農村集體產權制度改革的運城求索

薛 璇 趙曉春 解 鋒

農村集體產權制度改革是破解“三農”問題、實施鄉村振興戰略的一把“金鑰匙”。2019年，山西省運城市被確定為中央農村集體產權制度改革試點以來，市委、市政府按照中央要求，堅持頂層設計、高位推進，突出問題導向、精準發力，蹚出了一條具有運城特色農村集體產權制度改革新路徑。通過改革，全市16 067個農村集體經濟組織（村級3 010個，組級13 057個）全部完成清產核資、成員身份確認、股權量化、成立集體經濟組織四個階段工作，共核實資產147.04億元；確認集體經濟組織成員422萬人；成立股份經濟合作社（聯合社）9 411個，成立經濟合作社（聯合社）6 656個；全市完成了16 067個農村集體經濟組織登記賦碼和頒證工作，取得了“閑置資源盤活、集體經濟壯大、農民穩定增收”的喜人效果。

一、強化“四個保障”，高位推動改革

農村集體產權制度改革，是實施鄉村振興戰略的重要抓手，是帶領農民實現共同富裕的必由之路。運城市將這次改革作為重大政治任務，納入全市整體工作“大盤子”，舉全市之力強力推進，以改革實效推動轉型發展。

一是強化組織保障。成立了以市委書記牽頭的農村集體產權制度改革工作領導小組及其辦公室，建立市委、市政府主要領導與成員單位分片包縣（市）、齊抓共管的工作機制，形成了市縣組織實施、鄉村具體落實、部門橫向聯動、協調推進的組織體系。

二是強化機制保障。市委書記、市長多次組織召開市委常委會、政府常務會進行專題研究，并組織相關單位進村入戶走訪調研、指導工作，組織現場觀摩進行推動，同時市、縣兩級財政安排專項工作經費2 469萬元，有力地保障了改革工作如期推進。

三是強化政策保障。全市細化制定了《運城市推進農村集體產權制度改革工作實施方案》，及時召開動員會進行安排部署；印發了《運城市2018年推進農村集體產權制度改革行動計劃》《關于扎實推進全市農村集體資產清產核資工作的通知》《運城市農村集體產權制度改革整市試點工作方案》，為全市試點工作定準了調子，把牢了方向。

四是強化宣傳保障。市委、市政府多次召開改革工作培訓會，邀請部省專家對改革政策和實踐進行解讀；通過電視、網絡、報刊等媒體進行專題報道，通過宣傳畫、公開信、宣傳手冊、宣傳條幅等進行廣泛動員，使老百姓明白農村集體產權制度改革的重大意義和工作程序，從而更好地支持、參與和監督改革。

二、嚴把“四個環節”，有序推動改革

推進改革就要敢啃“硬骨頭”。改革工作正式啟動后，市委、市政府堅守政策底線，規范工作程序，緊緊抓住“清產核資、成員確認、股權量化、成立組織”等關鍵環節，大膽探索，穩步推進，確保改革合法合規。

（一）清產核資環節：拉網過篩，摸清家底，確保集體資產不流失

圍繞“底子”清、運營清、收益清的原則，抓實“四個要點”，實現集體資產賬實相符，不遺不漏。

1.嚴格遵守“六個程序”。遵循清查、登記、核實、公示、確認、上報六個程序。做到制定清產核資辦法、確定清產核資工作組成員、核銷各類資產、清產核資結果“四征求、四過會、四公示”，經村民（代表）會議確認，在村務公開欄不少于7天公示。

2.清產核資“六個重點”。一是盤資源，理合同；二是盤資產，清家當；三是盤資金，理庫存；四是盤在建，清工程；五是盤舊賬，理債務；六是盤投資，明產權。

3.仔細清查“六個措施”。一是分類清查；二是面詢函證；三是明確村界；四是理清賬務；五是核準面積；六是抽樣調查。

4.認真核實“六個比對”。一是賬物比對，以賬找物，以物對賬，做到賬實相符；二是賬證比對，將書面憑證與財務賬簿進行比對，做到賬證相符；三是賬表比對，將清產核資登記表與財務賬簿進行比對，做到賬表相符；四是將農用地、建設用地、未利用地與國土部門比對，確保底數清楚；五是將林業資源清查數據與林業部門比對，確保數據準確；六是將政府投資的資產與財政部門比對，明晰資產權屬，做好移交監管。

（二）界定身份環節：反復推敲，查遺補漏，確保成員確認無誤差

圍繞尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的確認原則，做到“三個注重”，實現組織成員身份界定科學規范、一人一處。

1.注重規范流程。嚴格按照明確組織、制定方案、發布公告、核實登記、公示確認、上報備案、結果應用“七個流程”進行成員身份確認。

2.注重“用心”操作。即：保持公心，貫穿耐心，工作細心，滿懷愛心，彰顯民心，凝聚人心，村民安心。

3.注重梳理總結。通過梳理各村成員身份，總結提出“依法依規合理登記、世代農戶上門登記、戶地分離詢函登記、無戶無地不予登記、群眾認可大會登記”指導意見。在操作過程中，嚴格調查摸底、民主決策、結果公示、資料備案等程序，通過召開村民代表大會、張榜公布、簽字確認等方式，讓村民認可，叫群眾滿意。

（三）折股量化環節：科學量化，公平設股，確保成員利益不受損

圍繞成果成員共享、兼顧村情民愿認同，把握“三個關鍵”，實現收益分配依法依規，公平合理。

1.資產量化堅持“三個要素”。按照原則、對象和方式將經營性資產以份額形式量化到本集體成員。遵照尊重歷史、符合現實、依法依規、科學確定的原則，將經營性資產以份額形式量化到本集體成員，保證村民權益最大化。

2.股權設置堅持“三個類別”。一是對于有經營性資產的集體經濟組織，將經營性資產以股份或份額形式量化到本集體成員，按照科學確定量化資產、合理計量資產價值、明細資產折股方式、確定成員分類享有份額、資產折股量化到人、股份確權到戶等程序進行；二是對于沒有經營性資產的集體經濟組織，成立經濟（股份）合作社，設立虛擬股份，將股份量化到人，確權到戶。三是對有未承包到戶的資源性資產的村，土地不具體量化給每個成員，成員按照所持股份，享受這些資源性資產帶來的運營收益。

3.股權管理堅持“三個提倡”。一是提倡按照“生不增、死不減，入不增、出不減”的原則，股權實行靜態管理；二是提倡股權按照“量化到人、確權到戶、戶內共享、社內流轉”的思路實行閉環運行模式；三是提倡對股權的占有、收益、繼承和有償退出以及抵押、擔保進行積極探索。

（四）掛牌立社環節：嚴格程序，掛牌立社，確保改革紅利不縮水

圍繞確立集體經濟組織市場主體地位，充分激發組織活力，抓好“三個環節”，實現集體資產保值增值。

1.指導抓好“兩個關鍵”。指導各村制定股份經濟合作社章程草案；提倡村“兩委”班子與股份經濟合作社理事會、監事會交叉任職，股份經濟合作社章程采取入戶征求意見簽字表決和大會舉手（或投票）“雙表決”方式，入戶同意率95% 以上，大會表決通過率99% 以上。

2.選舉用好“兩個辦法”。參照《村民委員會組織法》等法律法規，提出兩種指導意見，即成員大會直接選舉和成員代表大會間接選舉，成員代表由成員大會選舉產生。

3.運營做好“兩個探索”。積極探索集體經濟發展模式和持續探索村民委員會與集體經濟組織之間的關系。

三、蹚出“四條新路”，壯大集體經濟

運城市將鞏固拓展農村集體產權制度改革成果作為推進高質量轉型發展的關鍵舉措，不斷探索建立農村集體經濟運營新機制，矢志不渝蹚出改革發展新路子，持續保障農民權益，發展壯大集體經濟。目前，全市村集體年收入突破100萬元的有121個村，突破50萬元的有142個村，95%以上的村突破了5萬元。

（一）強化農村集體“三資”管理

一是抓好集體“三資”清理整治。清理整治工作由市委組織部牽頭，農業農村、財政等相關職能部門配合，按照“黨建引領，強化保障，突出重點，精準施策”的工作思路，以問題為導向，以協調為抓手，以督查為手段，有效解決了農村集體“三資”管理存在的一些突出問題，有力夯實了村級集體經濟發展基礎。據統計，全市共摸底排查各類承包合同133 462份，不規范合同62 156份，已規范完善的合同61 168份，占不規范合同總數的98.4% ，通過合同清理，為集體挽回經濟損失1 932.34萬元；全市農村集體債權總額133 018.9萬元，集中清理整治收回、核銷債權79 136.7萬元，占全市農村集體債權總額的59.49% ；集體債務總額440 449.64萬元，清理整治化解、核銷債務275 056.96萬元；全市共查處違紀違法案件46起，涉案金額266.38萬元，涉案人數46人。二是加強集體“三資”監管。結合實際調研，制定了《運城市農村集體“三資”管理規范化建設指導制度》；堅持每年開展集體經濟審計工作，以農經中心為基礎成立監管中心；各鄉鎮成立集體“三資”管理工作站；各村組成立集體“三資”管理工作小組，負責對集體“三資”有效監管。三是加強集體“三資”信息化管理。在全省率先啟動集體“三資”監管平臺，實現監管規范化、精準化、智能化。如稷山縣建立了農村集體經濟組織“三資”管理數字化平臺，該平臺與稷山縣政府網站農村經濟平臺鏈接，廣大農民可以隨時登錄政府網站了解和監督本村本組財務狀況，實現了集體資產管理公開化、透明性、信息化。

（二）建設農村產權流轉交易市場

全市13個縣（市、區）分別成立了以縣（市、區）長為主任的農村產權交易監督管理委員會，負責轄區內農村產權流轉交易工作的信息收集、整理、審核、把關、協調、溝通等服務工作。各縣（市、區）以鹽湖區為樣板，制定出臺符合實際交易需求的農村產權流轉交易規則，在運營過程中，不斷完善相關制度及各類產權交易操作細則和文本格式，為農村產權交易規范化管理提供依據。根據產權交易現實需求，開展以農村土地經營權交易為主的10種交易服務，并由交易中心統一受理、分職履責、歸口管理，設立交易咨詢、交易申請、交易審核、交易辦理、交易鑒證、抵押登記等服務窗口，同時配套資產評估擔保、招投標代理等中介服務機構、金融服務部門和農業經營服務大廳，有效推動了農村產權交易公開、公正規范運行，實現了農村資產資源“資本”化運營，使“沉睡”的資源變成了“活”的資產，為廣大農民實現以土地經營權為主的財產性收入提供了交易空間，為集體產權合理流動提供了實現價值的交易平臺。截至去年10月末，全市完成各類產權交易2 945宗，交易額18 020.963萬元，其中縣級市場交易84宗，交易額6 158.803萬元；鄉（鎮）級市場交易2 861宗，交易額11 862.16萬元。全市累計完成各類產權交易37 510宗，交易總額達到82 433.1萬元。

（三）創新農村集體產業發展模式

運城市堅持“因地制宜、分類指導”的原則，優化農村集體產業發展布局。一是以現代農業產業發展為依托，全力打造各類“產業帶動型”發展模式。緊緊圍繞全市現代農業產業發展布局和優勢農產品區域布局，采取“公司+集體+農戶”、“合作社+集體+農戶”、“產供銷一條龍”的生產經營模式，發展果品保鮮及冷藏，建設高標準農業園區和蔬菜日光溫室、大棚櫻桃、冬棗、香椿等特色產業園區，發展規模養殖業等等。芮城縣充分發揮“溫室畜牧”、“芮城光伏領跑技術基地”帶動作用，發展以養豬為主的養殖業和光伏發電項目，光伏發電在沿山區域形成新的觀光旅游經濟帶，帶動了全域旅游發展，每年可給村集體帶來30多萬元收益，增加農民收入2 600余萬元。絳縣以打造“櫻桃之鄉”為載體，鼓勵群眾積極流轉土地，規模種植櫻桃樹，以特色產業帶動村級集體經濟發展。二是以產權制度改革為抓手，著力推進村級“資產盤活型”發展模式。分類引導有集體資產的村對現有閑置或低效利用的集體土地、辦公用房、廠房、校舍等集體資源資產經過改造或擴建，通過發包、租賃、出讓等方式取得收入，提高集體資產資源利用效率。臨猗縣通過采取“合同清整、資產清收、債權清零”方式，把猗氏鎮翟村原村辦企業——河東造紙廠800m2廠房、240m2辦公區改造為物流集散倉儲區、電子商務辦公區后，新建鋼結構彩鋼復合瓦倉庫4 000m2，場地硬化4 000m2，項目共計投資180萬元，建成后，在原舊廠租金4.18萬元的基礎上，可為集體增收44萬元。三是以財政扶持資金為引領，聚力推動社會“資金撬動型”發展模式。按照“渠道不亂、用途不變、各司其責、各記其功”的原則，以財政扶持村集體經濟試點項目資金為引領，整合各個部門資金和撬動社會資本，發展壯大村集體經濟，促進農民增收。去年省、市財政下撥4 375萬元，扶持了6個縣市，年底市級財政還用100萬元對發展好的集體經濟組織進行獎補。永濟市利用2017年運城市級財政資金500萬元扶持10個集體經濟發展項目，共投資900多萬元，同時本市配套100萬元資金，整合扶貧資金236萬元，撬動其他投入64.72萬元，僅2019年就增加集體收入55.28萬元，為全市287戶貧困戶分紅23.88萬元。四是以脫貧攻堅為引領，強力助推“項目拉動型”發展模式。按照“村村有脫貧產業、戶戶有增收項目、人人有致富門路”的原則，把發展壯大村集體經濟作為助力脫貧攻堅、提升基層黨組織服務能力的有效抓手，持續壯大集體經濟，實現了村村“破零”后都有穩定的集體經濟收入。萬榮縣因地制宜、因村施策，充分利用2016年、2018年市級財政扶持集體經濟資金440萬元，發展項目47個、涉及47個行政村，為貧困村集體經濟“破零”起到了積極引領作用。平陸縣2016年以來，中央、省、市三級財政扶持資金1 860萬元，縣級配套資金233.84萬元，扶持項目101個，涉及80個村，40% 的村以光伏項目為主，撥付資金在5萬-10萬元，產生效益在1 000-5 000元左右。

（四）推進農村集體經濟統籌發展

一是把農村集體經濟發展納入全市“三個定位”“四大目標”“一區五帶”產業培育戰略當中，統籌短期應對和中長期發展，推動農村“景區化”“廁所革命”“四好村路”等基礎設施工程，改善農村基礎設施，政府投資形成村集體資產；二是市委、市政府印發了《關于發展新型村級集體經濟的實施方案》，總結運城市已有經驗，參照外地典型做法，經過調研論證，整理出發展壯大村級集體經濟的8種參考模式，供各級學習借鑒；三是市財政投資新建了“農村公共浴室”、“農村日間照料中心”，為農村提供公共服務，使廣大農民共享改革紅利；四是積極探索“政經分離”，進一步厘清村黨組織、村民委員會、農村集體經濟組織的職能定位及相互關系，構建充滿活力的集體經濟發展新機制；五是細化農村集體經濟發展具體路徑，落實鄉村旅游、孵化電商平臺等舉措；六是鼓勵社會資本投入，發展花卉小鎮、特色果蔬等城郊都市農業，不斷壯大農村集體經濟。通過項目化、產業化、服務化推進改革落地，切實將資源優勢轉化為經濟優勢，讓廣大農民更多地分享改革紅利。

四、取得“四大成效”，實現多方共贏

通過產權改革，實現了集體資產透明、成員明確、股權明晰、人心聚攏的良好局面，增加農民財產性收入，激發了干部群眾干事創業的勁頭，初顯出農村集體產權制度改革成效。

（一）規范了農村資產管理

堅持問題導向，本著“改革一個村改變一個村”的目的，解決了村里賬務混亂、村界不清、面積不實等問題，特別是解決了農村長期以來積累的矛盾和問題，個別基層黨組織軟弱渙散、亂象叢生的情況得到了根本改觀，使廣大村民關注村內事務、關心集體發展，原來頻頻上訪的村民變得“順心”了，鞏固了黨在基層的執政基礎，使得干群關系團結和諧了。

（二）明確了集體資產“主人”

原先集體資產權屬不清、賬務不明、成員身份不明確等情況，通過改革使得成員有了明確的身份，明晰、完善了資產權屬，從制度上保障了農民權益。

（三）建立了新型分配收益制度

由原來少數人說了算變成全體成員說了算，在小康路上不落下一個人，實現了公平合理分配，調動了農民積極性。

（四）發展壯大了集體經濟

要求農村集體經濟組織對鄉鎮、村改造開發的可利用土地、暫未建設的閑置用地、“四荒”地、耕地、林地等進行詳細梳理、登記造冊，錄入農村集體資產管理平臺。鼓勵以“增減掛鉤”的形式將零散農村集體建設用地向項目實施鄉鎮、村聚集，重點發展養生養老、休閑度假、科普教育、“休閑”經濟（生態治理、新農村建設、種養業、民俗旅游、觀光農業）等新產業。

運城作為農村集體產權制度改革的試點市，目前改革仍是初步的，還有許多工作要進一步引深和強化。比如農民對集體資產的“六項”權能中抵押、擔保的有效實現還需進一步探索；集體經濟組織成立后，村委會與集體經濟組織運行相應的立法需繼續健全完善；農村集體經濟組織發展壯大方面如何扶持引導還需要細化；農村基礎設施建設和公共服務方面，集體經濟組織承擔什么責任和義務還需要明確；集體經濟組織理事會、監事會成員大多不懂經營的問題，還需要加以強化，等等。

改革路漫漫，求索新時代。進入新發展階段，運城的明天將更美好，農民的生活會更富裕富足。