北京市懷柔區(qū)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)路徑研究

張英洪 劉 雯 缐佳鑫 李元元 畢 珊

一、懷柔區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

北京市懷柔區(qū)現(xiàn)有14個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)、284個(gè)行政村，共有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織284個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織14個(gè)，鄉(xiāng)村兩級(jí)集體所有制企業(yè)35家，涉及農(nóng)戶(hù)7.4萬(wàn)戶(hù)、成員股東數(shù)16.1萬(wàn)人。2019年，全區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)賬面資產(chǎn)59.6億元，總收入6.88億元。近年來(lái)，懷柔區(qū)在搞活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)方面開(kāi)展了多項(xiàng)探索實(shí)踐。

黨建引領(lǐng)建強(qiáng)農(nóng)村基層組織。實(shí)施“頭雁領(lǐng)航”工程，積極開(kāi)展“頭雁論壇”等黨建品牌活動(dòng)，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，著力培養(yǎng)一支具備奉獻(xiàn)意識(shí)和致富能力的村黨組織書(shū)記隊(duì)伍。加強(qiáng)農(nóng)村“兩委”班子建設(shè)，在全市首個(gè)實(shí)現(xiàn)市派第一書(shū)記當(dāng)選村黨組織書(shū)記、村委會(huì)主任，選育儲(chǔ)備108名農(nóng)村黨建助理員，其中15人進(jìn)入“兩委”班子，為班子建設(shè)注入了新活力。加大農(nóng)村實(shí)用人才、新型職業(yè)農(nóng)民、基層農(nóng)技人員培育使用力度，選派副處級(jí)和優(yōu)秀科級(jí)干部一對(duì)一抓薄弱村，幫助村集體在企業(yè)引進(jìn)、項(xiàng)目落地等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)和扶持，為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)提供人才支撐。

創(chuàng)新思路壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。在懷柔科學(xué)城加速建設(shè)進(jìn)程中，懷柔區(qū)積極探索推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)與科學(xué)城“融合”發(fā)展，做大做強(qiáng)鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)。如懷柔鎮(zhèn)對(duì)接海淀區(qū)海淀鎮(zhèn)，簽訂互助合作框架協(xié)議，整合懷柔新城04街區(qū)及周邊村莊土地、閑置廠房等資源，打造“科研創(chuàng)新小鎮(zhèn)”。雁棲鎮(zhèn)陳各莊、樂(lè)園莊村與科學(xué)城公司合作，實(shí)施農(nóng)村集體租賃住房項(xiàng)目建設(shè)，嘗試以農(nóng)村集體建設(shè)用地入股分紅的方式參與科學(xué)城項(xiàng)目建設(shè)，全力推進(jìn)雁棲小鎮(zhèn)、國(guó)際社區(qū)人才公寓、長(zhǎng)城文化國(guó)際村、科學(xué)家工作室、交界河美麗鄉(xiāng)村、山區(qū)百畝榛子園、蘑菇大棚等項(xiàng)目建設(shè)，積極探索集科技服務(wù)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)種植為一體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織新形式。

因地制宜發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。依托優(yōu)勢(shì)資源，因地制宜培育發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。通過(guò)與實(shí)力雄厚的企業(yè)、高校、科研單位結(jié)對(duì)共建，依托其在科技、信息、市場(chǎng)、人才等方面的優(yōu)勢(shì)，建設(shè)一三產(chǎn)融合發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)村集體增收。如北房鎮(zhèn)宰相莊村引進(jìn)北京盛世果王農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司，承租1000畝閑置用地建設(shè)現(xiàn)代高效果園，村集體每年獲得租金收入200余萬(wàn)元，勞務(wù)收入超過(guò)50萬(wàn)元。寶山鎮(zhèn)四道河村引進(jìn)北京農(nóng)學(xué)院承包1萬(wàn)畝林地建設(shè)科技教育培訓(xùn)實(shí)踐基地，村集體每年獲得租金收入超過(guò)130萬(wàn)元，同時(shí)解決了當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)。

盤(pán)活資源壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。盤(pán)活農(nóng)村閑置農(nóng)宅、中小學(xué)校舍、供銷(xiāo)社、敬老院、舊廠房等，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、高端民宿、休閑養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)注入了新的活力。如渤海鎮(zhèn)將廢棄學(xué)校租賃給社會(huì)資本，投資2200萬(wàn)改造成漁唐精品酒店，一次性獲得租金320萬(wàn)元，目前酒店年?duì)I業(yè)額600萬(wàn)左右。渤海鎮(zhèn)田仙峪村盤(pán)活農(nóng)村閑置房屋，采取“農(nóng)戶(hù)+合作社+企業(yè)”的經(jīng)營(yíng)模式，發(fā)展全市首個(gè)鄉(xiāng)村休閑養(yǎng)老試點(diǎn)社區(qū)。橋梓鎮(zhèn)前辛莊村、喇叭溝門(mén)滿(mǎn)族鄉(xiāng)上臺(tái)子村開(kāi)展農(nóng)村集體林場(chǎng)改革試點(diǎn)，由村集體出資成立新型集體林場(chǎng)，統(tǒng)籌組織實(shí)施林木撫育和淺山區(qū)造林管護(hù)，因地制宜發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游、森林康養(yǎng)等多種經(jīng)營(yíng)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。

二、存在的主要問(wèn)題和制約因素

產(chǎn)業(yè)用地較為短缺。《懷柔分區(qū)規(guī)劃（2017年-2035年）》中明確了城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量類(lèi)型和減量途徑，即以違法建設(shè)拆除、農(nóng)村集體工礦用地整治、廢棄礦山修復(fù)治理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、實(shí)施土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、棚戶(hù)區(qū)改造、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)及居民點(diǎn)整理等多種途徑實(shí)現(xiàn)減量目標(biāo)。鄉(xiāng)村地區(qū)將作為建設(shè)用地減量的重點(diǎn)區(qū)域，對(duì)發(fā)展觀光休閑、農(nóng)產(chǎn)品加工等二三產(chǎn)業(yè)所需建設(shè)用地一定程度上形成了約束。

經(jīng)營(yíng)人才相對(duì)較少。目前，全區(qū)村黨組織書(shū)記和村“兩委”干部年齡偏高，整體眼界素質(zhì)與發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和管理能力存在一定局限性。此外，吸引人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的相關(guān)政策不多，具有企業(yè)家精神和懂經(jīng)營(yíng)管理的人才較少。

集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理有待完善。全區(qū)改制后的部分新型集體經(jīng)濟(jì)組織還沒(méi)有建立起規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，股份合作制優(yōu)勢(shì)尚未充分顯現(xiàn)。作為特殊法人的集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)地位仍缺乏具體實(shí)現(xiàn)路徑。如有些鎮(zhèn)鄉(xiāng)盡管持有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證書(shū)，但由于缺少相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)特殊法人的明確規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)審批環(huán)節(jié)存在依據(jù)不足、難以操作等問(wèn)題。

三、思考與建議

堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，夯實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)。一是加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)。進(jìn)一步強(qiáng)化村黨支部領(lǐng)導(dǎo)核心地位，選優(yōu)配強(qiáng)村黨支部書(shū)記，推行黨支部書(shū)記通過(guò)法定程序兼任本村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。各村黨支部積極組織動(dòng)員黨員、村民發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，注重強(qiáng)化干部監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，把發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的成效作為干部考核的硬指標(biāo)。二是加大農(nóng)村干部人才隊(duì)伍培養(yǎng)力度。全面提高農(nóng)村“兩委”干部整體素質(zhì)，深化以“頭雁論壇”為抓手的“頭雁領(lǐng)航”工程，培養(yǎng)一批想干事、會(huì)干事、能干成事的基層黨組織帶頭人。進(jìn)一步加強(qiáng)本地農(nóng)村實(shí)用人才隊(duì)伍建設(shè)，在資金、資源和項(xiàng)目等方面加大對(duì)實(shí)用人才的扶持力度。三是加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理。強(qiáng)化對(duì)村級(jí)資金資產(chǎn)資源的監(jiān)管力度，確保村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范有序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要切實(shí)按規(guī)定行使管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，協(xié)助完善村級(jí)經(jīng)濟(jì)會(huì)計(jì)核算、審計(jì)監(jiān)督和村務(wù)公開(kāi)等制度。建立村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理與監(jiān)管分離的制約機(jī)制。集體經(jīng)濟(jì)組織要依法依規(guī)接受監(jiān)察審計(jì)等監(jiān)督，同時(shí)實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人離任審計(jì)。

圍繞“1+3”融合發(fā)展拓思路，發(fā)展支持服務(wù)型集體經(jīng)濟(jì)。一是在區(qū)級(jí)層面，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，因地制宜發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。探索區(qū)級(jí)統(tǒng)籌利用集體建設(shè)用地模式，成立土地股份聯(lián)合社，負(fù)責(zé)統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用有關(guān)鎮(zhèn)鄉(xiāng)集體建設(shè)用地，為懷柔科學(xué)城提供配套服務(wù)，所有收益按照各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）持有的土地股份分配。二是在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)層面，探索“聯(lián)村聯(lián)營(yíng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”的合作共贏發(fā)展模式。根據(jù)科學(xué)城開(kāi)發(fā)建設(shè)的實(shí)際情況，成立鎮(zhèn)級(jí)實(shí)體資產(chǎn)管理公司，在尊重各村民主意愿的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌考慮全鎮(zhèn)范圍內(nèi)舊村改造、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，參與科學(xué)城的園區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)。三是在村級(jí)層面，探索村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織積極參與科學(xué)城開(kāi)發(fā)建設(shè)。支持村集體聯(lián)合組建經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在科學(xué)城新開(kāi)發(fā)建設(shè)的區(qū)域內(nèi)，以新組建的經(jīng)濟(jì)實(shí)體聯(lián)合購(gòu)買(mǎi)商業(yè)用房，并委托實(shí)體統(tǒng)一對(duì)外出租經(jīng)營(yíng)，租金收入由各村按股份比例分享；支持村集體異地開(kāi)展公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)，建立村集體出資建設(shè)、政府或使用單位租賃經(jīng)營(yíng)、村集體獲得租金的合作模式。同時(shí)，借助懷柔科學(xué)城建設(shè)的資源優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員的科技培訓(xùn)，提高科技在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)率。

適應(yīng)“疏整促”要求，培育首都功能承接型集體經(jīng)濟(jì)。一是統(tǒng)籌謀劃承接中心城區(qū)功能。科學(xué)謀劃推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及集體企業(yè)參與首都“四個(gè)中心”功能的建設(shè)，主動(dòng)承接從中心城區(qū)疏解出來(lái)的相關(guān)功能。如圍繞首都國(guó)際交往中心建設(shè)，可在推進(jìn)雁棲湖國(guó)際會(huì)都建設(shè)的同時(shí)，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為載體，謀劃建設(shè)中國(guó)式的“安納伯格莊園”，為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)性化、田園式外交活動(dòng)提供新舞臺(tái)。通過(guò)發(fā)展休閑農(nóng)莊、合作農(nóng)場(chǎng)、高端民宿等，為國(guó)際交往提供更多的田園牧歌式的懷柔鄉(xiāng)村場(chǎng)地，使懷柔的美麗鄉(xiāng)村成為輔助中心城區(qū)開(kāi)展國(guó)際交往等功能的重要場(chǎng)所。二是加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給和村級(jí)自治，提高鄉(xiāng)村地區(qū)承接非首都功能的承載力。提升集體組織建設(shè)管理能力，使集體經(jīng)濟(jì)組織、集體企業(yè)、村民全面參與到基本公共服務(wù)的建設(shè)和供給上來(lái)。如集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)林場(chǎng)管護(hù)、物業(yè)、綠化、保潔等公共服務(wù)或參與涉農(nóng)工程建設(shè)等。三是依托各鎮(zhèn)鄉(xiāng)資源稟賦，規(guī)劃建設(shè)特色小鎮(zhèn)。順應(yīng)疏解非首都功能和逆城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)在特色小城鎮(zhèn)建設(shè)中的重要作用，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)企業(yè)總部小鎮(zhèn)、國(guó)際組織小鎮(zhèn)、科研大學(xué)小鎮(zhèn)、健康養(yǎng)生小鎮(zhèn)等特色各異的小鎮(zhèn)，使其既承擔(dān)首都中心城區(qū)疏解的部分功能，又助推鄉(xiāng)村振興和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

突出生態(tài)優(yōu)勢(shì)謀發(fā)展，構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)型集體經(jīng)濟(jì)。一是重點(diǎn)發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游和醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)。進(jìn)一步擴(kuò)大與周邊地區(qū)的合作聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建鄉(xiāng)村旅游集群片區(qū)，形成跨區(qū)域、大尺度、高水平的生態(tài)發(fā)展空間和鄉(xiāng)村旅游線路、景區(qū)。用好市級(jí)生態(tài)溝域發(fā)展政策，結(jié)合長(zhǎng)城文化帶規(guī)劃，強(qiáng)化生態(tài)溝域單元發(fā)展，打造一批覆蓋京冀的鄉(xiāng)村旅游精品工程。從新冠肺炎疫情中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，規(guī)劃和發(fā)展大健康產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)醫(yī)療保健、養(yǎng)老養(yǎng)生、影視文化、休閑旅游、體育健身等多業(yè)態(tài)深度融合發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)，將醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村休閑旅游一道培育成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱產(chǎn)業(yè)。二是支持懷柔地域特色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)流通。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織以提供統(tǒng)一管理、有償服務(wù)等形式，領(lǐng)辦創(chuàng)辦各類(lèi)服務(wù)實(shí)體，創(chuàng)新開(kāi)展農(nóng)村電子商務(wù)服務(wù)，為各類(lèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。堅(jiān)持走“質(zhì)量興農(nóng)”之路，大力發(fā)展生態(tài)有機(jī)農(nóng)業(yè)，將優(yōu)質(zhì)安全的生態(tài)有機(jī)產(chǎn)品作為鄉(xiāng)村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金字招牌。三是拓展生態(tài)控制區(qū)和限制建設(shè)區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。對(duì)處于懷柔水庫(kù)和懷柔段京密引水渠一級(jí)保護(hù)區(qū)的村莊，規(guī)劃實(shí)施有序搬遷，切實(shí)維護(hù)被搬遷村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的正當(dāng)利益，并給予遷建村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展資金和政策支持。對(duì)處于懷柔水庫(kù)和懷柔段京密引水渠二級(jí)保護(hù)區(qū)的村莊，應(yīng)對(duì)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的水污染影響進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和決策，杜絕“一刀切”禁止發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的簡(jiǎn)單做法。對(duì)于允許一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村地區(qū)，要用好相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地政策，在編制和實(shí)施鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域規(guī)劃時(shí)，預(yù)留規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，統(tǒng)籌安排農(nóng)村公共設(shè)施、民生工程、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)科研、生態(tài)旅游等用地需求。

強(qiáng)化市場(chǎng)導(dǎo)向激活力，形成內(nèi)在動(dòng)力驅(qū)動(dòng)型集體經(jīng)濟(jì)。一是全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。因地制宜推進(jìn)剩余10個(gè)村的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全新型集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)按股分紅，嚴(yán)格控制舉債分配。明確集體資產(chǎn)股份采取集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓?zhuān)ㄙ?zèng)與）等方式退出，與時(shí)俱進(jìn)地開(kāi)展集體資產(chǎn)股份權(quán)能有序繼承和抵押、擔(dān)保，積極拓展集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押權(quán)能。優(yōu)先選擇有積極性、有條件的鎮(zhèn)鄉(xiāng)推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。根據(jù)新的《土地管理法》，開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐。盡快落實(shí)生態(tài)資產(chǎn)確權(quán)和生態(tài)產(chǎn)品交易，啟動(dòng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作，促進(jìn)農(nóng)村集體生態(tài)資源的資產(chǎn)化、可量化、可經(jīng)營(yíng)。二是創(chuàng)新體制機(jī)制，引進(jìn)培育優(yōu)質(zhì)資源要素參與發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。加快建立健全有利于集體經(jīng)濟(jì)吸納人才、科技、資金、管理、信息等要素的體制機(jī)制和政策體系。如在全面推行向集體經(jīng)濟(jì)薄弱村選派第一書(shū)記的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)和引導(dǎo)大學(xué)生等年輕外來(lái)人才到集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，同等保護(hù)其各項(xiàng)合法權(quán)益。可借鑒陜西省袁家村的股份合作經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)主體地位，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員入股的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新設(shè)置交叉股、混合股、限制股等允許集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外人員購(gòu)買(mǎi)的股種，吸引外界人才、資源入股，建立社會(huì)化、多元化、復(fù)合型的股權(quán)結(jié)構(gòu)。三是深化農(nóng)村金融體制改革。鼓勵(lì)建立政府性融資擔(dān)保公司或設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，扶持發(fā)展經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)小、長(zhǎng)遠(yuǎn)效益好的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。此外，應(yīng)當(dāng)實(shí)行村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織賬務(wù)分離，積極探索剝離農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織社會(huì)性負(fù)擔(dān)的有效途徑。四是加快構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)法治化、規(guī)范化發(fā)展環(huán)境。建議積極爭(zhēng)取試點(diǎn)政策，加快清理有關(guān)限制集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)發(fā)展的體制弊端和政策障礙，加大對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策支持力度。