國家重點生態功能區轉移支付改善縣域生態環境質量效應評估

馬 本,秦 露,劉海江

1 中國人民大學環境學院, 北京 100872 2 中國環境監測總站, 北京 100012

面臨生態保護與經濟發展間的權衡,如何與生物圈有機聯結、積極塑造符合生物圈規律的高質量發展已成為人類面臨的關鍵挑戰[1]。鑒于生態保護具有區域、代際正外部性,地方政府、個人、企業等都缺乏足夠的激勵對生態環境進行保護。因此,建立國家生態保護補償制度成為生態保護外部效益內部化、促進私人利益與社會利益兼容、實現生態環境可持續的必要舉措。區別于以市場為導向、針對個體或家庭實施的生態補償政策,上級對下級政府的轉移支付作為一種財政再分配方式,在解決地方政府層面生態改善激勵不足的問題上發揮著重要作用[2]。來自巴西、葡萄牙等國的國際經驗表明,生態財政轉移支付是協調地方生態環境治理成本與區域環境保護和發展效益的重要政策工具[3-4]。

2010 年,國務院頒布《全國主體功能區規劃》,劃定了國家重點生態功能區。作為保障國家生態安全的重要區域,國家重點生態功能區在生態環境改善上取得了積極成效[5- 7],進一步提高生態保護政策的針對性、更好地協調地方政府保護與發展的關系具有重要意義[8]。為落實生態功能區保護政策,國家重點生態功能區轉移支付于2008年啟動試點,中央財政每年對納入重點生態功能區的縣域以均衡性轉移支付的形式,給予發展機會成本和保護支出成本的補償[9]。從資金數量看,該項轉移支付從2008年的60億元逐年增加到2019年的811億元,累計投入資金5241億元,已成為中國乃至全球最大的政府生態保護補償項目[10],其資金使用對地方生態環境保護的作用尤為值得關注。

自國家重點生態功能區轉移支付制度實施以來,學者們圍繞其制度要素進行了廣泛且深入的研究,主要集中在政策目標、資金分配及使用、監督考評、激勵約束等方面的評價分析和重構設想[9, 11- 17]。政策的持續實施為生態保護效應的評估提供了條件,一些學者基于陜西省案例[18-19]或中國省級數據[20],對生態功能區轉移支付政策的生態保護效應進行了實證研究。研究結果表明,該項轉移支付對地方生態環境治理和保護存在一定的激勵作用,有助于改善生態環境質量。但同時,該政策也存在一些不足：首先,以標準財政收支缺口為補償標準的資金測算分配方式不合理,沒有體現向財力較弱地區和生態環境質量較差地區傾斜的政策目標[13, 21- 24]；其次,民生、生態環境保護雙重目標存在沖突,資金使用過程中存在生態支出與基本公共服務支出資金分配不合理、環境保護支出被擠占的現象[25- 27]；最后,“輸血”式的轉移支付未能實現地方發展模式的轉型,對于地方政府保護和改善生態環境行為更多的是補償作用,而非激勵效應或杠桿效應[20, 28]。

盡管已有文獻定量評估了生態功能區轉移支付對生態環境質量的影響,但多基于單一區域的分析,側重于案例剖析,對于地域遼闊、自然經濟特征差異大的中國,其結論可能不適用于其他地區；或采用省級的宏觀數據評估,但由于該項轉移支付針對縣域,多數省份同時包括享受政策和不享受政策縣域,在省級層面的評估精確度和針對性不足。因此,本文綜合縣域、省域和案例省的多尺度數據,按首次享受政策的年份和重點生態功能區類型進一步分組,對國家重點生態功能區轉移支付政策的生態環境效應開展更全面的多維評估,從而更客觀科學地認識該政策的總體效果。

1 評估對象

1.1 研究政策

重點生態功能區財政轉移支付制度自2008年開始試點,享受轉移支付的縣從2008年的221個增加到2019年的818個,資金總量從2008年的60億元增加到2019年的811億元,累計投入資金5241億元。在天然林保護工程、退耕還林、退牧還草等項目中,退耕還林曾是中國乃至世界最大的生態補償項目[29]；而后重點生態功能區轉移支付資金總量超過退耕還林,躍升為資金投入數量最多的政府生態補償項目[30]。比如,2016年生態補償投入的資金總量約為1776億元,重點生態功能區資金為570億元,占總量的32.1%。因其覆蓋面之廣、規模和力度之大,該政策成為中國生態保護和安全的重要支撐。

財政部2009年、2011年強調了該項轉移支付具有環境保護和民生改善的“雙重目標”。但由于它屬于一般性轉移支付,對于地方政府投入到生態保護的資金比例無明確標準,存在生態環境支出被擠出的現象[11, 25]。隨后的政策目標突出了“生態環境保護”的導向,建立并不斷完善了基于生態環境質量的資金使用績效評估。原環境保護部于2009年開展了國家重點生態功能區縣域生態環境質量評價與考核研究,2011年正式啟動考核。此后2014年、2017年兩次修訂完善生態環境質量監測評價和考核指標體系[10],引入資金使用的績效考核,考核重點從環境保護和公共服務兼顧轉向以生態環境質量改善為核心。

自試點起,該項政策已實施13年。從生態環境質量改善角度,重點生態功能區轉移支付政策的促進作用有多大,促進作用隨時間的推移有何變化,針對防風固沙、水源涵養、水土保持、生物多樣性維護等多種功能區類型,生態環境效益是否有顯著差異,回答這些問題對于提高轉移支付資金使用效果和效率十分重要。

1.2 研究區域

如表1,本文的研究區域有兩個口徑：一是國家重點生態功能區縣域。自2010年國務院發布《全國主體功能區規劃》,國家重點生態功能區被定位為需要重點保護和限制開發以保持并提高生態環境質量的區域,覆蓋縣域從2010年的436個增加到2016年的676個；二是國家重點生態功能區轉移支付縣域。自2008年起,中央財政對位于國家重點生態功能區的縣級政府給予一般性財政轉移支付。覆蓋縣域逐年增加,截至2019年已達818個,分屬防風固沙、水土保持、水源涵養和生物多樣性維護四種生態功能類型,分布于北京、天津、河北等29個省(區、市),其中位于東部地區的有141個,中部地區230個,西部地區447個。

表1 國家重點生態功能區縣域和轉移支付縣域個數

圖1 2014年陜西省國家重點生態功能區縣域分布 Fig.1 Distribution of counties included in national key ecological function areas in Shaanxi Province in 2014

陜西省是中國“兩屏三帶”生態安全戰略格局的重要組成部分。截至2014年,陜西省共有41個縣域納入國家重點生態功能區考核范圍,涵蓋南水北調水源涵養區、秦巴山地生物多樣維護區、黃土高原水土保持區,主要生態服務功能為生物多樣性維持、水土保持和水源涵養型。具體涉及縣域包括西安市的周至縣,寶雞市的鳳縣、太白縣等7市的41個縣(區),位于陜西北部地區和南部(圖1,源自陜西省生態環境保護廳)。本研究針對周至縣、鳳縣、太白縣等37個重點生態功能區轉移支付縣域進行分析。

2 評估思路、方法與數據

2.1 評估思路與方法

生態環境監測是生態環境影響評估的基礎。針對重點生態功能區縣域,生態環境部于2010年啟動專項監測計劃,《國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核辦法》(環發[2011]18號)、《國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核指標體系》(環發[2014] 32號)、《關于加強“十三五”國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核工作的通知》(環辦監測函[2017] 279號)等文件先后發布,對國家重點生態功能區縣域生態環境質量檢測評價和考核指標體系進行修訂完善。基于監測評價的數據調查,縣域生態環境數據有以下特點：(1)區縣級生態環境質量數據僅包含轉移支付縣域,非轉移支付縣域生態環境監測不完善；(2)2010年之前,區縣級的生態環境監測體系尚未覆蓋完全,因此缺少轉移支付實施前的數據；(3)除了陜西等個別省份下轄的區縣外,全國范圍內各政策區縣轉移支付數額不可得。

綜合生態環境監測體系的數據支撐,本研究采用多維度評估思路與分析方法：(1)按首次享受轉移支付的年份以及重點生態功能區類型,對重點生態功能區轉移支付縣域分組；基于各組均值、全國均值的靜態水平值,通過橫向縱向對比,揭示組間差異、評估政策效應；采用年際變化率濾除部分不隨時間變化的個體固有特征,增加可比性；(2)基于陜西省各縣、全國各省所獲重點生態功能區轉移支付數額和生態環境質量數據,通過統計分析進一步探究轉移支付的支持力度與生態環境質量的相關度,為國家重點生態功能區轉移支付的政策效應評估提供多維度數據支撐。

2.2 評估指標

從自然生態、大氣和水環境質量3方面評估轉移支付對縣域生態環境質量的影響。其中,自然生態采用了林地、草地、水域濕地覆蓋率、耕地比例、未利用地覆蓋率5個指標；大氣環境質量采用了PM2.5、SO2和NO2濃度3個指標；水環境質量評估采用了氨氮濃度、化學需氧量、高錳酸鹽指數和總磷含量4個指標。鑒于數據可得性,在陜西案例分析中,大氣環境質量以衛星圖片解析的PM2.5濃度數據來表征。在全國省級層面,自然生態環境評估指標有林地、草地、耕地、濕地覆蓋率,大氣環境評估指標以PM2.5濃度為代表,水環境指標有廢水、廢水中總磷、氨氮、化學需氧量排放量。

2.3 數據來源

數據來源如下：(1)自然生態數據源于中國環境監測總站空間監測,大氣和水環境數據源于地表環境監測網監測；(2)全國均值數據中,自然生態來自《中國環境統計年鑒》,受限于數據可得性,未利用地覆蓋率缺失；PM2.5、SO2、NO2均值取自全國338個地級及以上城市平均濃度,來自歷年中國生態環境狀況公報；(3)2009—2014年陜西省各縣國家重點生態功能區轉移支付數額來自李瀟[31]；(4)省級數據中,國家重點生態功能區轉移支付總額來自財政部依申請公開數據； PM2.5數據來自美國國家航空航天局(NASA)的衛星遙感數據[32-33]；自然生態數據、廢水及其污染物排放數據來自《中國環境統計年鑒》。

3 政策效果評估與分析

3.1 對改善自然生態質量的效應評估

3.1.1不同批次政策縣域對比分析

圖2 不同年份享受重點生態功能區轉移支付的縣域的自然生態環境Fig.2 Natural ecological environment of counties enjoying transfer payment to key ecological function areas in different years

圖2中,2012年享受政策的縣域林地覆蓋率在45%上下,變化幅度小于2%,2016年新增的政策縣域的數值略低于2012年政策縣域,2017年新增政策縣域則高于2012年縣域,但后兩者都有小幅降低趨勢,變化率小于1%。在草地覆蓋率上,2012年政策縣域呈現先降后增趨勢,2016年新增縣域的數值低于2012年政策縣域,2017年新增縣域則不到2012年政策縣域數值的一半。對于水域濕地覆蓋率、耕地比例、未利用地覆蓋率,同一批次享受政策縣域的均值變化幅度較小,均在5%以內。在經濟發展與生態保護矛盾突出的基層政府,相對穩定的生態指標側面反映出轉移支付所提供的資金補償和保護動力對于區域土地利用結構保持穩定具有正面的影響。與全國均值對比,政策縣域的林地覆蓋率、耕地比例均高于全國平均水平,而草地覆蓋率、濕地覆蓋率則低于全國平均水平。

3.1.2不同類型生態功能區縣域對比分析

如圖3所示,各類生態功能區縣域和全國林地覆蓋率在2011—2017年變化較小,其中防風固沙型縣域數值略有上升,可能與我國大規模人工造林相關；各類縣域的草地覆蓋率在2011—2017年間呈小幅下降趨勢,只在2015—2016年有所提升,但整體6%以內的下降率遠低于全國均值16%的下降率；對于濕地覆蓋率,水源涵養型和生物多樣性維護生態功能區縣域2011—2017年的下降率小于5%,防風固沙型表現為平穩上升后有所下降,水土保持型則保持增長；各類生態功能區縣域的耕地比例2011—2017年間變化幅度較小,水土保持型略有下降,防風固沙型和水源涵養型稍有上升；四類生態功能區縣域在未利用地覆蓋率上的變化趨勢較為平穩,防風固沙型的水平值遠高于其他三類生態功能區縣域。總體上,不同功能區類型縣域生態狀況差異明顯,但這種差異主要源于固有自然特征,轉移支付政策對不同功能區的影響并未呈現出明顯異質性。

圖3 不同類型生態功能區縣域的自然生態環境Fig.3 Natural ecological environment of counties from different types of ecological function areas

3.1.3轉移支付數額與自然生態質量的相關分析

基于陜西省各縣2009—2014年和全國各省2008—2015年數據,對轉移支付數額與自然生態質量進行統計相關性檢驗,見表2。陜西案例中,轉移支付與林地、草地覆蓋率相關系數不顯著；轉移支付數額與濕地覆蓋率的系數非常顯著,表明轉移支付越多越有利于縣域的濕地保護；此外,轉移支付增多,將顯著增加耕地比例,減少未利用土地面積,表明轉移支付增加可能擴大農業用地的邊界,將更多未利用土地納入經濟社會開發范疇,這印證了該項轉移支付政策的經濟發展屬性,特別是針對陜西等欠發達省區,更大比例的轉移支付資金可能被地方政府用于支持當地經濟發展,出現生態環境保護支出被擠占的現象[24-25]。在全國省級層面的相關分析中,轉移支付與林地、耕地、濕地覆蓋率的正相關關系不顯著,轉移支付與草地覆蓋率為正相關關系,斯皮爾曼相關系數在0.05的水平上顯著,約為0.219。

表2 陜西各縣及全國各省轉移支付與自然生態質量的相關系數

第一行、第二行分別為斯皮爾曼相關系數、皮爾森相關系數；*,**,***分別為在10%、5%、1%水平上顯著

3.2 對改善大氣環境質量的效應評估

3.2.1不同年份政策縣域與全國的對比分析

將重點生態功能區縣域的3種空氣污染物(PM2.5、SO2、NO2)平均濃度值繪制如圖4。三種污染物濃度在2015—2018年間呈現逐年下降趨勢,其中PM2.5濃度下降尤為明顯,與全國均值相比,重點生態功能區縣域的各類空氣污染物濃度均低于當年全國平均水平。2018年政策縣域PM2.5濃度相比2015年下降約37%,高于全國PM2.5濃度2015—2018年22%的下降率；政策縣域的NO2濃度在2015—2018年間小幅平穩下降,下降率約為14%,而全國NO2濃度在2016—2018年小幅上升后下降,下降率僅為3.33%；政策縣域SO2濃度2015—2018年的下降率為34%,低于全國SO2平均濃度44%的下降率。總體看來,重點生態功能區轉移支付在改善縣域大氣環境質量上效果較為顯著,與全國大氣污染物濃度情況相比,轉移支付縣域在PM2.5濃度的減排效應上尤其明顯。

圖4 國家重點生態功能區縣域和全國平均空氣污染物濃度Fig.4 Average concentrations of air pollutants of counties included in national key ecological function areas and national average

3.2.2不同類型生態功能區縣域對比分析

如圖5所示,在PM2.5濃度上,除防風固沙型外的三類生態功能區縣域整體低于全國平均水平,四類生態功能區縣域在2015—2018年間均呈下降趨勢,高于全國同時期的總體下降率。例如,水源涵養型的PM2.5濃度在2015—2016年降幅最大,約為37%,2018年比2015年下降了51%；數值最高的防風固沙型在2016—2017年下降了約34%,2015—2018年的下降率為41%。2015—2018年水源涵養、水土保持、防風固沙、生物多樣性維護四類縣域的SO2濃度下降率分別為33%、18%、20%、38%,均低于44%的全國下降率。NO2濃度在四類縣域間的差異相對較小。水土保持型的數值在2015—2016年略微下降后逐年上升,2018年比2015年上升了約10%,其他三類縣域2015—2018年整體呈下降趨勢,下降率均高于全國總體下降率。

圖5 不同類型生態功能區縣域和全國空氣污染物濃度Fig.5 Concentrations of air pollutants of counties from different types of ecological function areas and national averagey

3.2.3轉移支付數額與大氣環境質量的相關分析

表3中,陜西案例轉移支付數額與PM2.5濃度間的相關系數顯著為正,系數在0.25—0.31間,表明轉移支付數額增加反而惡化了大氣質量,可能的解釋是重點生態功能區轉移支付兼具促進當地生態環境保護和改善民生的雙重功能,欠發達地區可能更多向發展經濟傾斜而相對忽視生態環境質量改善,導致大氣污染有所增加。全國各省的轉移支付金額與PM2.5年度平均數據的相關系數則顯著為負,系數約為-0.35。這與陜西縣域數據的分析結果相反,局部分析與全局分析得出相反結論,轉移支付對大氣環境質量的影響可能存在較大異質性。大氣改善的效果與當地轉移支付資金的使用偏好有關,也可能與當地經濟發展水平、產業結構、污染態勢等固有差異相關。

表3 陜西各縣及全國各省轉移支付與大氣環境質量的相關系數

3.3 對改善水環境質量的效應評估

3.3.1不同批次政策縣域對比分析

如圖6,在氨氮含量上,2012年政策縣域呈波動趨勢,2012—2018年下降了約15%,2016年新增縣域2016—2018年下降了約34.4%,而2017年新增縣域2017—2018年上升了6.7%；在化學需氧量上,2012年政策縣域經過4年波動在2016年后逐年下降,2016—2018年下降了7%,2016年新增縣域2016—2018年下降率為20.3%,而2017年新增政策縣域在2018年有1.4%的小幅上升；在總磷含量上,2012年政策縣域在2012—2018年小幅上升后下降,變化幅度在5%以內,2016年新增縣域仍表現為逐年下降,2017年新增縣域在2018年上升了7.7%。整體來看,不同年份被納入生態功能區的縣域水環境質量變化差異較大,2012年新增縣域的各項指標有所波動,整體小幅下降,2016年新增縣域保持逐年下降趨勢,2017年政策縣域均有所上升。

圖6 不同年份享受重點生態功能區轉移支付的縣域的水環境質量Fig.6 Water environment quality of counties enjoying transfer payment to key ecological function areas in different years

3.3.2不同類型生態功能區縣域對比分析

根據圖7,在氨氮濃度上,水源涵養和生物多樣性維護型平穩下降,防風固沙型在2012—2018年下降了13.4%,2016年出現下降后上升的拐點,水土保持型縣域數值最高,整體來看2012—2018年下降了11.6%。在化學需氧量上,水源涵養型和防風固沙型在2012—2018年間波動中略有上升,變化率小于2%；水土保持型為上升后下降的明顯波動趨勢,2018年比2012年下降了約12%；生物多樣性維護型則在2014年后逐年下降。在高錳酸鹽指數上,生物多樣性維護型低于其他三類生態功能區縣域,且逐年平穩下降,其他三類均呈現波動中下降趨勢。在總磷含量上,僅生物多樣性維護型表現出改善趨勢,2018年比2012年下降了33%；水源涵養型在2012—2018中略有上升,幅度約為8%；水土保持型波動幅度最大,2014—2016年上升了71%；防風固沙型呈現波動中上升的趨勢,2018年比2012年上升超過30%。

圖7 不同類型生態功能區縣域的水環境質量Fig.7 Water environment quality of counties from different types of ecological function areas

3.3.3轉移支付數額與水環境質量的相關分析

陜西縣域轉移支付數額與水環境質量的相關系數見表4。轉移支付與氨氮、總磷的相關系數未通過顯著性檢驗,與化學需氧量和高錳酸鹽的相關系數顯著為負,數值在-0.18到-0.24間。重點生態功能區轉移支付對減少氨氮濃度和總磷含量作用不明顯,但在降低化學需氧量、高錳酸鹽指數上效果顯著。

各省轉移支付金額與水污染排放量的相關分析見表5。兩者呈較為顯著的負相關關系,相關系數在-0.13到-0.14間,表明增加轉移支付有利于減少廢水排放總量。轉移支付總金額與總磷、氨氮、化學需氧量的負相關系數均未通過顯著性檢驗,轉移支付對上述三種水污染物的減排效應尚未顯現。

表4 陜西各縣轉移支付與水環境質量的相關系數

表5 全國各省轉移支付與水污染物排放量的相關系數

4 結論與討論

4.1 結論

圍繞國家重點生態功能區轉移支付對縣域生態環境質量的改善效應,基于全國縣域、省級和陜西縣域的多尺度數據,從不同政策批次、不同生態功能區類型以及縣域與全國均值的對比等角度,重點分析生態環境狀況的年際變化,對自然生態、大氣環境和水環境展開多維度評估。主要結論如下：

(1)以各類型土地覆蓋率表征的生態環境質量在2011—2017年沒有大幅變動。這一方面與土地類型和覆被結構本身在短期內變動較小有關,另一方面從側面說明重點生態功能區的劃定和轉移支付政策對當地縣域的土地和生態環境起到了保護作用。不同類型生態功能區的土地類型占比差異較大,部分指標有向好趨勢。如防風固沙型生態功能區林地覆蓋率提高、水土保持型的水域濕地覆蓋率上升等。基于案例城市和省級數據的相關性分析,轉移支付與濕地覆蓋率存在顯著正相關,同時轉移支付與未利用地覆蓋率的負相關一定程度印證了轉移支付政策支持經濟發展的屬性與功能。從總體情況看,重點生態功能區轉移支付政策對縣域生態質量的穩定和提升起到了一定積極作用。

(2)對于大氣環境,享有重點生態功能區轉移支付的縣域PM2.5、SO2、NO2平均濃度在2015—2018年均呈下降趨勢,PM2.5濃度下降尤為明顯,改善效應高于全國水平,NO2濃度下降幅度較小、有待進一步加強；空氣污染減排效應在不同類型生態功能區縣域存在差異,防風固沙型的PM2.5濃度降幅最為明顯。在相關性分析中,基于陜西縣域數據得出轉移支付增加會提高PM2.5濃度,而省級數據結果則顯示兩者負相關,轉移支付對不同區域大氣環境質量的異質性影響,可能與地方政府對于轉移支付資金使用偏好差異有關。但總的來說,重點生態功能區轉移支付政策對縣域大氣環境質量有明顯的改善作用,這一作用在縱向時序對比、橫向不同類型功能區間的對比中都有體現,政策的長期推行更有利于大氣環境質量的改善。

(3)在水環境質量方面,不同時間享受政策縣域及不同類型縣域的政策效應存在差異性。2012年實施轉移支付的縣域各項指標在2012—2018年波動較大,但整體看水環境質量有輕微的改善,2016年新增的政策縣域保持逐年下降趨勢,水環境質量改善效果顯著,而2017年新增的政策縣域在各項指標上均有上升。各類生態功能區縣域在氨氮濃度、高錳酸鹽指數呈整體下降趨勢,在化學需氧量上也未出現整體顯著上升的情況。其中,水土保持型生態功能區縣域的各項指標波動幅度最大,水源涵養型和防風固沙型縣域的各項指標變化幅度相對較小,生物多樣性維護型縣域在水環境質量指標上改善趨勢最為明顯。在相關性分析中,轉移支付金額與陜西縣域的化學需氧量、高錳酸鹽指數和全國省級的廢水排放總量成負相關,一定程度驗證了轉移支付政策對縣域水環境的改善效果。

4.2 討論

不同時間享受政策縣域的生態改善效果存在差異,在一定程度可反映政策效應隨實施時間推移的變化趨勢,應關注影響政策持續性背后的深層原因,動態調整生態補償政策,提高生態補償績效。同時,四類功能區類型在生態環境各指標上的表現也有所不同,應充分考慮各類型生態功能區差異化的固有特征和生態環境問題特性,有針對性的制定補償標準和考核標準,形成因地制宜的生態保護戰略規劃和實施機制。為進一步改善國家重點生態功能區生態環境質量,應重視各地、各類重點生態功能區因生態環境保護失去的發展機遇和增加的保護支出,探索將一般性轉移支付轉變為以生態保護績效為導向的資金分配模式,科學設計轉移支付資金分配方法,強化對地方政府加強生態環境保護的制度激勵功能。

本文選擇區縣級數據多維度考察國家重點生態功能區轉移支付對生態環境質量的改善效應,克服了以往從省級層面或案例層面研究代表性不足的問題。然而,囿于數據資料的局限性,采取土地覆被類型面積占比來表征自然生態指標,不能反映生態質量的情況,隨著數據積累在指標選擇上仍有改進空間。未來可選擇針對各類型功能區的核心服務功能和保護目標,更關注生態保護質量,評估該政策在生態環境保護質量上的效果。