減稅降費政策執行成效、問題及高質量持續實施建議

郭先紅,郭珊紅

（1.北京郵電大學，北京 100876；2.北京大學，北京 100087）

實施減稅降費政策是我國激活社會主義市場活力，扶持企業尤其是小型微利企業平穩健康發展的重要舉措，自2016年至今我國已實施了以“營改增”、簡化和降低增值稅稅率、擴大小型微利企業優惠政策范圍、清理各項行政事業性收費等為主要手段的減稅降費政策。中央及地方政府不斷給予政策扶持和財政支持，助力企業發展，取得了顯著成效，我國國民生產總值連創新高，也加快推動了行政體制改革、財稅制度完善和經濟高質量發展。但與此同時，減稅降費政策在執行過程中，各級稅務部門作為重要的執行機關，面臨政策需要整合梳理，監管壓力和監管風險較高等問題；而企業作為減稅降費政策的主要受益對象，面臨稅費優惠政策落實不易問題。減稅降費政策實效的取得，是基本財稅理論與中國社會主義制度和特點相結合的結果，同時還要依靠政府良好的宏觀調控能力、基本政治經濟制度的支持和正確有效的實施路徑。

一、減稅降費政策執行情況研究綜述

國內學者主要從兩方面對減稅降費政策的執行情況進行了研究。一方面是對減稅降費政策在不同階段不同側重點的研究。張念明［1］認為，自2008 年以來，我國實施的減稅降費政策大致可分為擴內需、降成本、穩預期3 個階段，新一輪更大規模的減稅降費政策是在穩預期基礎上，兼顧供給側和需求側的普惠性、實質性、精準性減稅降負。林致遠等［2］認為，后續的減稅降費政策應把重點放在為居民消費提供優良環境、緩解居民債務壓力、提高居民可支配收入、提高國內消費活力等方面，從而增強企業的投資信心和投資意愿。高培勇［3］認為，在堅持新發展理念、實施供給側結構性改革、高質量發展的戰略決策下，要想實現實質性的減稅降費，只能以降低成本為目標。馮俏彬和李賀［4］認為，我國企業制度性交易成本較高，稅收結構不盡合理，因此減稅降費政策的重點要集中在降低制度性交易成本、營造良好的營商環境上來，并提出應進一步清理各種稅外收費、加快推進財稅體制改革、全面落實稅收法定原則、適度降低企業所得稅名義稅率等。龔輝文［5］指出，構建征收范圍更廣、有完整抵扣鏈條、有效避免重復征收、稅率簡單的增值稅稅制，比僅僅降低增值稅稅率，對制造業發展具有更明顯的效果和更重要的意義。另一方面是對減稅降費政策執行過程中防范財政風險采取措施的研究。劉安長［6］認為，在經濟增速下行背景下，我國財政收入增長乏力等問題客觀存在，實施減稅降費政策從一定意義上說使財政可持續性遭遇挑戰，為解決財政可持續性問題，政府可以從經濟增長保持在合理區間、多渠道盤活沉淀資金、提高財政資金使用效率和國有資本經營收益上繳比例、提升稅收征管水平和征管效率，以及完善轉移支付制度、健全地方稅體系等方面采取應對措施。李明和龍小燕［7］認為，要破解當前的財政壓力須短中長結合，標本兼治。從短期來看，重在以新發展理念為指引，推動高質量發展；從中期來看，要完善中央與地方財權事權劃分機制，構建與之相匹配的現代財政體制；從長期來看，需要從系統論出發，通過明確政府與市場邊界、創新財政融資模式、盤活政府財力資源、培育地方主體稅種等路徑擺脫以往局部性改革造成的現實困境，從根本上破除地方財政壓力的深層體制機制梗阻。馬珺和鄧若冰［8］認為，減稅除了應聚焦供給側結構性改革、降低企業成本、鼓勵就業和創新，還需要削減與控制公共支出，以避免政府債務大規模累積造成財政風險。袁勇志和鞠斐［9］認為，調整中央與地方收入劃分比例是落實減稅降費政策的重要保障，新一輪財稅制度改革應通過維持增值稅五五分享比例，穩定和調整增值稅留抵退稅分擔機制，后移消費稅征收環節并穩步下劃地方，從而保障地方財政收入。

就國外研究來說，實施減稅降費政策與促進經濟增長之間的相關關系，一直是學界研究的重點問題。由于各國的經濟發展階段和國情不同，實施的減稅降費政策也有較大差異。Charles等［10］通過對多國統計數據的研究發現，降低稅負有利于提高經濟增長率。2017年美國《減稅與就業法案》的頒布實施標志著其由實施稅費結構調整向實施減稅降費政策轉換。該法案的頒布引發了新一輪國家減稅熱潮，繼美國之后，其他國家也先后出臺各自的稅費減免政策，從而推動了新一階段的全球稅收競爭。

國外的減稅降費政策也主要集中在供給側改革和降低企業稅費成本上，但其操作范式卻與我國不同。由于企業所得稅是國外稅制中的主要稅種，且國外增值稅稅制相對簡單和完善，所以其減稅降費政策的重點是企業所得稅，對減稅降費政策的成效分析主要圍繞其對經濟增長的有利作用和稅費優惠可提高企業研發投入兩方面，與我國減稅降費促進經濟高質量發展和產業轉型升級有相通之處。但面對財政危機，國外大多采取支出擴張策略，而減稅降費引發的財政收入減少和政府開支增加會進一步擴大財政赤字，從長遠來說是對未來經濟發展的一種透支。我國實施減稅降費政策主要采取持續壓縮政府基礎開支、轉變政府職能、盤活存量資產、優化市場機制等策略對其進行統籌規劃，通過提高國家現代化治理能力和完善社會主義市場經濟體制來解決財政收支不均衡問題，是從更長遠的角度、更高的層次實施財政可持續下的減稅降費政策。因此，國外對減稅降費政策的研究只能作為參照，對中國減稅降費政策執行問題的研究應以中國的實際情況為基礎，以中國的實踐經驗為準繩。

供給側改革是中國實施減稅降費政策的背景和理論基礎。我國目前的稅收制度以增值稅為主，企業所得稅是中國稅收收入的第二大稅種，因此減稅的著力點主要集中在增值稅和企業所得稅上。本文以我國2016年至今實施的大規模減稅降費政策的執行情況為研究對象，以增值稅和企業所得稅的減稅政策為例，分析減稅降費政策取得的成效，并從執行部門（以稅務部門為例）和服務對象（以企業為例）兩方面分析政策執行過程中存在的問題進而提出意見建議，以期為減稅降費政策高質量持續實施提供參考。

二、減稅降費政策的實施背景與取得的成效

（一）減稅降費政策實施背景

合理、合法、高效的財稅政策，是保證國家正常運行和快速發展的基礎和必要條件。近年來，我國經濟面臨實體經濟經營成本較高、整體增長動力不足、國際貿易摩擦增多等問題，經濟增速明顯回落，進入經濟趨緩發展新常態。基于此，中央推出各種減稅（指對各項稅收進行減征或免征）、降費（指取消或停征不合理的、非必要的行政事業性收費，階段性下調企業社會保險繳費比例等）舉措，國務院多次強調，實施減稅、降費政策的重點在于切實減輕企業稅收負擔，確保所有行業稅負只減不增，以達到“放水養魚”的目的。2016 年中央經濟工作會議強調從降成本方面深化供給側結構性改革，減稅、降費、降低要素成本等被并列提出，我國減稅降費政策也因此逐漸走向系統化、規模化。供給側結構性改革是我國當前實施減稅降費的主要理論依據，其實質是重塑政府與市場之間資源配置格局與配置方式［11］，力求以政府收入的“減法”換取企業效益的“加法”和經濟發展動力的“乘法”，不斷探索既能保障政府財政收入，又能增強市場主體活力的“最優稅率”。減稅降費能夠加快國家經濟轉型，推動高質量發展目標盡快實現［12］。

經濟發達地區有一定的經濟基礎和國有資產存量，實施減稅降費政策有利于本地區產業結構優化升級，保障稅費收入平穩增長。而經濟落后地區財政基礎較為薄弱，稅費減免會進一步增加地方財政缺口。對于產業結構層次較高的東部發達地區而言，減稅降費后財政收支結構能夠達到平衡，且有利于新產業、新業態的形成，但對于產業結構層次較低的中西部地區而言，財政自給率較低，減稅降費可能導致財政收支出現嚴重不平衡狀況［7］。另外，隨著減稅降費政策持續實施和不斷加碼，減免稅額與產業提升可能形成盈利時間差，使得國家財政收入增長面臨巨大挑戰。為確保我國財政收支均衡和減稅降費政策在全國范圍內貫徹落實，有條不紊地推進減稅降費政策的實施，國家不斷推進財稅體制改革，壓縮政府不必要開支，全面實施預算績效管理，完善機關行政部門經費支出標準體系，嚴格執行各項經費支出標準，整合現有各類政府資產存量并優化其結構，提高政府財政資源配置科學化水平和國有資產運行效率等。財稅體制改革持續推進，為政府實施減稅降費政策提供了更廣闊的操作空間與更堅實的制度性保障［13］。

（二）減稅降費政策取得的成效

2016年以來我國實施的大規模減稅降費政策，重點是加快供給側結構性改革、降低企業稅負成本，主要措施是“營改增”、合并和降低增值稅稅率、擴大小型微利企業優惠政策范圍、下調社保繳費比例等。在減稅方面，通過稅收優惠政策的引導，提高企業研發投入和創新主動性，為市場經濟發展提供新動能，增加就業數量，提振國內居民消費熱情；在降費方面，截至2018年政府累計清理了超千項中央和省級行政事業性收費，很大程度上改善了國內營商環境。在2019 年《政府工作報告》中，李克強提出“務必使企業特別是小微企業社保繳費負擔有實質性下降”，同時“讓市場主體特別是小微企業有明顯減稅降費感受”。國務院辦公廳2019 年4月4日發布的《關于印發降低社會保險費率綜合方案的通知》指出，從當年5 月1 日起，各地用工單位可按職工工資的16%為員工繳納基本養老保險［14］，這極大減輕了企業的負擔。

2016 年至今的大規模減稅降費政策優惠力度大、涉及稅種多，稅收優惠政策不斷根據實際情況進行調整細化。企業所得稅稅負減免對應的是小型微利企業，以小型微利企業為例，其認定標準是資產總額、從業人數和企業所得稅年度應納稅所得額。企業所得稅小型微利企業的年度應納所得稅限額從2016年的30萬元提高到2019年的300萬元，并且稅收優惠的計算方法也從單一計算變為分段計算，具體認定標準和享受的稅收優惠政策如表1所示。

表1 2016年至今小型微利企業認定標準及享受的稅收優惠政策

財政部、稅務總局2018年4月4日發布的《關于統一增值稅小規模納稅人標準的通知》規定，從2018年5月1日起，增值稅免征優惠政策所針對的小規模納稅人的認定標準是增值稅應稅銷售額連續12個月不超過500萬元［15］。國家稅務總局2019年1月19日發布的《關于小規模納稅人免征增值稅政策有關征管問題的公告》指出，從2019年1月1日起，小規模納稅人免稅銷售額是月不超10萬元或季不超30萬元［16］。

針對出售貨物種類的差別和不同的行業，增值稅稅收優惠力度也存在差異，但總體呈越來越優惠態勢。例如，從2017年7月1日起，原先執行13%稅率的貨物如農產品、圖書、自來水、暖氣等執行11%的稅率①詳見《財政部稅務總局關于簡并增值稅稅率有關政策的通知》，http：//www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c2590976/content.html，2017年4月28日。，增值稅稅率由17%、13%、11%、6%四檔變為17%、11%和6%三檔。從2018 年5 月1 日起，商業、制造業等行業增值稅稅率從17%降為16%，建筑、交通運輸等行業稅率從11%降至10%②詳見《財政部稅務總局關于調整增值稅稅率的通知》，http：//www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c3377945/content.html，2018年4月4日。，增值稅稅率由17%、11%和6%變為16%、10%和6%。從2019 年4 月1 日起，商業、制造業等行業增值稅稅率從16%降為13%，建筑、交通運輸等行業稅率從10%降至9%③詳見《財政部稅務總局海關總署關于深化增值稅改革有關政策的公告》，http：//www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c4160283/content.html，2019年3月20日。，增值稅稅率由16%、10%和6%變為13%、9%和6%。不到一年的時間，商業、制造業等行業增值稅稅率優惠降幅超過20%。新冠肺炎疫情期間，稅收優惠政策呈現更具公共扶持的特點，從2020年1月1日起，為人民生活提供便利的公共交通運輸服務、生活服務、為居民提供必需生活物資快遞收派服務等取得的收入，免征增值稅④詳見《財政部稅務總局關于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關稅收政策的公告》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n810755/c5143465/content.html，2020年2月6日。。為了更好地支持個體工商戶復工復產，從2020年3月1日起，小規模納稅人增值稅征收率從3%降為1%①詳見《財政部稅務總局關于延長小規模納稅人減免增值稅政策執行期限的公告》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n810755/c5149526/content.html，2020年4月30日。。小規模納稅人開具增值稅專用發票后，專用發票部分的增值稅銷售額正常交稅，普通發票部分和未開票的增值稅銷售額可以享受優惠政策。

國家稅務總局統計數據顯示，“十三五”期間我國減稅降費總金額約7.6萬億元，實在可觀的稅費減免金額既體現了政府實施減稅降費政策的決心，也讓企業獲得了實實在在的稅收紅利。我國自2016年至今實施的大規模減稅降費政策有效弱化了經濟發展周期波動，發揮了經濟逆周期調節作用，是近幾年我國經濟發展的重要推動力。

三、減稅降費政策執行中存在的主要問題

由于我國減稅降費政策力度大，且隨著實際情況不斷進行調整優化，在為企業帶來越來越多稅負優惠的同時，也給企業和稅務部門帶來了挑戰。

（一）稅務部門存在的主要問題

1.掌握政策難度加大。稅務部門作為減稅降費政策的主要實施者，要將各項減稅降費政策通過下發文件、視頻培訓、主題講座等方式傳達給基層稅務人員。新的稅收優惠政策出臺后，會出現原先的一些政策可能完全失效或部分條款失效的情況，還會出現新舊政策疊加適用、新舊政策不能同時適用等情況。這導致當前有效的稅收優惠政策散落在各個文件中，查找難度較大。加之受自身專業素養和工作側重點等因素影響，學習整理稅收優惠政策需要一定時間，使得基層稅務工作者很難迅速準確掌握政策執行期限、適用行業和限制條件等。

2.執法成本提高。稅務部門對接企業數量眾多，企業在申報享受優惠政策時，申報系統無法完全準確核實企業是否適用政策，只能在出現申報數據疑點時由稅務風險控制部門進行篩選，交由主管稅務機關進行情況核實。為有效規避風險，主管稅務機關會依據內部核查流程對企業經營情況進行調查，包括查詢企業記賬憑證、購銷合同、真實服務項目、銀行流水等。由于稅費優惠政策針對的主要是小型民營企業，而這類企業財務人員的專業能力通常不強，提供的資料往往不夠規范和完整，稅務工作者需要與企業進行反復溝通交流。針對企業的不同情況，主管稅務機關需要向上級機關進行匯報和請示，甚至可能出現“一企一議”“一事一上報”，增大了稅務部門的執法成本和監管壓力。

3.獲取真實信息難度加大。一些稅費優惠政策的執行需跨部門、跨區域收集信息，加大了稅務部門獲取真實信息的難度。同時，部分企業經營范圍廣，涉足領域多，單靠稅務部門很難集齊企業所有經營數據，這給稅收征管帶來了極大不便，也給部分企業和個人偷稅漏稅提供了可乘之機［6］。例如，小規模納稅人可享受房產稅和城鎮土地使用稅減半征收，房產稅和城鎮土地使用稅的征收地為房屋所在地，而有的企業注冊地址和房屋所在地不在同一個省市，由于不同省市小規模納稅人認定信息并未共享，若企業不提供準確信息，就可能出現違規享受稅費優惠的情況，導致稅務執行機關出現監管風險。

（二）企業存在的主要問題

1.稅收優惠政策應享未享、違規享受。減稅降費政策的受益者主要是小型微利企業和個體工商戶。這部分群體大多規模小、資金少，一些企業為節約成本未聘請專業財會人員，大多是法人、投資人或者其親屬兼職承擔會計工作。這些人員自身專業能力有限，從事日常會計核算工作已經力不從心，而稅費優惠政策的實施會增加其工作量，可能使得企業享受優惠政策的積極性不高，不關注適用于自身的稅種優惠政策，從而出現應享未享情況。此外，一些企業由于財會人員專業能力有限，很難準確界定適用于自身的稅收優惠政策，導致出現違規享受情況。還有部分企業將財會工作委托給記賬公司，而稅費優惠與記賬公司本身的利益相關度不大，記賬公司可能不愿意主動幫助企業申請享受優惠政策。目前國內尚未出臺對代理記賬行業的從業資質審核、工作監管和考核辦法，導致記賬公司亂象叢生，員工的職業能力和職業素養參差不齊，無法完全做到為符合條件的企業享受優惠政策提供專業的中介服務和指導，妨礙了稅收優惠政策的落地執行。同時，為避免應享未享、違規享受情況發生，稅務工作人員需要花費較多的時間和精力進行調查核實，如查詢企業簽訂的合同、開票信息、真實服務項目、納稅義務發生時間等等，增加了稅務工作人員的工作量。特殊情況下，在調取企業相關資料時，企業因缺乏對財稅專業知識和稅務工作流程的了解，可能會對稅務工作人員產生誤解，從而對稅收優惠政策產生抗拒。

2.未充分了解優惠政策適用條件從而造成經濟損失。當前，近九成的涉稅事項和多數納稅申報業務都實現了網上辦理，有效降低了企業制度性成本，加強了稅務執法的規范性、統一性、科學性。但是，由于部分企業未事先了解政策適用條件，未準備好應留存備查的資料，稅務部門進行事后核查時，發現其存在不符合優惠政策條件卻享受優惠政策的情況，企業因此需補繳稅款和滯納金，從而造成不必要的經濟損失，導致部分企業不關注、不愿意享受稅費優惠政策。

總的來說，在減稅降費政策執行過程中，各級稅務部門作為重要的執行機關，面臨政策內容需要整合梳理、監管壓力和監管風險較高等問題；企業作為減稅降費政策的主要受益對象，面臨稅費優惠政策落實不易等問題。

四、減稅降費政策高質量持續實施建議

在今后較長一段時期內實施科學有效的減稅降費政策，將是我國政府工作的重點，也是深化財稅體制改革的著力點。為更好地高質量持續實施減稅降費優惠政策，本文提出如下建議：

（一）對稅務部門的建議

1.提高政策可操作性。稅務部門一是要創新工作方式方法，總結政策實施情況，及時回應企業關注度高的問題，并出臺有針對性的政策措施進行解決，提高企業滿意度，形成政府和企業的良性互動機制。二是對當前正在執行的各項稅費優惠政策進行系統整理和分類，整合稅費優惠政策，重點關注增值稅、企業所得稅等近幾年變化較多的稅種以及因疫情設置的階段性優惠政策，利用統計數據和信息化手段對各項稅收優惠政策按照稅種、適用條件、實行期限等進行分類，形成網格化管理，提高政策的系統性和協同性。三是繼續堅持政策紅利直達市場主體的優良做法，持續擴展跨區域辦理涉稅事項清單，統一辦理涉稅事項要提交的資料，簡化辦理流程，壓縮辦理時限。稅務工作者要對各項稅費優惠政策了然于心，掌握好執法尺度，把各項稅收工作落實、抓細、實施到位。

2.加大政策執行監管力度。稅務部門一要加強政策執行監管的科學性和精準性，對于前期應享未享疑點企業做好“回頭看”，并依據企業情況實施有針對性的政策宣傳和申報表填報輔導，確保優惠政策落實到位。對于違規享受稅收優惠政策的企業要加大稅收執法力度，加強各部門的信息共享，形成多方協同治稅的常態化機制，在對市場主體干擾最小化的情況下將監管效能發揮到最大。二要與金融、海關、國土、工商管理、住建、公安等部門建立聯網系統，實現有效的稅源監控［17］。三要妥善處理好減與收、質與量、條與塊、近與遠的關系，既要依法依規收稅，又要堅決守住不收“過頭稅費”的底線［18］，建立日常審計和督查機制，進一步完善應急措施和機制，切實防范和化解各類稅收風險隱患，堅決糾正和杜絕人為設置障礙、執法不嚴、隨意執法等危害優惠政策執行效果的事件，做到應收盡收、該減必減、收減有序，維護市場健康穩定。稅務工作者要牢固樹立風險意識和底線思維，增強執法者主體責任意識，利用現代化信息技術手段把好核實風險任務的關卡，提升風險分析預判能力，加強對工商變更法人、申報比對不一致等高風險企業的管理。

3.加強政策宣傳輔導。一是繼續增加培訓頻次，通過制作政策講解視頻并利用微博、微信、稅務機關網站、移動客戶端等現代信息化傳播渠道對企業進行專項培訓，不斷擴大宣傳受眾，實現普遍化宣傳。持續開展“便民辦稅春風行動”，通過開辦納稅人學堂、上門輔導、專題宣講、結合稅收宣傳月送政策到園區等互動性強的宣傳方式，實現高質量宣傳。二是匯總分析與優惠政策相關的問題并出臺有效的應對方案，指導企業用足用好稅費優惠政策，讓企業通過減稅降費獲得更多經營信心，從而實現更優質發展，強化減稅降費政策對經濟發展的推動作用。在企業逐步發展壯大后，引導企業增強依法納稅意識，形成國家輔助企業發展、企業發展壯大后依法納稅回饋社會的良性互動局面。三是對于適用稅收優惠政策的企業進行重點幫扶，面向企業財務人員和企業法人代表進行“一對一”專業化、有針對性的政策宣傳講解和納稅申報輔導，把稅收宣傳做細做深。四是繼續完善網上申報功能。根據企業開票信息、以往政策享受情況、行業類型等主動推送企業適用的稅費優惠政策，并顯示政策適用條件、實行期限、應留存備查資料、事后核查流程等內容。當企業誤選了稅費優惠政策或者申報數據不符合優惠政策填寫規則時，及時提示企業進行修改。對于違規享受稅費優惠政策的企業，自動啟動風控程序并進行推送核實，避免稅款流失。

4.繼續引導企業轉型升級。2016年以來的減稅降費政策主要惠及小型微利企業，小型微利企業大多是民營企業，民營企業作為我國經濟的重要組成部分，對穩就業保民生發揮了巨大作用。在市場競爭中，民營企業要想占有一席之地，僅僅依靠減稅降費政策遠遠不夠，要想實現企業長久發展，關鍵是要增強企業自身核心競爭力，即企業的技術創新和研發能力。未來我國減稅降費政策要更加注重引導民營企業將減稅降費紅利投向技術創新領域［18］。國家在幫助企業紓困解難、扶持企業復工復產的同時，要繼續加強政策引導，讓企業把更多的稅費紅利投入到技術創新中，培育發展內生力和核心技術，生產出更有競爭力的產品。

（二）對企業的建議

1.重視對財務人員的專業技能培訓。企業要建立科學合法的財務制度，進一步規范經營活動，提高財務數據的信息化水平。定期對財務人員開展專業技能培訓，鼓勵其學習深造、考取資質證書，支持其參加稅務部門的政策培訓會和宣講活動等，從而提高企業財務制度規范化水平，更好地享受稅費優惠政策。

2.定期關注減稅降費政策變化。減稅降費政策大多是新政策，對于不同行業或企業類型具有差異性。企業財務人員要利用稅務局官網、公眾號、咨詢熱線、稅務微課堂等及時了解和掌握減稅降費政策內容、享受主體、適用條件、執行期限等，使企業能夠及時享受稅費優惠政策，減少稅費支出。對于委托代理記賬公司的企業，要選擇資質合格、口碑良好的記賬公司，多與記賬公司溝通企業經營情況，便于其判斷企業可享受哪些稅費優惠政策。同時企業主要負責人和相關利益者要學習基礎財會知識并及時關注減稅降費政策，以保護企業的合法權益。

3.加強與稅務部門的溝通交流。企業要擯棄怕麻煩、懶于咨詢等心理，積極主動與稅務部門溝通、咨詢最新的稅費優惠政策，對通過學習還無法精準把握的相關政策，可以撥打咨詢熱線進行了解，確保與稅務部門溝通交流順暢，從而快速、合法、科學、有效地享受稅費優惠政策。