“十四五”時期鄉村產業扶貧高質量發展面臨的挑戰及其應對
——以江西為例

彭柳林，余永琦，王長松

(江西省農業科學院 農業經濟與信息研究所，江西 南昌 330200)

0 引言

2020年是決勝脫貧攻堅戰的收官之年，中央在部署“三農”領域重點工作時，首次在中央一號文件中提出把“堅決打贏脫貧攻堅戰”放在始發的位置，突顯了“脫貧攻堅”的重要地位。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央圍繞脫貧攻堅作出一系列重大部署和安排，提出產業增收是脫貧攻堅的主要途徑和長久之策，產業扶貧是穩定扶貧的根本之策[1]。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出，“要實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，推動特色產業可持續發展”。當前學術界對產業扶貧減貧效益、經濟成效、實踐困境及其原因、優化改進等方面進行了長期和深入的研究。目前，學者們普遍認為，產業扶貧對貧困戶增收、產業發展及結構調整等方面具有積極的正向作用[2-4]，能夠有效帶動貧困戶參與產業化經營，激發貧困戶內生動力[5]，促進貧困戶就業增收脫貧[6]，發揮出較好的脫貧減貧效果。但也有一些學者研究發現，當前產業扶貧效能發揮不充分[7-8]，在實際工作中，既面臨資源環境、地理位置、基礎設施缺乏、思想觀念等現實條件制約，又存在市場主體缺乏、內生動力不足、利益聯結機制不緊密、產業發展同質化，以及土地、資本、勞動力、制度、創新等要素供給缺乏等問題[2,8-13〗，同時還存在諸如市場風險、道德風險、信用風險等困境[14]，產業扶貧的持續性作用受到嚴重影響。

作為革命老區，江西是全國脫貧攻堅主戰場之一。脫貧攻堅戰打響以來，江西深入貫徹落實習近平總書記關于扶貧工作的重要論述，牢記習近平總書記寄予江西“要在脫貧攻堅上領跑，不讓一個老區群眾在全面小康中掉隊”的厚望重托和“作示范、勇爭先”的目標定位，堅持把脫貧攻堅作為重大政治任務和第一民生工程。因此，以江西為例，深入剖析“十三五”時期產業扶貧中存在的突出難題，對“十四五”時期鞏固提升脫貧成果、促進鄉村產業扶貧高質量發展，實現脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接具有重要意義。

1 “十三五”時期鄉村產業扶貧發展的主要成效與做法

1.1 主要成效

發展產業是其他扶貧措施取得實效的重要基礎，事關脫貧效果的持續穩定。脫貧攻堅戰打響以來，江西省始終把產業扶貧擺在優先支持位置，按照“核心是精準、關鍵在落實、確保可持續”要求，聚焦工作重點，狠抓措施落實，江西省貧困縣實現全部脫貧摘帽，脫貧攻堅成效位列全國“第一方陣”。2019年5月，習近平總書記視察江西時，充分肯定了“江西脫貧攻堅成效明顯、贛南蘇區脫貧攻堅取得決定性勝利”。2019年度國家脫貧攻堅成效考核位列“第一方陣”，扶貧資金績效考評連續三年獲全國“優秀”等次。

江西省產業扶貧模式和經驗做法成為全國典型。2016年，贛南臍橙產業扶貧模式成為全國三大產業扶貧典型范例，獲得了習近平總書記親自批示，并在全國12場集中連片扶貧區域現場觀摩會上做典型發言。2017年5月，農業農村部和國務院扶貧辦聯合在贛州瑞金召開了全國產業扶貧現場觀摩會，向全國推介江西省產業扶貧做法。2018年6月，在全國打贏脫貧攻堅3年行動電視電話會議上，江西省作了“強化產業就業扶貧根本之策、確保高質量可持續精準脫貧”的典型發言。2019年，吉安市產業扶貧做法列入國務院大督查通報的130項地方典型經驗，井岡蜜柚入圍全國第二批22個產業扶貧典型范例。截至2019年底，江西省發展特色扶貧產業帶動貧困戶106.4萬戶次、貧困人口336萬人次，其中73.38萬戶貧困戶獲得產業扶持，戶年均產業預期增收3100多元，發展有扶貧帶動作用的新型經營主體4.72萬個，3058個貧困村有專業合作社6487個。

1.2 主要做法

1.2.1 在頂層設計上，出臺了系列指導文件 江西省始終堅決貫徹落實習近平總書記扶貧工作重要論述，形成了自上而下的巨大行政性驅動力，動員全社會力量，并投入了大量人力和物力參與精準扶貧，建立和完善了科學規范的考核評估機制。按照黨中央和省委政府脫貧攻堅決策部署，先后制定出臺了《大力發展特色產業推進精準脫貧實施意見》《推進產業扶貧提質增效三年行動方案》《關于推進扶貧產業高質量可持續發展的意見》等一系列指導性文件，明確了年度目標任務，突出發展重點，落實保障措施。創新運行管理機制，制定出臺了《江西省產業扶貧運行機制管理辦法》《江西省關于完善省級扶貧龍頭企業認定和管理制度的實施意見》《江西省貧困村創業致富帶頭人培育工作實施方案》等管理措施，進一步規范產業扶貧資金用途，促進扶貧資金精準惠及貧困戶。

1.2.2 在特色產業扶貧模式探索上，形成了“五個一”和“一領辦三參與”典型做法 專門成立了江西省特色產業精準扶貧工作領導小組，突出強化經營主體帶貧益貧作用，緊密利益聯結機制，帶動貧困戶獲得穩定產業增收。大力推行“選準一項主導產業、打造一個龍頭、設立一筆扶持資金、建立一套利益聯結機制、培育一套服務體系”的“五個一”產業扶貧模式，以及村干部與能人帶頭領辦、村黨員主動參與、村民自愿參與、貧困群眾統籌參與的“一領辦三參與”產業扶貧合作方式，得到農業農村部、國家扶貧辦等國家部委的充分肯定。產業扶貧實現了由“輸血救濟”向“造血自救”的根本性轉變，通過堅持精準施策、分類扶持，對有勞動能力的貧困戶，大力支持發展對貧困戶增收帶動明顯的地方特色優勢產業；對無勞動能力的貧困戶，重點采取資產收益扶貧方式帶動增收。

1.2.3 在科技助力產業扶貧重點上，堅持“三優先+四結合”原則 “三優先”即在科技創新的試驗示范點建設上，優先選擇江西省貧困縣(市、區)；在科技扶貧的產業定位上，優先選擇具有比較優勢的鄉村特色產業；在產業扶貧的受益主體落實上，優先選擇貧困戶以及帶動貧困戶的新型農業經營主體。“四結合”具體表現為：將開展科技服務產業扶貧與科技服務江西省農業結構調整九大產業工程緊密結合；將開展科技服務產業扶貧與開展科技特派團工作緊密結合；將開展科技服務產業扶貧與推進江西省農業科技協同創新緊密結合；將開展科技服務產業扶貧與培育新型農業經營主體緊密結合。

2 “十四五”時期鄉村產業扶貧面臨的主要制約因素

雖然江西省產業扶貧取得了一定的成效，探索出一批典型產業扶貧模式和做法，有效地促進了村集體和農民增收，但也存在一些“卡脖子”難題亟待解決。

2.1 鄉村人才鏈與產業鏈聯不上融不通，選派駐村工作隊存在“三少”問題

長期以來，人才、土地、資金等各種要素由農村單向流入城市，造成農村“失血”嚴重。貧困地區農村“一懂兩愛”人才“引不進、招不來、留不住”正成為制約產業扶貧成效的關鍵瓶頸。雖然江西省通過選派第一書記和駐村工作隊有效地加強了貧困地區的人才補給，極大地改善了貧困鄉村在領導和管理方面的人才匱乏問題，但是相較于貧困地區強烈的人才需求，仍然是供不應求。具體表現為“三少”，即“一懂兩愛”有能力、有學歷、有專長提供公共服務的人才少；會技術、懂技術、用技術發展產業尤其是新業態和產業融合人才少；懂市場、抓政策、善經營助力貧困地區可持續發展的人才少。

2.2 自生能力和內生動力不足，產業扶貧高質量可持續發展堪憂

近年來，雖然產業扶貧取得了一定的成效，但這是在舉全國之力幫扶下取得的，包括政策法規的推動和資源供給的保障。假設一旦這些外力減弱甚至撤離，扶貧產業高質量可持續發展方面將面臨不少難題。(1)扶貧產業趨同及散小弱問題突出，優勢特色不明顯。以“村委申請、鄉鎮審核、縣市批復”形式確定扶貧產業普遍存在產業個數不少(樂安縣12個、瑞金市10個、吉安縣9個、萬安、萬年縣8個，鄱陽縣6個)、規模較小、分布散亂、短期化、盲目跟從和同質化傾向嚴重等問題，主要集中在油茶、蔬菜、柑桔類、畜禽養殖等產業，優勢特色不明顯，長效主導產業少，抵御市場風險能力較弱。(2)龍頭企業引進困難，套取政府補助資金問題突出。2019年，9個國貧縣沒有1家農業產業化省級扶貧龍頭企業。由于缺乏龍頭企業的支撐，扶貧產業成長困難，地方優特產品無法向縱深發展，只能打“原”字號，甚至淪為發達地區的原料基地，帶貧扶弱能力弱。同時由于農業投資回報周期長、風險大等特點，不少貧困地區企業和農民合作社僅是為了發展某個產業獲取政府補助資金而成立，未充分發揮地方資源稟賦優勢，自生能力不強。(3)過度依賴政府扶貧，忽視培養貧困農民內生動力。各地各單位響應號召，通過攤派式“結親結對”幫扶、利用單位過節福利和現代產業技術體系產業扶貧任務等開展消費扶貧，購買的扶貧產品為貧困戶自產的初級農產品，深加工不足且大多為“三無”產品，不能壯大扶貧產業，缺乏可持續性。同時，自上而下的管制型貧困治理結構導致貧困農民在貧困戶識別、扶貧計劃的制訂及實施等方面被排斥在治理結構之外，處于被動接受地位。貧困農民或等待外部救濟與饋贈，或被動參與由他人代為組織和實施的扶貧活動，缺乏選擇余地，忽視培養和發揮貧困農民的內生動力。

2.3 產業扶貧資金使用績效整體不高，引導撬動作用不明顯

在脫貧攻堅期內，各級政府對財政專項扶貧資金保持了較大的投入力度，但“三多三少”問題突出，即資金投向農業生產環節多、投向產品營銷和品牌建設資金少，投向農業基礎設施多；投向支持促進農業一二三產融合少，資金投向農村生活基礎設施多；投向發展鄉村旅游與休閑農業產業少。此外，在資金的引導和撬動作用方面仍然面臨不少困難和問題。一方面，社會資本對扶貧產業投資動力不足。主要原因在于，貧困地區農業產業大多是流動性差、規模散小、效率低的弱質產業，開發投資大、周期長、見效慢、回報低。另一方面，貧困地區市場運作普遍不成熟，存在市場信息不對稱、資金引導和撬動作用不明顯、資源優化配置不充分等突出問題。

2.4 產業鏈條不健全，利益聯結機制不緊密，增產難增收問題突出

雖然扶貧產業布局多，但產業鏈培育仍存在產品加工鏈條短、服務鏈發展滯后、功能鏈一體化程度低等問題。(1)銷售渠道和信息不暢問題依然存在。近期，江西省也積極探索推進了扶貧直播、領導帶貨(農業農村廳長、縣長、村第一書記等)、網紅帶貨、扶貧展銷、電商消費扶貧、上線“中國社會扶貧網”等扶貧產品互聯網銷售，短期內取得了一定成效。但是，江西省貧困地區農產品主要依賴于線下銷售、分散經營，議價能力低，銷售渠道和信息不暢。如遂川金桔產業年產量5萬t，每年收獲季節，農戶只能等收購商來收購，鮮果收購價僅0.4元/kg，而市場售價高達2.5～5元/kg，農戶只能賺個“血汗錢”。(2)流通成本過高，冷鏈物流建設滯后。貧困地區多數交通不便，地理位置偏遠，村落星羅棋布，快遞公司很難將網點開進村里并覆蓋全域范圍，導致農產品出村進城“最后一公里”受阻。目前，江西省快遞進村率僅為17.6%，且成本高昂，江西省大部分農村快遞費為5～10元/包，有的甚至高達48元/包，與浙江義烏快遞費僅為0.9～1.3元/包相比，存在天壤之別。同時，江西省冷鏈物流設施的嚴重不足，導致農產品腐損率高且市場覆蓋范圍難以擴大，無法獲得穩定收益。目前，江西省冷鏈庫容量100萬t，僅為河南的37%，湖南的48%；生鮮食用農產品的綜合冷鏈流通率13%；果蔬、肉類、水產品冷鏈流通率分別為3.9%、17.2%、10.1%，僅為全國平均水平的18%、51%、25%，腐損率分別高達34.8%、12%、15%。(3)利益聯結機制單一，參與度非常低，沒有真正融入產業，村集體經濟壯大和貧困戶持續增收困難。如種養項目，很多本質上就是貧困戶的農戶把田地流轉給大戶而領取租金，大多數村集體經濟被游離在外而難以壯大；大部分光伏扶貧產業項目采取貧困戶入股模式向貧困戶直接分紅，基本上是財政資金或貸款貼息。分紅期限短，大多是3～5年，沒有給貧困戶帶來可持續性的增值回報，一旦到期沒了分紅，可能出現返貧。資溪縣某旅游產業扶貧項目投入財政資金100萬元，只約定10年帶動12戶貧困戶，每戶每年分紅3000元，且10年后本金歸企業所有。

3 “十四五”時期鄉村產業扶貧高質量發展的對策建議

“十三五”時期，江西省產業扶貧取得了顯著成效，但這是在舉各方之力幫扶下取得的，包括政策法規的推動和資源供給的保障。針對當前江西省產業扶貧存在的“卡脖子”難題，“十四五”時期，為實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接，提出以下對策建議。

3.1 提前謀劃，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接

建立農村低收入人口和脫貧地區幫扶機制，保持財政投入力度總體穩定，接續推進脫貧地區發展。健全防止返貧監測和幫扶機制，加強扶貧項目資金資產管理和監督。完善提升農業產業扶貧保險、防止返貧致貧保險等有效機制，推動特色產業可持續發展，增強內生發展能力。明確政策過渡期限,重啟新一輪產業扶貧改革提升試驗。依靠鄉村振興戰略接續推動長效減貧,把握多維扶貧、城鄉扶貧、制度扶貧、社會扶貧4個戰略重點,建立覆蓋工農、城鄉一體的扶貧體制,從政策退出、政策加強、政策轉化、政策新設4個方面做出調整，構建解決相對貧困的長效機制[15]。

3.2 外引內培，強化農業人才支撐

一是引進“外鄉人”。進一步完善農村基層干部隊伍結構，拓寬高校畢業生到基層就業渠道，進一步加大面向社會公開大學生專職村干(黨建宣傳信息員)招聘力度，在聘任期考核優秀并愿意留任的大學生可正式聘用為事業單位人員，并在全省考試錄用公務員招聘當中適當給予一定崗位，吸引大學生人才參與到我省鄉村建設事業當中來。二是留住“本地人”。重點培育和留住急需、實用的本地人才，尤其是加大對當地“土專家”“田秀才”、新型職業農民的培育扶持力度，并通過創業信貸貼息、科研獎補、職稱職級優先、高定工資檔位等優惠性政策和獎勵性措施，使他們成為鞏固提升脫貧成效的參與者、建設者和受益者。三是留下“工作隊”。第一書記是全面加強黨的基層組織建設的重要撬動點，建議完善駐村幫扶管理機制，鼓勵探索試點第一書記和工作隊員“留任晉升”制度，試點開展第一書記和工作隊員對定點幫扶的鄉鎮、縣城任職、掛職交流機制，打造“不走”的駐村扶貧工作隊。四是用好“三支專家”隊伍。包括全省22個現代農業產業技術體系專家隊伍、省級科技特派團專家隊伍和“田教授”“土專家”隊伍。

3.3 因地制宜，選準特色扶貧產業

切忌盲目跟從，政府因勢利導促進扶貧產業高質量發展。按照“立足產業資源、遵循市場導向、挖掘特色優勢、拓展新型業態”的要求，針對江西以山地丘陵為主的地形地貌特征，依托貧困地區資源稟賦和生態、土地等資源優勢，重點堅持宜農則農，宜林則林，宜牧則牧，宜漁則漁，宜果則果，宜蔬則蔬的原則，著重以高附加值的特色農產品為主，以精細農業方式生產獨具地域特色與競爭力的農產品。

3.4 延伸鏈條，促進“三產融合”發展

借助全省高位推進實施產業鏈“鏈長制”這一重要機遇，重點協調扶貧產業鏈上下游各種矛盾，依托現代農業產業園、農民創業園、農產品電商園等平臺建設，進一步加大對倉儲、精深加工、冷鏈物流業、農村電子商務、鄉村休閑旅游業、鄉村新型服務業等新業態的支持力度，加大園區交通、水電、物流、污水處理等公共服務設施建設力度，進一步增強園區集聚功能，推動扶貧產業全鏈條發展。統籌推進農產品現代流通體系建設，總結應對新冠肺炎疫情的經驗，加快建立儲備充足、反應迅速、抗沖擊能力強的農產品應急物流體系。整合快遞、物流、商貿配送企業現有渠道網絡及運輸資源，構建一個統籌農村商貿流通、快遞物流的縣-鄉-村三級配送體系。

3.5 明確路徑，創新產業扶貧機制

借鑒湖南省宜章縣先進經驗，堅持“面對市場和地方資源稟賦找產業、選準產業找能人、找好能人幫窮人、能人窮人共發展”的產業扶貧路徑。一是建立“四評”遴選機制，選準產業帶貧主體。利用“評企業信譽度、評企業主社會責任感、評企業發展潛力、評群眾對企業滿意度”4種評價機制，并跳出農業抓扶貧，從農業、工業、第三產業中評選出發展前景好、信譽程度佳、帶動能力強的優質經濟實體。二是建立“四員”幫扶機制，激發貧困戶內生發展動能。對每個帶貧主體、自主創業的貧困戶建立產業發展指導員、信貸管戶員、科技特派員、電商銷售員“四員”跟蹤幫扶機制，增強貧困戶發展產業的信心和能力。三是創新利益聯結機制，促進貧困戶可持續增收。分類施策，對有勞動能力的貧困戶，大力支持發展對貧困戶增收帶動明顯的地方特色優勢產業；對無勞動能力的貧困戶，采取資產收益扶貧方式帶動增收。一方面，引導貧困戶將財政扶持資金、小額信貸資金、閑散資金委托給優質經濟主體經營，按股分紅，實現短期收益向長期股東的轉變。另一方面，積極探索“龍頭企業+合作社+基地+貧困戶”模式，帶動貧困戶參與產業發展，培養貧困戶自我發展能力。

3.6 引水成渠，撬動社會資本健康有序參與產業扶貧

一是優化完善服務政策，降低社會資本投資風險。建立全省鄉村產業綜合融資服務平臺，采取鄉村振興PPP項目申報試點、產業扶貧信貸通等投資、融資形式，綜合運用財政、土地、金融、稅收等政策手段，為社會資本投資農業農村提供信息、規劃、融資、建設、運營等一攬子服務，提高社會資本投資效率，降低社會資本投資風險。二是發揮財政資金獎補作用，引導社會資本“健康下鄉”。明確重點投資和支持領域，通過以獎代補、貼息、擔保等方式，讓社會資金真正流向“助農”“益農”的重點領域。鼓勵有條件、有基礎、有能力的市、縣(區)成立扶貧開發公司，負責全省易地扶貧搬遷工程投融資業務，承接貧困地區基礎設施建設項目投融資業務，開展全省特色產業扶貧項目投融資業務，為全省貧困地區提供咨詢、技術、服務等相關業務。

3.7 嚴管厚愛，建立健全容錯糾錯機制

建立以創新和質量為導向的多元評價機制，制定嚴格的認定程序，出臺一系列操作性強的實施細則。寬容失敗，針對前期立項時評審考察程序規范，符合現行法律法規程序，因市場風險和自然風險造成的產業扶貧資金虧損，應及時啟動容錯糾錯機制，按照規定免予問責、處分或從輕、減輕處分[16]。