整治，并集中在概念內涵^[1]、理論基礎^[2]、規劃設計^[3]、效益評價^[4]、技術模式^[5] 等方面。也有學者關注土地整治的時代背景，關注其轉型發展，如嚴金明等從土地整治現狀出發，提出土地整治轉型的“十大戰略導向”^[6]。孔雪松等提出了面向鄉村振興的土地整治轉型框架^[7]。喬陸印等構建了面向鄉村發展轉型的土地綜合整治邏輯體系框架^[8]。還有一些學者著眼于土地轉型中的“全域性”和“綜合性”特征，認為全域是整治項目的疊加，綜合是整治目標的統合。總體而言，既有研究對土地整治及其轉型作了充分研究，并對“全域”和“綜合”的意蘊指向作了有益探索，但這只是對全域土地綜合整治的簡單理解，無法充分回應新時代全域土地綜合整治的內涵意蘊，也無法有效指導全域土地綜合整治的地域實踐。

鑒以上，本研究從全域土地綜合整治的歷史緣起出發，探究不同時期土地整治的歷史定位。然后從新要求、新內涵以及實踐原則層面構建全域土地綜合整治邏輯框架。最后從價值反思出發，分析全域土地綜合整治的積極面向與潛在風險，以期豐富全域土地綜合整治相關研究。

二、線性軌跡：全域土地綜合整治的歷史展開

改革開放以后，土地經歷或分散或綜合、或簡單或復雜的改造，土地整治亦由零星、分散、簡單的整治活動，向綜合、有序、系統全面整治演化。因差異化的社會訴求，土地整治呈現差異化的時代特征。關于土地整治的概念演變，本文在總結階段性社會訴求、城鄉關系和研究重心指向的斷代劃分法基礎上^[9][10][11]，依據土地整治法律政策變遷脈絡、學界研究趨勢以及實踐活動階段特征，提出“項目式”“工程式”與“事業式”的分類標準，具體將土地整治概念的發展歷程劃分為三個階段（表1）：1981—2008年，土地整理時期，偏向于農用地整理，強調經濟效益;2008—2015年，土地整治時期，農用地和建設用地整治并存，逐漸關注經濟和社會效益;2015年以來，全域土地綜合整治時期，將城鎮工礦用地以及生態整治納入整治范圍，其內涵更為全面與綜合。

（一）元點“項目式”土地整理

20世紀70年代末期，中央政府確立了工業優先發展戰略，并通過工農業“剪刀差”實現工業化快速發展。此時，生產建設占用耕地問題愈發明顯，耕地面積持續減少。為促進社會經濟良性發展，陳傳康、周立三、吳傳鈞等老一輩專家學者于80年代初期提出“國土整治”概念，強調國土資源的開發利用與治理保護并行。1986年3月，中共中央印發《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，要求對非農業建設用地進行清算。隨后《土地管理法》《土地復墾規定》《國家基本農田保護條例》相繼實施，土地整理進入合理開發利用農地、加大治理保護時期。由于這一時期土地工作包含土地開發、土地整理以及土地復墾，學術界在概念表達上也出現一定轉向，將原本三個相互獨立的名詞合成為“土地開發整理”或“土地復墾開發整理”，如朱德舉等將土地開發整理的概念定義為“在一定區域內，為進一步提高土地利用率和利用效益，明晰土地權屬關系所采取的一切措施或行為”，但其基本內涵與核心要義并未改變。

因此，中華人民共和國成立后至21世紀初的土地工作以“土地整理”為概念標志，以農用地整理、土地開發整理為主要形式，其內容涉及產權確認、田塊調整、水利建設、道路構筑、土地保護、廢地改造、景觀營造、土地分配和地價分割等方面，其核心為確認土地權屬關系和組織土地利用，其資金來源于在耕地占用稅基礎上建立的國家開發建設基金和土地出讓金，這標志著現代意義上土地整理工作的起步。盡管這一時期土地整理工作取得了重大成就，但由于部門間條塊分割、利益博弈以及政策設計缺陷等因素，土地整理被割裂為單一內容的項目，且常以單個項目的形式落地。同時由于當時科學技術能力不高，國家宏觀戰略和長期發展規劃不足等因素，基層政府往往采用行政、經濟及技術等手段實施，缺少對一定區域內生產、生活和生態的綜合考慮和長遠規劃，也較少涉及建設用地整治和生態整治內容。

（二）平面“工程式”土地整治

隨著土地市場活躍，各地政府大興土地財政。國家統計局資料顯示，2004至2008年，全國共征收土地6833.15km²，耕地面積大幅度減少，耕地質量持續退化，人地矛盾不斷加劇。2008年新農村建設活動啟動，宅基地整治納入土地整理范圍;同年10月十七屆三中全會召開，中央第一次提出“土地整治”概念，明確“土地整治”是土地整理復墾開發的統稱，土地整治正式成為國家層面的戰略布局，這在一定程度上促進了學術研究中概念的統一清晰，土地整治的各項工作基礎也得到進一步強化。此后土地整治工程正式寫入2009年中央一號文件和政府工作報告，土地管理保護要求更加嚴格。2011年6月，國家“十一五”規劃明確提出實施主體功能區戰略，推進農村土地整治，保護耕地紅線、農業生產和生態環境。2012年3月，國土資源部土地整治中心成立。次年國家啟動美麗鄉村創建活動，各地區紛紛將土地整治工程與美麗鄉村建設相結合。在這一系列背景下，土地整理向土地整治轉變。

因此，這一時期的土地工作以“土地整治”為概念標志，以農用地整治、農村建設用地整治為主要形式，土地整治成為一定時期內對區域土地開發、利用、治理和保護行動的統一管理工程。土地整理到土地整治，不僅是內容的延伸，更是項目式整理向工程式整治的轉變。土地整理強調耕地面積增加和農業產業發展，運用技術手段對農地進行集中、平整和改良，旨在解決耕地數量與糧食產量問題。土地整治雖仍將農地整理放在重要地位，但逐漸重視對農用地集中、治理與流轉，增加農村建設用地復墾、工礦廢棄地整治與增減掛鉤內容，加強對農用地和農村建設用地整治后效益評估，關注土地整治對環境的影響。土地整治是在統一平臺進行各類土地工程的規劃與協調，是實現統一互動的工程管理。這一時期，基層政府將土地整治與新農村建設和美麗鄉村建設相結合，通過以工育農、以城帶鄉提升農村的發展動力，土地整治成為實現經濟效益和社會效益的重要載體。不可否認的是該階段研究仍重點關注土地整治對耕地數量、質量的貢獻，對調整土地權屬關系、實施生態治理等重視程度不足，而這正是區別于事業式整治的根本。因此，如何轉重心、保護生態環境和促進社會協調發展成為政府和社會關注的重要問題。

（三）立體“事業式”全域土地綜合整治

在經濟“新常態”背景下，為打破城鄉二元體制，讓農民共享現代化成果，大量資源涌入農村，農村一二三產業建設發展迅速。在鄉村功能上，“后生產主義”成為獨特話語模式^[12]，鄉村空間結構、人口結構和產業結構激烈變化，傳統農業生產中心性功能消解，農村逐漸脫離農業和農事，鄉村功能多樣化發展。但在鄉村形態上，農地拋荒普遍，資源約束緊張，農村環境污染嚴重，自然村逐漸消亡。為此，2015年，“加強生態文明建設”正式寫入國家五年規劃，2017年1月《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》提出“健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制”，十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”。2020年中央一號文件提出“開展鄉村全域土地綜合整治試點，優化農村三生空間布局”。社會經濟發展與國家戰略轉向深刻影響著各地區的土地整治實踐，對土地整治提出了更高要求，土地整治被賦予更為豐富的內涵，其涵蓋范圍、實施方式和核心目標愈加多元化，意以“田水路林村城”和“山水林田湖草”綜合整治提升人類生活和生產條件，保護人類生態空間^[13]。

因此，該階段的土地工作從保持耕地保有量和調控建設用地，轉變為以全域土地綜合整治為概念標志，以農用地、農村建設地以及生態環境整治為主要形式，實現耕地面積增加、質量提高、農村建設用地總量減少、農村生產、生活、生態條件改善、城鄉均衡發展的綜合性目標。在該階段，學界多將土地工作作為一項事關地區全局、影響深遠的綜合性、長期性事業進行研究：考量時代需求與區域特征，關注糧食安全、生物多樣性、水土保持、人居環境與農戶生計，探索整治后評價與檢測機制、重大項目布局機制和差異化實施模式。而其實質是工程學話語向管理學話語的轉變，突出體現在全域土地綜合整治背后價值觀念的變化。這一時期的全域土地綜合整治強調對生態環境積極響應，區別于傳統元點“項目式”或平面“工程式”的推進方式，更注重全區域、全要素和全周期整治，更具備系統性、戰略性與綜合性，并以國家戰略為導向，通過優化城鄉用地結構和布局，促進城鄉間資源的均衡配置及生產要素的合理流動，加快推進農業農村現代化建設、生態文明建設、城鄉一體化發展以及鄉村振興戰略的落地生根。

三、邏輯框架：全域土地綜合整治的內容展開

全域土地綜合整治是指以系統理論為指導，在農村現有土地整治的基礎上，立足地方土地利用規劃和城鄉總體發展愿景，在可持續發展理念下使用工程技術和管理手段對區域內未利用地、非合理用地異質性整治，對區域空間優化布局，對“山水林田湖草路村廠宅”綜合整治，對高標準農田連片提質，對存量建設用地集中盤活，對農村人居環境治理修復，對美麗鄉村和產業融合發展用地集約保障^[14]。其目的在于實現生產、生態、生活的優化調整，經濟效益、生態效益、社會效益的協調統一，即實現農業農村高質量發展以及鄉村振興。其具體內容包括：（1）農用地整治系統突出提高耕地的質量，補充耕地面積，完善農業基礎設施，鼓勵耕地流轉，優化基本農田功能性布局;（2）農村建設用地整治系統以廠、礦、宅整治為內容，突出宅基地整治，通過零散居民點搬遷和空心村拆遷后集中居住補充耕地面積和流轉建設用地指標;（3）生態環境整治系統上突出環境保護修護、生態治理恢復，實現域內生產、生活、生態“三生”永續發展。

（一）全域土地綜合整治的系統要求

傳統的土地整理和土地整治常被理解成以改善耕地利用條件、增加耕地面積、擴大農業產出以及實施村莊整理為目標的簡單的土地整理活動，其最大特征是內容簡單、手段單一和范圍狹窄。因此，傳統的土地整理和土地整治是碎片化且缺乏協調性的，常因為視野、技術和經濟水平的欠缺而使其鎖定在一元化的項目、領域和開發模式內。頂層設計不足，整治模式同化;空間邏輯不強，復合功能弱化;規劃論證不力，人地關系泛化;定位認知偏仄，統籌協調不足等成為傳統農村土地整治（理）存在的突出問題。隨著農業現代化、美麗鄉村建設以及鄉村振興的提出，割裂和單一的傳統模式無法滿足新時期的土地整治要求。例如，鄉村振興的“二十字方針”就要求土地整治能夠實現糧食安全保障、城鄉空間重構、城鄉發展統籌、資源利用集約和人居環境改善等多重功能。全域土地綜合整治是一項復雜的系統工程，需要立足鄉鎮國土空間規劃戰略引領，由碎片化整治轉向系統性治理，由問題導向轉向目標導向，由以地謀增長轉向以人謀發展，實現制度設計、空間規劃和價值認知的統籌協調。系統不是“土地整治+”，系統是以地方長遠規劃和國家戰略需求導向的一攬子發展，是相互聯系的工程項目統一設計后達成的區域層次、時間周期、范圍內容、方式手段、功能目標的系統融合。

（二）全域土地綜合整治的多元內涵

全域土地綜合整治中的“全域”是指一定層級內的完整區域網絡，具有時序性（全周期）和層次性（全區域）的特征。全域的時序性含義是指全域土地綜合整治實踐活動是一個動態發展的過程，隨著時間的推移，全域土地綜合整治內部子系統的內容和功能會做出符合現實需要的演化，這種演化既有系統內部要素間關聯方式轉變的影響，也有外部環境變化的作用，而全域土地綜合整治正是在周期性的動態演化中實現系統性功能的。全域的層次性具體包含三層內涵：（1）在微觀域內，舍棄項目孤立，以項目簇群化形式協同展開，集中部署。全域土地綜合整治以多個項目的形式（居住點集中、土地復墾、環境治理等）在一定的范圍（鄉、村）協同展開對“山水林田湖草路村廠宅”全方位的整理、治理和規劃;（2）在中觀域內，轉變單一某村莊的試點性思維，強調區域土地整治的整體性，縮小村莊間貧富差距;在縣、市乃至省域內根據資源稟賦，通過空間規劃、增減掛鉤、土地流轉等方式實現土地資源的全域調配，構建農業產區、工業產區、生活居住區等功能區劃。（3）在宏觀域內，即具備國際發展視野，迎合國家戰略需要，在國家層級上對全國各地區的發展路徑做頂層設計，進行跨省的綜合性規劃，如“一帶一路”“主體功能區”“長江經濟帶”。

“綜合”一詞涵蓋了土地整治的內容目標、規劃設計和組織方式，即綜合使用多種手段，借鑒多學科優勢，對“山水林田湖草路村廠宅”等要素進行綜合、系統的整理與治理，最終實現區域內的“三生耦合”。其具體內涵包括：（1）內容整合。全域土地綜合整治以農地、農村建設用地、城鎮工礦用地、生態整治等為基礎，涵蓋產業轉型、鄉村振興、精準扶貧、美麗鄉村建設、新農村建設等多個任務目標，實現“一攬子發展”。（2）組織協同。全域土地綜合整治是多部門協同開展的土地整治活動，在此過程中多規合一、聯合整治，從頂層設計上保障項目間的流暢性。此外，全域土地綜合整治改變以往“兩頭推進，中間不動”的局面，以域為整體，采用多種手段綜合推進域內各單位的土地整治工作，進而實現整治區內各單位的協同發展。（3）規劃綜合。即借鑒地理學、工程學、環境學和管理學的研究尺度，綜合使用經濟、行政和法律的手段對生產、生活、生態整體規劃，實現區域內人口、土地、產業的耦合格局。

（三）全域土地綜合整治的實施原則

第一，全域規劃實施。在“縣域”以上層級實現多規合一過于復雜，但該原則在鄉村層級相對容易實現。在鄉域范圍內將土地利用規劃、城鄉建設規劃、產業發展規劃、鄉村治理規劃合而為一，以全域土地綜合整治為“抓手”，將多種規劃全盤考慮，進而建立具體的鄉級乃至村級整治規劃，確定各域級的優勢以及未來的發展方向，使整治后居住區、產業區和農業區的布局規劃具有前瞻性。第二，全域產業引導。全域土地綜合整治規劃設計需要具備合理性、科學性和預見性，根據土壤肥力、土地區位、礦產資源、文化傳統、歷史條件等資源稟賦分區域建成產業區、農業區、居住區的空間綜合體，實現土地、產業、人口的三集中，發展立體農業和體驗農業，形成一二三產業融合發展的鄉村土地利用新格局。第三，全域生態覆蓋。全域土地綜合整治應與我國生態建設相結合，以城市增長邊界紅線、基本農田數量紅線以及生態紅線為邊界，結合“山水林田湖草”，落實生態整治。要以生態事業產業化、產業事業生態化，提高區域空間內“山水林田湖草”的黏質性，實現區域空間內自然資源的生態性開發和生態資本的內生性發展。第四，全域社會提升。其一，增加收入。無論是全域土地綜合整治還是鄉村振興，根本目的在于實現“生活富裕”。其二，文明鄉風。提升農民居住環境質量，完善區域基礎設施建設，調解農戶間土地權屬爭端。其三，有效治理。改革基層管理體制與社會治理結構，實行地屬人的雙重網格化管理。

四、實踐反思：全域土地綜合整治的價值展開

（一）積極面向：城鄉統籌發展和鄉村內生整合

作為應對耕地碎片化、空間無序化、土地低效化、環境惡化等問題的系統治理手段，全域土地綜合整治雖然由政府部門主導實施，但其中多元主體上下聯動、互動參與，成功回應了城市和鄉村的發展需求。從全域土地綜合整治的生成邏輯來看，全域土地綜合整治的價值取向主要表現在由外而內的城鄉交流過程中能實現工農互補和城鄉統籌發展，以及在自內而外的鄉村發展過程中實現鄉村空間的內生整合（圖1）。

就城鄉關系而言，全域土地綜合整治實現由外而內的城鄉統籌發展。作為地域單元，城市和鄉村在區位結構、經濟資源、人才素質、環境質量、政策導向等方面存在顯著差壓，導致人口、土地、資金等在城鄉間不規則流動。傳統的土地整治（理）多以單個項目或工程的形式開展局部土地治理活動，或聚焦于農地及基礎設施治理，或聚焦于建設用地治理，缺乏全區域和綜合性考量，割裂了城鄉間的內在關聯。全域土地綜合整治以鄉鎮國土空間規劃為引領，著眼于大尺度視域下的產業區、農業區、居住區調整，符合地區土地利用規劃安排和城鄉總體發展愿景設計，防止空間無序化，促進城鄉人口、土地、產業的協調發展。具體而言，通過對地區長期發展規劃、鄉域各單元發展規模、人口土地經濟資源條件等的熟悉認同，全域土地綜合整治對區域內各類整治項目系統分配，合理劃定三區三線，高效有序開展各類土地整治項目，使城鄉地域空間精準定位。通過城鎮化發展中的建設用地指標增減掛鉤、市場化進程中的資源自由流動、網絡化發展中的信息交流互動，農村系統的人口、土地、資源有效流入城鎮系統;而資本下鄉、政策下鄉、人才下鄉又使鄉村系統獲得來自城鎮系統的資金、產業、技術和人才，最終實現鄉村轉型、城鄉融合、協同發展。

就村域空間來說，全域土地綜合整治實現由內而外的鄉村內生整合。全域土地綜合整治涉及農用地整治、建設用地整治以及生態環境整治，分別指向生產空間、生活空間和生態空間，即全域土地綜合整治可以實現“三生”永續、“三農”協調。通過農業地整治，整合農村耕地資源，提高耕地數量質量，完善耕地基礎設施，可以實現農業規模化經營、提高農業現代化水平，發展三產融合的現代農業。通過工礦建設用地整治，可以淘汰落后產能，引導鄉鎮企業合理布局，集約發展，建設工業園區，形成互補效應。通過農村建設用地整治，充分尊重農民意愿，以公共配套設施完善、居住條件改善，吸引農村人口集中居住，可以改善人居環境，提升居住質量，也可以節約建設用地指標，減少空心村落，合理布局村落空間。通過農用地生態環境整治，可以減少土地污染、農業面源污染，逐步實現農業綠色化生產;在建設用地整治過程中關停污染企業，修復污染水源，可以實現綠色生產;在生活空間開展生態整治，開展垃圾分類、污水治理、廁所革命，可以實現綠色生活。此外，通過綠色走廊、自然斑塊、生態防護林等建設，最終可以構建綠色發展框架。因此也就相應地形成了生產、生活、生態的永續發展和農業、農村、農民的域內協調，鄉村實現由內而外的內生整合。

（二）潛在風險：指標財政、精英俘獲與上樓致負

在全面建成小康社會、推動鄉村振興的要求下，全域土地綜合整治呈現農用地、建設用地、生態環境整治，取得了對外城鄉統籌和對內鄉村整合取得良好治理績效，但這種整合卻具有一定的行政色彩，尤其在項目的底層實踐過程中，由于環境的復雜、體制的障礙、激勵機制的扭曲，基層政府的行政主導很可能導致指標財政、精英俘獲和上樓致負。

第一，指標財政。各地區實施農村建設用地整治存在巨大的資金壓力，面臨諸多社會風險，如上訪、抗拆、騙補等。而鄉鎮政府仍選擇開展建設用地整治活動，多少有“指標財政”的原因。與城鎮地區“土地財政”不同，鄉鎮地區由于區位、配套設施等原因常無法以土地使用權出讓形式增加地區財政收入，建設用地增加掛鉤指標跨域流轉成為鄉鎮政府補充財政收入的手段之一。據研究團隊田野調研發現，湖北某縣2019年建設用地增減掛鉤結余指標交易收入入庫4.5016億人民幣，交易指標1500畝，畝均指標價格約30萬元，而當地住宅拆遷價格多為5至8萬元，其中巨大的經濟收益或許是財政收入捉襟見肘的鄉鎮政府推進合村并居的原因之一。

第二，精英俘獲。全域土地綜合整治涉及大量的工程建設，而筆者調研中發現，工程建設多由當地精英承包。如蘇北某村村支書承包了農用地整治后的3000畝耕地用于碧根果種植，承建了鄉鎮一半以上的安置小區建設，而普通農戶由于信息、資金、能力等原因卻很難參與其中。此外，全域土地綜合整治推進三產融合的過程中涉及農業合作社組織培育，但其中相應地存在精英俘獲風險。合作社多由幾個精英大戶主導控制，“大農吃小農”的現象時有發生，在由強勢主體“利益共謀”組成的合作社中很難真正的與民受益。

第三，上樓致負。全域土地綜合整治進程中以指標流轉實現資金回流，打造現代化安置小區，推進農村人居環境提升。但拆遷補償標準不高，安置費用難以填補農民市民化成本。農戶在整治后家庭儲蓄額大幅縮減，甚至出現負債，“富民增收”壓力增強。此外，農民上樓還面臨生活壓力增加問題。全域土地綜合整治實施后，村鎮人均可支配收入大幅增加，增長率遠超同期其它鄉鎮，但居民普遍反映生活成本上升、生活壓力增大。尤其是60歲以上留守人群，其收入主要源于耕地流轉租金和農資綜合補貼，面臨無再就業能力、無離退休養老金、無地耕種的困境。

（三）治理之道：實現民生為本的全域土地綜合整治

在工業化、城鎮化、現代化背景下，傳統的土地整治（理）無法有效回應新時代多元任務和目標，全域土地綜合整治以其全域性和綜合性特征跳出傳統模式窠臼，融合理工管多學科思維以多種手段形成價值認同整合項目、協同組織、事業式一體推進，是優化國土資源，推進新型城鎮化、農業現代化、新農村建設、生態文明建設和鄉村振興的重要手段。但其在實踐中衍生的社會風險值得警惕，究其根本，全域土地綜合整治是“民生為本”的長期事業，因此，需要在實踐中改革財稅制度，黨建引領村民致富，實現農戶可持續生計。

首先，以財稅制度改革增加財政收入。完善鄉鎮財政制度改革，健全與財權相匹配的事權關系和服務體系，增加鄉鎮政權財政收入能力，減少鄉鎮政府指標財政動機，弱化土地經營者角色，將經濟增長、民生服務、環境保護、公民滿意度等納入鄉鎮政府考核內容^[15]，增加對鄉鎮基層政府專項轉移支付力度，從而完善鄉鎮政府民生為本的激勵機制。

其次，以政黨建設推動村民自組織建設。推薦黨員擔任村民自組織帶頭人、設置黨員牽頭的監督平臺以及組建黨員議事機構等發揮以黨建促進村民自組織建設和社會整合的作用。通過強化農村基層黨建活動團結農戶力量，打破信息傳遞差序格局和不合理的利益分配格局，激活農民村莊公利的主人公意識，最終激活農民發展潛力。

最后，以政治手段實現農戶可持續生計。以一次性經濟支付方式將失地農民納入城鎮職工基本養老保險范疇，增加失地農民風險抵御能力。同時以優先聘用、職業技能培訓、推薦就業等方式解決農村老弱人口就業問題，使其獲得土地流轉租金的同時獲得工作薪金。此外針對低保、五保等農村貧弱人員，以國家政策兜底的形式將其納入保障范圍，提高其生計可持續性。

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