關于當前科技經費“放管服”改革政策的思考

李 力

2021年5月28日，習近平總書記在“科技三會”上再次指出“給予科研單位更多自主權，賦予科學家更大技術路線決定權和經費使用權，讓科研單位和科研人員從繁瑣、不必要的體制機制束縛中解放出來！”“推行經費包干制”等系列科技經費改革要求，在獲得科學家們熱烈掌聲的同時，給科技工作者帶來了落實科技經費“放管服”改革新一輪的思考：是什么情況讓總書記再次提出科研經費管理要求，問題出在哪，下一步怎么做才能跟上科研經費改革步伐、獲得科學家們的認同？結合實地調研了解的情況，本文梳理了前期我國科技經費改革相關政策，總結調研了部分科研院所、高校科研人員、科研管理人員和財務人員提出的意見，綜合分析并提出了相關思考，旨在為有關科技經費管理工作提供參考。

一、前期我國科研經費“放管服”改革取得了階段性政策成果

黨的十八大以來，我國財政科學技術支出年均增長10%，達到5.76萬億元。根據習近平總書記提出的“要著力改革和創新科研經費使用和管理方式，讓經費為人的創造性活動服務，而不能讓人的創造性活動為經費服務”，針對科研項目和資金管理不夠完善、一些改革措施落實不到位等問題，財政部及科技部進一步厘清科研項目職責分工，以“放管服”為主線，以賦權讓利為手段，不斷深化中央財政科研項目資金管理改革，取得了顯著成效。為了解科技經費“放管服”政策落實情況，探究下一步改革方向，我們組織了專題調研。科學家、科研人員普遍認為，在科研經費方面，國家政策已“放”至極致，優于美國、德國、日本等國科研經費使用政策。但在2021年“科技三會”上總書記、總理為什么進一步提出科研經費使用權、報銷難、包干制等問題及要求，說明我們仍然可能有做不到位的地方。下面首先進行政策梳理。

二、科研經費政策已經充分落實了“放管服”改革精神

2016年以來，在本輪科技經費體制改革中，針對高校、科研院所和科研人員關心的突出問題，著力激發創新創造活力，國家從“放、管、服、落”四個方面提出了務實管用、細化落地的政策措施，包括：《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發〔2016〕50號)、《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》(國發〔2018〕25號)、《國務院辦公廳關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》(國辦發〔2018〕127號)等。科技經費改革的亮點主要體現在以下幾個方面。

（一）以松綁和激勵政策做好科技經費“放”的改革

“一簡兩放”的松綁政策：一是簡化了預算編制。將科研經費中會議費、差旅費、國際合作與交流費三項合并，不超過直接費用10%的，在社科基金、院士科技咨詢項目中該比例為20%，無需提供預算測算依據。作為科研活動中的主要技術路線活動，該科目三項費用的打通，意味著科研人員可以統籌安排使用這三項經費。二是下放了預算執行管理權限。三是下放了結轉結余資金管理權限。

四項“激勵”政策：一是“從無到有”，將“十一五”期間“管理費”(8%、5%、2%、1%比例)，直接設立為“間接經費”，并根據科研人員的呼吁將間接費用比例統一提高到20%、15%、13%，更是在2016年取消間接費用中績效支出比例限制，單位可統籌用于對科研人員的激勵，加大對科研人員激勵力度。二是明確勞務費不設比例限制，增加社會保險補助支出。另外，財政部對承擔國家關鍵領域核心技術攻關任務科研人員加大了薪酬激勵，并選擇在33家單位試點從穩定支持科研經費中提取獎勵經費。

（二）以“接得住、管得好”為目標，落實國家下放的科技經費權限

以依法理財規范管理為準繩，以項目承擔單位為“管”的主體。一方面，強化項目承擔單位的法人責任，要求對國家下放的科技經費管理權限，制定內部管理辦法，落實項目預算調劑、間接費用統籌使用、勞務費分配管理、結余資金使用等管理權限。另一方面，加強科技項目管理，做好預算審核把關，規范財務支出行為，完善內部風險防控機制，強化資金使用績效評價等，確保科技資金、科研人員兩方面安全。同時，要求正確處理分攤間接成本、科研人員激勵的關系，要體現科研人員實際貢獻，使科研人員有獲得感，安心做科研。

（三）在“減管理、加服務”方式上，落實科技“服”務

現有科技經費改革政策中，一是在檢查評審上做“減法”，加強部門間統籌協調，實行監督檢查結果信息共享和互認，清理規范委托中介開展的檢查評審，切實精簡檢查數量;二是在服務方式上做“加法”，國家要求高校、院所應當改進管理，主動服務，寓管理于服務之中，切實減輕科研人員負擔。

（四）在“落”的方面，一手抓制度建設，一手抓督查指導

針對科研人員獲得感不強，“最后一公里”問題突出，政策沒有得到較好落實，防止再出現類似情況，相關文件中專門強調開展對政策落實情況自查和督查;做好培訓宣傳工作;加強對政策落實的監督。

通過政策梳理，我們不難看出，我國科研經費管理中，財政和科技主管部門的權限已下放;科研項目資金使用下放到項目承擔單位;項目預算申報、評估、下達和財務驗收，由專業機構專業人做專業事，即由管理專業機構主要負責，搭建一個以科學研究為核心的“放管服”平臺。

三、當前科研人員對科技經費改革過程中提出的看法及分析

針對科技經費管理現狀，相關科技管理部門組織了有關調研，本部分總結了調研中了解的以及日常工作中遇到的相關問題。在現階段，科研人員、管理人員、財務人員、科研助理等反映的問題，可以總結為六個方面。

（一）對科研項目經費預算編制和調劑權限下放幅度不充分的看法

反映的問題主要體現在兩個方面。一是部分科研人員認為創新性科研存在較大不確定性，且科研是一個連續性過程，要在立項時根據一個大概的預判編制成一個較完善的預算是有困難的。特別是軍工項目，現在沒有跟上“放管服”改革的要求，預算編制層級較多且復雜。二是認為預算調劑權限下放不充分以及單位資產管理問題。科研人員主要反映的是單價5萬-10萬元的設備無購置預算，無法購買;按會計制度規定1 000元以上的要入固定資產，很多實驗耗材單價都達到這個金額，卻無法按固定資產管理等。

筆者通過調研及預算評審工作情況分析，存在此問題的原因可以歸納為三個方面。一是對簡化預算編制政策不熟悉，對簡化尺度把握不住。有的認為要相信科研人員，科技經費使用都包干了，預算也是“包干制”，申報一個大致的數額就好;有的怕被核減經費，還是編細些靠得住。也就是對預算編制的認識走了兩個極端。二是單位也沒有相應配合簡化預算的制度和專業人員，還是科研人員自己編制。三是在預算編制中，間接經費是直接經費減去設備費情況下按比例計算，有些為了提高間接經費，就不編或少編儀器設備預算;或害怕常用儀器設備在評審中被核減，干脆就不做預算了。

（二）對勞務費使用、間接經費比例及績效支出分配有看法，科研人員認為獲得感較少，資金使用自由度小

反映的問題體現在三個方面。一是勞務費雖然沒有比例限制，規定了有工資性收入的人員不能領，也就是大部分科研人員是不能領取勞務費的。二是間接經費由單位統籌，單位、部門或科研團隊有平衡機制，拉低了其中貢獻較大的科研人員績效水平。三是間接費用比例仍然不夠，建議30%-40%的比例比較合適，或計算比例不與設備費掛鉤。

分析此項問題可以得出三個方面結論。一是科研人員對科研經費中勞務費、間接費用中的績效及我國薪酬制度理解不夠。我國不同于美國，科研經費是“干事”經費，人員工資已經通過其他渠道安排。二是調研中也有部分科研人員對現有收入比較滿意，滿意的人員大部分是爭取到項目的，其他沒有爭取到項目的科研人員收入則會受到影響。這也間接地說明了績效不平衡導致滿意度不同。三是受“工資及勞務費”上限或績效工資上限、工資總額影響，還是有“天花板”制約的。

（三）認為科研經費報銷難的看法

反映的問題體現在四個方面。一是橫向項目經費使用管理參照了縱向經費報銷管理要求。二是差旅費、會議費報銷材料要求多、周期長，即使實行差旅費“包干制”，也需要證明材料更多，而且要求明細與發票一致。三是一些單位開始使用財務報銷信息化手段，要求票據掃描上傳，許多新系統占用較多學習使用時間。四是儀器設備要執行政府采購，手續辦理時間長、價格較高，特別是國外科研儀器設備購買、國際合作交流費支出更是困難。

（四）認為現行的結余資金管理政策不利于調動積極性

部分科研人員認為，結余資金2年內限制不利于調動科研人員積極性。科技經費改革要求項目結題后2年內統籌用于科研活動直接支出，雖然在一定程度上解決了預先研究、自籌配套、后補助以及到款滯后等資金來源問題，但是受時間等限制，影響科研延續性，部分現存項目年度預算執行的要求而暫緩使用已結題項目的結余經費;受直接經費支出限制，結余資金不能用于績效支出，不利于調動科研人員積極性，提高資金使用效率。

（五）認為科研財務助理制度存在落實難的困境

科研人員反映，財務助理制度的實施，大幅減少了科研人員財務報銷工作、預算編制和結題審計等工作量，但存在三個方面問題。一是聘用財務助理名額有限，不能覆蓋到中青年科研人員，建議適當考慮放寬財務助理聘用限制，更好地落實財務助理制度。二是缺乏實施細則，對財務助理來說，缺乏職業通道;對小項目來說，財力有限。三是既懂科研項目管理又懂財務的“好”助理太難找，找到了也留不住。

（六）認為結題審計帶來了新的工作量和困難

科研人員反映，隨著項目財務審計業務迅速擴大，結題審計存在兩個方面問題。一是審計人員專業素質跟不上。例如“三項”預算合并、財務核算與項目核算操作上區別等，需要大量解釋工作，有些甚至存在人為的矛盾和沖突，科研人員認為在結題審計中是“弱勢群體”。二是財務審計驗收資料繁多。“放管服”后報銷附件已減少，但審計驗收所需資料并未減少，例如勞務費工作量考核、銀行回單、材料出入庫、測試化驗加工佐證材料，對材料費、設備費等預決算進行明細對比等。

四、關于進一步落實科技經費“放管服”政策的思考

從前述分析不難看出，調研發現問題中前三個是老問題新內容，后三個是隨著改革過程出現的新問題。我們不能獨立看科研說經費，而應該將這些問題作為一個綜合課題進行分析。

（一）科技經費“放管服”政策措施已經較為完善，下一步應重點促進政策落實

1.我國在科研經費權限下放方面已比較到位，例如結余資金管理方面，2014年國務院辦公廳關于進一步盤活財政存量資金的要求，對其他項目結余資金要全部收回，只對科研項目結余資金做了例外處理，而現行的政策已經明確不需收回課題結余資金。據了解，某某交通大學年度收入30億元，當年結轉結余14億元，均為科研項目結轉結余資金。此外，在有工資撥款的情況下，取消了間接經費中績效支出比例。這些政策在調研中得到大部分科研人員認可。

2.調研反映的報銷難、科研財務助理難落實、科研人員經費自主權不夠等問題，其實不單純是財務問題，也不是財務助理個人問題，而是項目承擔單位“接住管好”的理念和流程設計問題。例如：簡便與高效怎么解決，簡化審核環節是省了時間多了隱患，上了財務信息系統少了審核、多了錄入，好的項目助理來了但沒有激勵機制難留住，橫向項目管嚴點總比巡視審計出了事強。

3.科研人員要求自主經費權、增加科研收入、要求預算“包干”等，既是政策環境的問題，也存在對科技經費理解偏差的問題。預算是資源配置的第一道關，“凡事預則立，不預則廢”，對簡化預算應該理解為是“簡”化程序，而不是“化”而為無。在調研中，了解到一個幾千萬元經費、數家參與單位的項目申報預算文本，業務編制需2-3個月，預算編制大約2-3天即可。隨著財務助理制度引入，科研人員更是節省了大量時間。

（二）進一步落實科技經費“放管服”政策的建議

實際上科技經費管理與使用不是一個簡單的事項個體，也不是一個政策或系列政策就能解決問題，但也不能全部歸于項目承擔單位管理松懈不到位，或是科研人員“得隴望蜀”。隨著“松綁”、“激勵”、“自主權”、“包干制”等不斷呼吁，我們必然要在原有的管理思路和政策上加以改進。圍繞科技經費使用與管理，下一步應注重從以下方面做好工作。

一是在科研人員提出的科技經費養人或提高績效等問題方面，建議充分發揮“非競爭性”各類科技經費的作用。應加強引導明確競爭性科研項目資金在人員激勵方面的定位，主要發揮對承擔國家重大任務的科研人員激勵引導作用，不應將科研項目資金作為提高個人待遇的主渠道;財政與科技主管部門進一步完善科技成果轉化收益分配機制，讓科研人員可以通過自己的發明創造，合理合法地富起來;項目承擔單位應結合單位和行業人才薪酬水平，合理確定科研人員收入標準，有效引導預期，完善薪酬結構，合理績效分配，保障科研人員應有的待遇。

二是在報銷難、項目助理制度難落實方面，建議以科研單位為主體解決此類問題。項目承擔單位應結合自身特點，優化內部報銷審批流程和信息系統，加強單位內部協調和溝通，該由單位職能部門審批的，要擔起管理與審批責任;單位也要做好與科研人員溝通交流，做好服務工作，解讀好國家政策和單位管理辦法，全面理解“自主規范管理”;培養引進優秀的項目助理，設立合理的助理管理機制，保障基本收入，建立激勵措施，讓財務助理看得到前途。

三是在經費自主權與審計質量方面，建議科技管理部門和項目單位共同發力做好此類工作。項目承擔單位和科研人員在落實經費管理自主權時，要充分理解政策，既要“自主”，又要“規范”;單位要做好相應落實自主權制度，同時做好與審計、巡視工作銜接，打消單位和科研人員“顧慮”，加強科研人員教育與理解，使經費使用與管理“自主與規范”并存。同時，科技主管部門應加強項目財務審計工作管理，制定審計規范要求，提高會計師事務所參與財務審計工作質量管理，加強審計人員項目管理和項目經費管理的政策理解與執行。