《生物安全法》制訂意義及立法建議
——以傳染病的防控為切入點

夏夢雅

(華東政法大學 國際法學院，上海 200333)

不重視生物安全將導致病毒擴散威脅國民健康、生物基因安全遭到破壞、生物多樣性受損。生物安全立法的目的就是通過嚴格防控，保護國家免遭生物安全威脅。事實上，中國早于2019年7月11日就召開了生物安全立法座談會，全國人大常委會也于同年10月21日對立法草案進行了初次審議。此次新冠病毒事件發生后，國家重新審視了生物安全立法的重點，將人與自然的和諧相處作為立法的目標之一[1]。新型冠狀病毒肺炎(簡稱“COVID-19”)疫情愈演愈烈，由于人口的流動使疫情向全球蔓延。雖然暫時還不知道病毒的確切來源，但是每天新增的死亡病例時刻警示我們，如果不重視生物安全，造成的后果將難以估量。傳染病的來源包括恐怖組織故意使用生物武器、實驗室操作失誤導致病毒擴散、濫食野生動物感染人畜共患傳染病，雖然我國多部法律法規都對生物安全問題進行了規范，但是各種規定散見于不同法律之中，至今還未有一部專門的法律對此領域進行規制。我們急需出臺一部類似美國《國家生物防御戰略》的生物安全法規，就生物安全問題進行系統的規定。

一、現狀及問題分析

(一)國內立法

我國涉及生物安全的條文散布于各個法規之中，不算上各個部門規章和地方法規，主要有5部法律和6部條例涉及動物保護、生物實驗安全，以及動物疫病、人類傳染病和人畜共患傳染病防治。傳染病的防治是生物安全中最重要的部分，如果不禁止使用生物武器、防止實驗室病毒泄露、加大對動植物疫病和人類傳染病的防控，一旦傳染病擴散，將導致無可挽回的嚴重后果。我國關于禁止使用生物武器的國內立法較少，而有關實驗室生物安全的規定主要有《實驗動物管理條例》和《病原微生物實驗室生物安全管理條例》，為了防止實驗室操作不規范導致生物安全威脅，我國還制定了規范實驗流程的國標和行標。(1)欒相科.新冠肺炎疫情對經濟社會的影響是暫時的中國經濟長期向好的基本面不會改變[N].中國經濟導報,2020-2-5.因為人類所患傳染病大部分來源于動物疫病，所以對野生動物的保護也對傳染病的防治至關重要，我國《野生動物保護法》雖然對重要、珍貴和“三有”動物進行了保護性規定，但是其保護范圍的局限性造成了對普通野生動物保護的缺失，使得“野味市場”過于泛濫。而對動物進行檢疫性規定的《國境衛生檢疫法》、《進出境動植物檢疫法》和《動物防疫法》的檢疫范圍又無法涵蓋所有普通野生動物，由此導致了我國在人畜共患傳染病的防控上出現了漏洞[2]。

(二)國際公約

實際上，國際社會早就對生物安全問題投入了足夠多的關注，并于上世紀開始制定了多部國際公約對生物問題進行規范，涉及生物安全的各個領域，我國在上世紀八十年代也開始陸續加入。其中《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora)采用分級和許可的方式管制非完全禁止野生物種的國際貿易，有效規制了野生物種貿易市場。《禁止生物武器公約》(Biological Weapons Convention)對于禁止和銷毀生物武器、防止生物武器擴散發揮了不可替代的重要作用。《生物多樣性公約》(Convention on Biological Diversity)促進了全球生物資源的保護。《生物安全議定書》(Bio-safety Protocol)是第一部規范生物安全的國際條約，對生物技術和生物活體越境做出了限制性規定。《實施衛生與植物衛生措施協議》(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures)對食品安全、動物衛生和植物衛生三個領域的檢疫措施進行了創設性規定。控制傳染性疾病長期以來一直是國際合作的重要目標之一，《國際衛生條例(2005)》(International Health Regulations，簡稱“IHR”)是世界衛生組織成員國之間唯一有法律約束力的多邊協定，對傳染性的疾病控制意義重大，COVID-19暴發后，世衛組織就根據IHR的規定將此次疫情定義為國際公共衛生緊急事件(Public Health Emergency of International Concern)，以提醒各國采取措施遏制病毒蔓延。而我國于2016年加入的《名古屋議定書》(Nagoya Protocol)則要求簽署國采取“有效和緊急”行動，保護全球森林、珊瑚礁和其他瀕危的生態系統，以避免失去人類賴以生存的世界生物多樣性狀態。

我國加入公約的時間線

(三)問題分析

我國出臺的法律法規雖然很多都涉及了生物安全領域，但是仍然存在諸多問題：第一，各部門立法分散，法律體系不健全。到目前為止，我國既沒有一部全面的生物安全法律，也沒有一部關于生物安全管理實施辦法的行政法規，導致各部門在進行立法工作時難以形成統一的標準和原則。第二，立法側重于對技術人員和行政人員的管理，對一般公眾的法律規制存在立法空白，監管措施、預防措施、治療措施都不完善。如果從立法層面對一般公眾的行為進行歸責和處罰，就會減少對野生動物的濫食，從而降低新突發傳染病疫情暴發的可能。第三，立法對于各管理部門的職責沒有作出明確規定，導致各部門分工模糊，難以協調統一。針對生物安全問題沒有形成完善的管理機制，各部門的工作難以進行有效的銜接，大大降低了行政效率。我國人口密度大，傳染病暴發時，如果沒有高效的管理機制，很容易造成更大的損失和更嚴重的后果。《生物安全法》不僅要從根本上解決上述已經顯現的問題，還要具有前瞻性，對于未來可能出現的問題也要進行全面的考慮。

雖然我國加入了很多相關國際公約，為了實現其宗旨也做了很多行動，但是因為我國加入時間較晚，在政策實施和法規制定上還是相對落后。歐美許多國家已經陸續發布了獨立的生物安全法規，并將生物安全戰略上升到國家戰略。新西蘭是最先開始重視生物安全的國家，早于1993年就頒布了世界上第一部完整的《生物安全法》，其鄰國澳大利亞為了防止傳染病和動物疫病，也于2015年頒布《生物安全法》對進出口生物實施了嚴格的檢疫措施。美國在2018年發布了針對生物安全領域的《國家生物安全防御戰略》，俄羅斯的《生物安全法草案》也將在2020年3月31日正式生效。有效的生物安全政策必須涉及全球化的治理形式，就像許多因世界全球化而轉變的政策一樣，已經不再僅僅屬于一國內部事務，每個國家內部生物安全立法的完善都會影響整個世界的生態平衡。

二、《生物安全法》制定的意義

(一)維護國家生物安全

生物安全包括來自生物武器和自然發生的傳染病的威脅。《生物安全法》需要整合安全和公共衛生兩個領域，建立新的可持續治理方法來應對病原微生物的威脅。近幾十年來發生的新突發傳染病疫情都給我國乃至全球的生物安全帶來了新的挑戰，揭示了各國和國際社會需要改善預防措施和生物監測系統，以檢測并應對下一次生物危機。國民的健康取決于國家阻止傳染病暴發的能力，各部門需要足夠敏捷以應對新出現的傳染病威脅，防止生物技術發展帶來風險，以及恐怖組織使用生物武器所構成的威脅。生物安全是國家安全的重要組成部分，國家安全既包括國家處于安全的狀態，也包括國家具有維持這種安全狀態的能力。雖然在發生傳染病時，國家可以在短時間內集中大量人力物力資源，以最大的速度恢復常態，但此種補救措施從長遠來看仍然存在很大的隱患。2003年非典疫情結束后，我國為了應對突發傳染病問題就曾出臺過多部法規，雖然在一定程度上起到了防控疫情的作用，但體系仍不完整，內容有待完善。此次《生物安全法》的制定將有利于增強生物防御風險意識、提高生物防御單位防風險能力、做好生物防御準備工作、建立迅速響應機制和促進生物事件發生后的恢復工作。建立生物安全法律體系將有效銜接各部門法律之間的空缺，為維護國家的生物安全奠定良好的法律基礎。

(二)促進國家的經濟發展和社會穩定

此次COVID-19的暴發對我國經濟發展和社會穩定也造成了極大的傷害。據數據統計，2019年春節檔票房58.59億，2020年春節檔顆粒無收。2019年2月4日至10日，全國零售和餐飲企業實現銷售額約10050億元，2020年同期受損嚴重。2019年春節假期，全國旅游接待總人數4.15億人次，實現旅游收入5139億元，2020年同期銳減。1月底交運行業出行人次減少約七成(2)欒相科.新冠肺炎疫情對經濟社會的影響是暫時的中國經濟長期向好的基本面不會改變[N].中國經濟導報,2020-2-5.。疫情發生的時點正好處于對第三產業需求較大、工人未能返城的春節前后，當前我國經濟增速換擋，人口老齡化加重，宏觀杠桿率較高，經濟下行壓力較大，第三產業、消費占比更高，而疫情對服務業消費影響較大。

本次疫情的傳染性更強，疊加春節時點因素，對服務業和企業復工沖擊更大。不算上社會慈善機構和個人捐款，此次疫情造成的經濟損失已達數千億元，其無形損失更是無法估量。受疫情影響，久居家中的人們長時間通過網絡接觸大量疫情信息，造成了一定的恐慌和不安，如果不進行人為調整，很容易演變成社會不穩定因素。新突發傳染病在給人們生命健康造成威脅的同時，也會嚴重影響國家政治、社會、經濟及其他方面的穩定和發展。此次疫情發生后又暴露出很多問題，《生物安全法(草案)》提出后續立法將把法律調整范圍擴大到包括防控重大新突發傳染病、動植物疫情等八個方面。為生物安全提供法律保障，才能更好地維護國家的利益與安全，促進國家經濟的迅速發展和社會的長期穩定，因為現實情況總是不斷變化，后續立法還需要在細節上進行優化，以求更全面地解決生物安全問題。

(三)構建人類命運共同體

生物安全是全球性問題，傳染病具有快速蔓延不受國界束縛的特性，國家和國際衛生政策之間的界限已經越來越模糊，沒有任何一個國家可以在突發公共衛生事件發生時獨善其身。全球化促進了國際旅行的空前盛行，《羅馬條約》(TR)、《北美自由貿易協定》(NAFTA)和《關稅與貿易總協定》(GATT)等國際間商貿協議的完善促進了國際貿易的增長，學術全球化又使得國際學術交流日益頻繁，于是傳染病擁有了更多通過旅游、商業和學術交流進行傳播的途徑。從傳染病防控的層面上來看，COVID-19雖然最先在我國暴發，卻又陸續在其他國家蔓延，這說明任何一種傳染病都有可能成為全球隱患。更何況中國作為第二大經濟體和第一大貨物貿易體，與世界各國的聯系越來越頻繁且緊密，如果中國的生物安全得不到保障，全球的生物安全也將受到威脅，制定《生物安全法》是一種將理念轉化為現實的法律路徑。

人類命運共同體表達的思想是立足國內、放眼世界的，《生物安全法》的制定可以貫徹這一思想。站在新時代的歷史方位上，積極進行人類命運共同體構建、積極推動人類文明發展，必須本著“共同義利觀”“共同利益觀”“共同責任觀”和“共同治理觀”的價值宗旨[3]。從全球治理的層面來看，各個國家所面臨的共同問題不斷增多，特別是像新冠肺炎疫情這種非傳統安全威脅的出現，對整個國際社會而言都是巨大的災難。國際社會以前一直在致力于緩解全球傳統安全威脅，所以在面對非傳統安全威脅時我們既缺乏經驗又缺少制度，導致全球治理呈現出失靈狀態。在法治時代和全球化背景下，國際法治變革勢在必行，《生物安全法》的制定正是我國順應時代潮流，將中國方案和國際治理進行融合的體現。

(四)控制傳染病的暴發

生物安全與國家的政治安全、社會穩定、經濟發展和公眾的生命健康息息相關，牽一發而動全身。傳染病的暴發造成的死亡和患病人數難以預估，嚴重的影響了民眾心理健康和社會穩定，其造成的破壞性影響甚至不能用死亡人數的多少進行定義，即使發病率和死亡率較低的傳染病，其所造成的潛在影響也極具破壞性。人類對大自然不加限制的侵犯在無形中也增加了與傳染源接觸的風險；過度的污染促使某些消失的疾病再次出現，而全球變暖的加劇使得蚊蟲等疾病攜帶媒介生物的滋生；人口過剩與城市化的發展使得發展中國家居民的生存條件變得更加惡劣，數百萬因營養不良而免疫系統低下的人聚集在人滿為患的居住空間，政府卻沒有辦法提供基本衛生設施和基本醫療服務。這些情況都為傳染病的暴發創造了條件，而制定《生物安全法》的目的就是要處理好基礎生物安全問題，從根源上遏制傳染病的擴散。

三、對《生物安全法》的立法建議

(一)擴大傳統生物安全的定義

1995年生效的《卡塔赫納生物安全議定書》將生物安全定義過于狹窄(3)《卡塔赫納生物安全議定書》將生物安全定義：“現代生物技術的研究、開發、應用以及轉基因生物的跨國越境轉移，可能對生物多樣性、生態環境和人類健康產生的潛在的不利影響。”。歐盟等其他地區在生物安全立法之初也將主要精力放在了轉基因上，但隨著生物技術的發展以及不斷出現的生物多樣性、人類健康與環境等領域的生物安全問題，生物安全的外延變得愈加寬泛，生物安全信息規范、生化武器限制、生物多樣性保護、生物實驗規劃等內容逐漸納入了生物安全立法的范圍。我國對生物安全的定義應該適度擴展，尤其在經歷了此次新冠疫情后，我們更應該關注對傳染病的防治的生物安全領域，從全方位、多方面、多層次來防治傳染病的發生。傳統生物安全的定義根據現實情況適度擴大是為了防止出現法律漏洞，而且我們需要明確生物安全現在已經不僅僅是一個單一國家內部的問題，全球化使得地球的連接越發緊密，我們需要加強對生物安全的全球治理，適當對他國的生物安全立法進行了解，以求制定我國《生物安全法》時，能夠盡可能與國際接軌，全球生物安全的構建必須要多國合力，才能在全球化日益發展的今天獲得更多的支持。

(二)建立生物風險識別與智能預警機制

無論是自然、偶然或是故意造成的生物威脅，如果處理不當，都將成為我國和國際社會面臨的致命威脅：疾病的暴發可能對國家造成災難性的傷害，導致大規模的死亡、患病和殘疾，并且還可能造成心理創傷以及經濟和社會混亂；自然或偶然的暴發以及蓄意的攻擊可能來自一個國家，并蔓延到許多其他國家，以至產生深遠的國際影響。生物科技的進步為更好更快的治療方案、經濟發展、更清潔的環境和更高的生活質量帶來了希望，但同時也帶來了新的安全風險。我國作為人口最多的發展中國家，必須進一步強化生物安全戰略體系的構建，加快建立生物安全風險識別與智能預警機制，借鑒他國先進經驗的同時結合我國國情，建立全面的國家生物安全防御戰略體系、生物威脅防御組織指揮體系、生物威脅防御人員力量體系、生物安全宏觀網絡體系和生物安全技術支撐及保障體系。生物安全法的制定應該考慮傳染病的防治，我們應在立法中突出四點：(1)增強監視、檢測和響應傳染性疾病的能力；(2)投入科學研究資源，以開發出更好的方法來檢測傳染病，確定傳染病傳播的危險因素，并制定合理的策略來限制和預防傳染病的發生；(3)實施控制和預防策略，包括加強與臨床社區、公眾和媒體的溝通；(4)重建公共衛生基礎設施，以實現前三個目標。

(三)嚴厲禁止生物武器

因為核武器的出現和運用，20世紀無疑屬于物理學時代，但隨著生物武器的發展，21世紀已然屬于生物學的時代。生物武器擁有同核武器一樣的“名聲”，但是人們更害怕生物武器的濫用，因為其所造成的殺傷力和破壞力不亞于核武器，但是獲得生物武器卻比核武器容易得多。通過水、空氣、動物作為媒介進行傳播的生物武器往往非常隱蔽，恐怖分子通過在不特定地點投放病毒后就會迅速消失，傳染病開始發作直至蔓延則需要一定的周期，在當局發現近期死亡率和發病率同恐怖襲擊相關事時，犯罪分子早就消失的無影無蹤。盡管生物武器如果發現得及時，發達國家也許能夠遏制傳染性疾病的暴發，但是由于公共衛生基礎設施薄弱，許多發展中國家可能無法控制病原體的傳播，而一旦開始大范圍傳播，任何人都無法控制住病毒蔓延的趨勢。生物武器帶來的不僅僅是死亡和疾病，更會帶來無盡的恐慌和道德的危機，最終給全世界帶來無盡的災難。

恐怖分子使用生物武器的目的很簡單，生物武器能夠大量殺死目標人群，還能造成廣泛的經濟破壞或引起人們的恐懼和恐慌，而且便宜且容易獲得，他們不會考慮一旦生物病原體蔓延后或許會傷害到無辜的人甚至自己，以致使整個世界都陷入困境。傳染性病原體是這個世界上最危險的武器，所以禁止使用生物武器對世界和平至關重要。正是因為生物武器的恐怖，各國才參與締約了《禁止生物武器公約》(后文簡稱《公約》)，《公約》要求簽署國完全禁止并銷毀儲存的所有生物武器。盡管《公約》在監管和執行上有一定的缺陷，但它仍然是國際上管理生物武器最重要的公約[4]。我國作為《公約》締約國，既有義務履行公約的規定，也應該為國家的生物安全大力防止生物武器的蔓延。此次《生物安全法》的訂立是將生物武器問題進行整合的絕佳機會。

(四)大力發展生物科技

21世紀是現代生物科技飛速發展時期，不但促進了醫學、制藥學、畜牧學、農學等各個學科的進步，為生物行業開辟了更多發展路徑，還極大地延長了人類的壽命，提高了社會生產效率，可以說為生物科技的進步、社會的繁榮和人類的發展都帶來了無限新機。在傳染病的防控上，生物科技的意義更加重大，從病毒預防、疫苗開發、檢測試劑研發、病患的治療等各個方面都離不開生物科技的支撐。我國應該投入更多資源建立高等生物實驗室，美國現擁有15家BSL-4實驗室, 1300余家BSL-3實驗室, 而防護能力達到BSL-4等級的就有10家，但是我國目前只有一家法國援建的BSL-4實驗室。[5]美國在2001年發生“炭疽”生物信件危機后，就開始著手完善本國的 “生物防御” (bio-defense) 計劃和“生物盾牌工程” (Project BioShield)，在生物科技領域一直獨領世界潮流[6]。雖然此次COVID-19疫情我國反應迅速，在預防、隔離、治療、研發等各個方面都體現出了一定專業性，但是我國生物科技的發展速度還是沒有跟上疫情擴散的速度，大范圍的人員感染和資源耗損更加揭示了生物科技對國家安全的意義。

此次疫情的暴發提醒我們：在這個充滿生物威脅和生物風險的世界，如果不投入更多的資源發展生物科技，當危機來臨時將處于極大的被動。我國應該以本次新冠疫情為契機，以大國視野和全球角度重新審視突發公共衛生事件，將傳染病的防控納入國家“生物防御”計劃中，并盡快建立本國“生物盾牌工程”。但同時我們需要制定嚴格的制度防止科技被濫用毀滅，通過法律遏制人性的貪婪。在后續《生物安全法》的制定和完善中還需加大對生物科技的扶持，并兼顧生物技術的兩面性，以尋求一個恰當的平衡。

(五)加大對野生動物的保護

人、動物、植物和環境的健康是相互關聯的，疾病對其中的一個組成部分造成影響就會很快波及到其他部分。專家研究發現至少75%對人類健康構成威脅的傳染病來自動物，動植物遭受的生物威脅也可能導致經濟破壞和對健康和福祉的身體傷害。一種協調的多學科方法，代表地方、國家和全球司法管轄區之間的協作，是快速有效地理解、溝通和減輕生物威脅的最佳實踐。這種方法對于預防和發現傳染病的早期跨物種交叉是非常必要的。我國現行法規中，只有《野生動物保護法》第三十條規定了禁止食用野生動物的內容，但是此法禁食的動物僅限于國家重點保護野生動物和沒有合法來源的非國家重點保護野生動物，這意味著地方重點保護動物、“三有”動物以及一般野生動物的食用并未受限制，僅要求出售者具有合法來源證明和檢疫證明，以及在特定地區銷售，此類野生動物便可合法地端上餐桌[7]。我們的確可以人為地將野生動物劃分為“重點”和“非重點”，但每一種野生動物都可能成為病毒的攜帶者和傳播者，并不會因為是否在法律保護范圍內而有所區別。“野味”滿足了某些人滋補養生的口腹之欲，“野味”市場也形成了一條“捕獵-運輸-販賣-消費”的黑色利益鏈，而這恰恰成為威脅人民生命安全和身體健康的重災區。

2003年SARS的病原體來源于中華菊頭蝠，而人類通過食用中間宿主果子貍而導致感染，但它們都不屬于名錄保護的范圍，這些原因造成了人畜共患傳染病的廣泛傳播。17年后人們似乎已經忘記了那場噩夢，野味市場又卷土重來。此次事件或許是偶然，但絕非意外，《中國-世衛組織聯合考察報告》通過分析COVID-19病毒全基因組基因序列系統進化結果發現其屬于動物源性病毒，雖然中間宿主尚未查明，但蝙蝠似乎是該病毒的宿主。中國政府在20世紀50年代便建立了傳染病報告體系，至2011年中國法定傳染病的種類從15種增加到了41種，其中新發人畜共患病占到了一半以上[8]。我國對于普通野生動物的保護制度缺失導致人畜共患傳染病難以有效防御。近年來，越來越多的人呼吁國家對禁止野生動物交易進行立法規制，我們必須全面修改《野生動物保護法》，并在《生物安全法》的立法中加強對食用野生動物的保護，讓兩法交相呼應，從根本上斷絕病毒來源，共同維持我國的生物安全。

四、結語

無論是自然發生的、偶然發生的或是故意造成的生物威脅，不加以防控，都會演變為國家和國際社會面臨的最嚴重的威脅：疾病的暴發可能造成災難性的傷害，導致大規模的死亡、患病和殘疾，并且還可能造成心理創傷以及經濟和社會混亂。來自一個恐怖組織的蓄意的攻擊可能會造成難以挽回的惡果，并蔓延到許多其他國家產生深遠的國際影響。生物科技的進步為更好更快的治療方案、經濟發展、更清潔的環境和更高的生活質量帶來了希望，但同時也帶來了新的安全風險。在這個瞬息萬變的環境中，我們必須準備好應對自然疾病暴發、高致病性病原體事故或濫用生物武器帶來的風險。生物安全對社會穩定、國家發展和民族富強都至關重要，我國現階段立法一方面缺乏與其他生物安全領域法律法規之間的聯結，另一方面無法滿足生物安全全面防控的需求。面對生物武器的威脅、對野生動物保護的缺失和生物科技的濫用都有可能導致傳染病的擴散，《生物安全法》的建立已經迫在眉睫。隨著《生物安全法》的頒布，生物安全相關的法律法規將被串聯起來形成一套全面的防護體系，成為構建國家安全體系的重要一環。